煤炭产业供给侧改革下的规划体制机制探讨

王 妍

（煤炭工业规划设计研究院，北京市西城区，100120）

煤炭产业供给侧改革下的规划体制机制探讨

王 妍

（煤炭工业规划设计研究院，北京市西城区，100120）

总结了规划对煤炭产业供给侧的作用，分析了规划（计划）与煤炭产量形成的关系，指出我国煤炭规划体制机制存在的问题，并提出了深化煤炭规划体制机制改革的建议。

煤炭产业 供给侧改革 规划体制机制

习总书记在考察调研中曾多次讲到 “规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，深刻反映了规划对国家经济和社会发展方面的指导作用和长远影响。在当前煤炭行业产能过剩、全行业陷入困境的情况下，深化规划体制机制改革，发挥规划在供给侧结构性改革中“先行军”的作用，更好的服务煤炭供给侧结构性改革，意义重大。

1　规划对煤炭产业供给侧的作用

1.1有利于煤炭供给侧调节

规划是供给的首要环节，也是供给侧结构性改革的 “先行军”；煤炭规划是煤炭产能形成的 “总开关”，也是化解过剩产能的 “调节阀”。加强煤炭行业的顶层设计和规划工作，通过规划调控市场投资规模和方向、资源开发时序和布局，重点做好产业准入标准、落后产能退出、过剩产能转化等方面的工作，有利于市场信息的有效反馈和煤炭供给侧的自我调节。

1.2有利于提高产业集中度

规划是煤炭资源开发的依据，也是资源优化配置的基础。通过对煤炭资源的规划调控，限制开采主体，鼓励开发大型煤矿，鼓励使用先进采煤技术，能解决我国小煤矿点多面广、开采技术水平落后、资源浪费严重的问题。通过煤炭产业规划的政策导向，组建大煤炭企业集团，发挥规划在优化资源配置、提高规模经济、规范煤炭市场竞争过程中的作用，形成相对集中的产业集中度。

1.3有利于落实国家能源战略

煤炭的清洁高效利用是实现中国能源可持续发展的战略选择和落脚点。以煤炭产业规划来引领煤炭市场发展方向，由政府主导，加强企业在节能减排中的主体作用，引导煤炭产品的清洁、绿色、高效开发与利用，推进煤炭产品向煤化工、煤层气等方向发展。

2　规划（计划）与煤炭产量的形成

从1953年到2015年，我国先后制定并完成了12个中长期发展规划（计划）。60多年来，我国煤炭规划（计划）发展大致经历了三个阶段，先后出现两大特点。

2.1计划与煤炭实际产量相关性较强

计划经济时期、计划经济向市场经济转换时期的煤炭产量主要受国家指令影响，计划对煤炭产量的形成有指令性的决定作用，计划产量和实际产量相差不大，相关性较强。

（1）第一阶段（1949-1978年）:计划经济时期。这一阶段处在 “强”计划经济体制下的 “弱”规划期，基本以指令性计划、政府直接调控为主。“一五”计划要求到1957年全国原煤产量达到1.13亿t，实际产量1.31亿t。“二五”计划受到“大跃进”和 “反右倾”影响，造成了产能不实、虚报的情况。“三五”计划要求到1970年原煤产量达到2.85亿t的目标也基本完成。“四五”计划提出的原煤产量4亿t的计划目标，完成109.5%。详见图1。

（2）第二阶段（1979-1992年）:从计划经济向商品经济转换时期。这一阶段开始强调市场内在机制的调节作用，从指令性计划逐渐向指导性计划转变。“五五”计划规定，到1980年全国原煤产量6.5亿t，实际产量为6.2亿t。“六五”计划规定，原煤产量增加到8亿t，到规划期末完成8.72亿t。“七五”末期，我国煤炭产量首次突破10亿t，达到10.54亿t。详见图1。

