反腐倡廉建设中的廉政政策评估研究

刘雪明，严仕彬

（1.广州大学　　廉政研究中心，广东　　广州 　510006；

2.广州市社会科学院　　产业文献信息中心，广东　　广州 510410）

反腐倡廉建设中的廉政政策评估研究

刘雪明1，严仕彬2

（1.广州大学廉政研究中心，广东广州 510006；

2.广州市社会科学院产业文献信息中心，广东广州 510410）

推进反腐倡廉建设需要进行廉政政策评估，廉政政策评估包括质量评估和绩效评估两个方面，可从规范性、可行性、充分性、适应性、有效性和回应性六个维度进行考察。廉政政策评估是判定廉政政策走向的重要手段、确保廉政政策正确性的关键举措，推动廉政政策发展的有效途径。我们要坚持针对性、操作性、完整性、时代性等原则，努力构建、完善科学合理的廉政政策评估指标体系，推动廉政政策评估活动的开展。

反腐倡廉；廉政政策；政策质量；政策绩效；政策评估

加强反腐倡廉建设是当下中国社会的一个重要话题，也是实现改革开放和社会主义现代化建设宏伟目标的重要保证。为此，党和国家制定了一系列的廉政政策，以推进反腐倡廉建设，并在实践中得到了较好的贯彻执行，尤其是党的十八大以来，这些政策的规范程度和执行力度进一步加大。随着反腐倡廉建设的推进以及反腐败力度的加大，廉政政策也越来越受到政界、学界和社会的关注，成为了学术研究一个较为新颖的论题。我们知道，政策是一个“包括相互联系、相互衔接的政策制定、政策执行、政策评估、政策调整和政策终结等几个环节”的“运行过程”。［1］在现有的廉政政策研究中，关注政策制定与执行的成果相对较多一些，而对廉政政策评估的研究较为薄弱，本文期望结合我国反腐倡廉建设的实践，对廉政政策评估作一初步探讨，以弥补学术研究不足，并为反腐倡廉建设提供相应的理论支持。

一、廉政政策评估的意义

在政策运行过程中，政策评估是一个重要的环节，是“评估主体依据一定的评价标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段、各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的活动”［2］374-375。廉政政策评估就是“对廉政政策效果进行的研究”［3］74，是一个通过对廉政政策各个阶段、各个环节的考察，以判断廉政政策及其结果或效果的活动过程。

（一）廉政政策评估是判定廉政政策走向的重要手段

我们知道，推进反腐倡廉建设需要相应的廉政政策作指导，而廉政政策要取得预期效果，实现政策目标，关键在执行。正如有的学者所说：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”［4］一项廉政政策是否应该继续执行下去，或者在多大程度上继续、调整、终止，主要取决于这项政策的实施效果。而廉政政策实施或执行以后，究竟有没有效果？是否达成了目标？则需要通过评估来确定。“廉政政策评估通常要回答这样一些问题：廉政政策执行后是否达到了政策制定者的预期目标？该项廉政政策给社会带来了什么样的影响？廉政政策的去向如何？是继续执行、进行修订还是终止？”［3］74通过评估，那些有助于廉政问题解决的政策，能够促进廉政政策目标实现的政策，应该继续执行；那些只能部分地解决廉政问题和实现政策目标的廉政政策，应该加以适当调整；而那些解决不了廉政问题，难以取得实施效果的廉政政策，就应该坚决果断地终止。所以，廉政政策评估的结论决定着廉政政策的未来走向，廉政政策评估成为判断廉政政策是否继续执行、调整或终止的重要途径或手段。

（二）廉政政策评估是确保廉政政策正确性的关键举措

正确的廉政政策、科学的制度安排，既是反腐倡廉建设的重要内容，又是反腐败斗争深入、有效进行的必要保证。廉政政策作为“法定组织为实现公共权力拥有者廉洁从政的目的，在廉政建设中制定的引导和规范公共权力拥有者行为的准则”［3］32，要在反腐倡廉建设中发挥权威性的指导作用，取得良好的政策效果，实现政策目标，必须保证其政策本身的合理性、正确性、科学性和可行性。正如著名政策学家史密斯所指出的那样，“理想化的政策”是影响政策执行及其目标实现的首要因素。［5］政策评估作为实现“理想化的政策”的有效途径，受到了世界各国尤其是发达国家的普遍青睐，并成为各国政府保证政策正确性、科学性的一条成功经验。同样在廉政政策过程中，通过有效评估，一方面能够在政策制定阶段发现政策方案的不完善之处，从而使廉政政策方案更加科学合理；另一方面在政策实施以后，又能及时发现执行中的问题，及时进行修改、调整和完善，从而使廉政政策始终保持正确的状态。

（三）廉政政策评估是推动廉政政策发展的有效途径

廉政政策是推动我国廉政建设、开展反腐败斗争的重要利器，其目标在于遏制腐败，以实现国家的政治清明和官员的廉洁从政。廉政既是一个历史问题，也是一个现实问题；既是一个理论问题，也是一个实践问题。有鉴于此，有学者明确指出：“廉政是一个发展的概念，必须用发展的眼光来观察和审视，才能够更加真切的理解它，真正制定出合理有效的措施加以规制。”［6］4作为应对廉政问题而“制定出”的廉政政策，也是一个发展的概念，是一定历史条件和现实背景下的产物，是对廉政状况的一种反映或“规制”。由于廉政或廉政问题本身是一个动态的过程，“随着时空条件的转变，政策也要随之发展变化”［2］409，所以，廉政政策就这样经发展变化，不断地走向成熟。廉政政策评估运用科学的方法、规范的程序，对廉政政策运行过程的各个阶段、各个环节加以充分考察，能够发现廉政政策发展的规律，找到廉政政策发展的动力，指明廉政政策发展的方向。因此，廉政政策评估是完善廉政政策体