图1　“一五”- “七五”煤炭计划产量与实际产量

2.2规划（计划）与煤炭实际产量差距凸显

市场经济时期，规划（计划）在大趋势上指导煤炭产量形成，为制定宏观调控产能的政策提供依据，但受市场经济条件下市场失灵、政策调整滞后等因素影响，规划（计划）产量和实际产量有一定差距。

第三阶段（1993-现在）的市场经济时期，这一阶段为社会主义市场经济体制初步确立后的规划深化期，计划在煤炭产能形成中的作用由指令决定性作用转变为政策指导性作用。“八五”计划规定到1995年煤炭产量达到12.3亿t，实际完成12.92亿t；“九五”计划仅仅完成了计划目标的70%左右。

2002-2011年，是我国煤炭行业发展的黄金十年，“十五”、“十一五”能源规划预计到规划期末的煤炭产量分别为11.7亿t、18.27亿t，实际产量达到了21.51亿t和32.4亿t。2012年至今，煤炭行业逐步进入 “寒冬期”，盲目投资、超能生产等问题导致供给侧产能过剩的问题逐渐显现。“十二五”规划目标为2015年煤炭产量控制在39亿t左右，实际产量为37.5亿t。详见图2。

图2　“八五”-“十二五”煤炭规划（计划）产量与实际产量

3　我国煤炭行业规划体制机制存在的问题

我国现有的规划体制在推动规划科学化、民主化和制度化方面起到了一定的作用，但仍存在定位不清晰、指导性不强、衔接不到位、监督不完善、编制力量分散等问题。

3.1规划体系不够清晰

在我国规划实践中，发展规划与总体规划、专项规划、区域规划之间定位不够明确、功能交叉重叠现象依然突出，并呈现出相互渗透的趋势。以煤炭规划为例，从国家层面，近些年把煤炭资源勘查规划和煤炭生产开发规划的内容合并到煤炭工业发展规划中；从省级层面，有些把三者合一，有些单独编制煤炭资源勘查规划。事实上，三种主要规划的编制理念、模式和主要内容正朝着综合性规划的方向演变。各种规划在功能上的交叉重叠，加之主管部门的多元化，带来规划内容上的重复与互相矛盾，造成市场信号紊乱，影响规划的严肃性和实施效果。

3.2规划的指导性不够

从法律地位上讲，发展规划的编制缺乏相应的法律规范。煤炭规划中的一些约束性指标和内容是必须执行的，但由于煤炭规划缺乏应有的法律地位，不遵守这些约束性指标和内容的情况并不少见，且并没有太多的违规惩罚，降低了规划的权威性和指导作用。从管理体系上讲，煤炭部撤销后，煤炭资源规划管理体系职能弱化，出现了资源无序开发和矿业权设置与煤炭开发规划相脱节的弊病，生产开发规划管理中缺乏统一的宏观指导和把控，导致违章违规建设、超能力生产等问题。从时间跨度上讲，发展规划的规划期限通常只有5年，规划期限较短，缺少对未来的预期和展望。

3.3规划之间缺乏衔接

目前的规划衔接主要是以征求部门意见的形式进行，很难真正起到规划衔接的作用。各种规划在内容上、空间上存在较大的重复和交叉，又缺乏衔接、相互矛盾，导致规划难以执行和实施。就煤炭规划而言，煤炭工业规划与主要耗煤行业规划、能源输送通道规划、环境保护规划等相关性较强，需要各有关部门之间相互协调。但由于协调制度不健全，使得在时间上、内容上衔接困难，影响规划的科学性和可操作性。

3.4规划过程监督缺失

目前，我国现行的规划管理体制存在的普遍问题是重视规划的编制工作，忽略了规划实施的过程管理和监督评价，形成了 “上级不易监督、同级不愿监督、下级不敢监督、群众不能监督、体制不利监督”的现象。很多地区规划、企业规划编制如同“上交作业”，规划编制完成就大功告成，导致编制的规划形同虚设；规划实施过程中缺乏动态调整和预警机制，不能及时根据经济发展情况和行业发展趋势的变化做出更新和调整；忽视规划评估环节，对规划期末目标是否实现，政策是否落实，实施效果的好坏缺少评价和监督，大大降低了规划的指导作用。

3.5规划编制力量分散

煤炭部撤销后，煤炭行业多头管理、职能分散，煤炭行业的市场化程度较高，多个专业咨询机构进入规划领域，分散了规划管理、编制人员的力量和对行业发展形势、政策系统研究的能力，弱化了专门从事规划研究和编制工作单位代表政府开展煤炭行业规划的作用。和电力、石油等行业规划力量集中、规划出口统一的情况相比，煤炭行业的规划编制缺乏统一的宏观指导和把控，出现了资源的无序开发、矿业权设置与煤炭开发规划相脱节的问题。

4　深化煤炭行业规划体制机制改革的建议

4.1形成规划法治环境

建议国家尽快出台规划法或规划管理条例，强化规划刚性，理顺各级各类规划之间的关系，明确规划编制、管理、监督等部门之间的权利和义务，将规划从编制、审议到实施、调整、监督等各个环节纳入法治轨道。制定煤炭规划管理办法和相关管理制度，规范煤炭工业发展规划、煤炭资源勘查规划、煤炭生产开发规划、煤炭矿区总体规划，明确规划的指导性内容和约束性规定，对不执行约束性规定的，要依法追究责任。通过规划法治建设，将权利关进笼子里，防止以权越法，真正做到 “法定职责必须为、法无授权不可为”。

4.2理顺规划管理体制

我国煤炭产业链的不同环节隶属于不同的管理系统，各管理系统之间又相互独立，无法从整体上对煤炭资源进行统筹规划，资源最佳配置也就无从谈起。建议国家应从煤炭行业规划的源头——煤炭资源勘探抓起，研究规划国家煤炭资源开发布局，根据区域资源条件、生态环境容量、市场需求形势，科学确定大型煤炭基地、大型矿区开发规模和产能建设节奏，从国家资源开发的源头上控制煤炭产能无序增长。集中地方的资源勘探和审批权限，建立起国家主导煤炭资源勘探，掌握资源所有权，面向市场招标选择投资主体，由一级开发市场促进二级建设市场的完全竞争，通过所有权、经营权、管理权的分离，真正实现国家规划主导下的煤炭资源和市场的优化配置，引导市场供给和需求逐渐实现相对合理和平衡的状态。

4.3提高规划编制水平

规划编制是一项涉及多部门联动的系统工程，国家应建立规划编制协调机制，加强各部委之间的协调配合，积极开展 “多规融合”的实践探索，形成规划合力。在规划编制的数据来源、信息传递、资料共享等方面互通有无，保障规划编制的数据详实、基础牢靠，提高规划的编制质量；加强规划编制部门间的沟通和反馈，使规划编制在时间上、空间上、内容上顺利衔接，确保规划编制的科学性、有效性和可操作性。

同时，要重视高水平规划研究人才的培养工作，搭建行业专家团队和智囊，通过财政资金和重点项目扶持，为规划咨询人才培养和行业咨询机构发展给予支持，解决煤炭规划编制机构经费不足、高端人才缺乏、科研人员流动性强等问题，打造人员素质较高、团队相对稳定、知识经验丰富的煤炭规划编制队伍，提高煤炭规划的编制水平和质量。

4.4严格规划落地执行

规划执行是从 “顶层设计”到 “落地开花”的过程，政府部门应该加强规划实施的统筹、协调工作，不断推进规划的落实和动态管理。建立长效、稳定的煤炭规划实施工作机制，避免因政府换届、人员流动等对规划实施带来的变化和影响，维护规划的权威性和一贯性。同时要对规划实施进行动态管理，吸取 “十二五”煤炭规划的经验，追踪经济和行业发展形势，作出环境分析和市场预判，根据外部环境变化及时对规划内容进行更新和修正，保证规划实施的有效性。

4.5加强规划监督评价

规划监督和评价是保障规划有效实施的必要环节，也是更好的发挥规划作用，服务国民经济发展、指导行业健康发展的保障。要加强对规划任务落实情况、项目进展情况、目标完成情况的监督，探索建立规划年度实施情况评估制度，督促各责任主体抓好规划落实，改变规划收官之前 “考前突击”的情况。在规范规划中期进行评估和后评价，结合发展环境和形势变化，适时出台调控政策，明确规划需要调整和修正的内容，对本轮规划的实施进行总结，为一期规划的编制奠定基础。强化规划结果的运用，将规划评估结果纳入领导班子考核指标体系，打破 “评而不用”的情况，发挥规划 “指挥棒”的作用。

［1］ 王双明，范立民，黄庆享，申涛，苗霖田.生态脆弱地区的煤炭工业区域性规划 ［J］.中国煤炭，2009（11）

［2］ GB50465-2008，煤炭工业矿区总体规划规范［S］.北京:中国计划出版社，2008

［3］ 何国家.国外煤炭行业管理和政策对我国的启示［J］.中国煤炭，2007（1）

［4］ 李鸿超，刘凌云.中国煤炭行业管理体制改革构想［J］.中国煤炭，2007（9）

［5］ 李瑞峰.关于煤炭规划体制的思考［J］.煤炭工程，2011（4）

［6］ 徐东.关于中国现行规划体系的思考［J］.经济问题探索，2008（10）

［7］ 王力.煤炭管理体制深层次问题探讨［J］.科技资讯，2013（14）

（责任编辑 张大鹏）

山西省将探索推进采矿权收益资产证券化

日前山西省金融办称，为落实山西省委全力以赴做好下半年经济工作的目标要求，山西省金融业及时拿出一揽子措施，提出力保全年融资实现4200亿元，为实体经济提供更好的金融服务。

按照计划，全年4200亿元融资目标，包括新增贷款1600亿元～1700亿元、债券市场和股票融资2500亿元～2600亿元。为达到上述目标，山西省金融业提出 “保存量、扩增量、抓直融、防风险”，综合施策，精准发力，实现 “七大突破”。山西省金融办主任郭保民表示，“七大突破”的发力方向是:稳定贷款存量、扩大融资增量、支持煤炭供给侧结构性改革、稳定省属煤炭企业债券融资、支持脱贫攻坚、支持县域经济发展、改善金融生态。

围绕 “七大突破”，山西省金融业近期已采取了一系列措施，包括组织 “百名行长经理进煤企”活动、启动筹组CDS等。在煤炭供给侧结构性改革方面，金融业还将给予更多支持。由山西银监局牵头，省属七大煤企贷款重组将于9月份完成，并有望逐步扩大至民营煤企。为促进煤企融资，山西省还将以同煤集团为试点，探索推进采矿权收益资产证券化。目前，同煤集团已缴纳资源价款、取得采矿权的资源为146亿t，按照5年煤价保守估值，采矿权经溢价评估后，资产可溢价900亿元左右，证券化后可获得长期融资500亿元左右。同时，企业资产负债率可降低至70%以下。稳定省属煤企债券融资，也是金融业突破的重点。7月份以来，煤企债券融资迎来形势好转的拐点。在此基础上，山西省建立了债券发行备案、兑付监测、风险预警三级机制，实时关注发债企业资金运营情况，对可能出现的偿债风险进行动态监测，及时预警，提前化解。

Discussion on mechanism of planning system under supply side reform of coal industry

Wang Yan
（Planing&Design Research Institute of Coal Industry，Xicheng，Beijing 100020，China）

This paper summarizes the role of planning on the supply side of the coal industry，analysis the relationship between the plan and the output of coal formation，points out the problems existing in the coal planning system in our country，and puts forward some suggestions for deepening the reform of institutional mechanisms for the planning of coal.

coal industry，supply side reform，mechanism of planning system

TD-9

A

王妍（1986-），女，山东泰安人，工程师、中级经济师，管理学硕士，从事煤炭行业规划及企业规划咨询和研究工作。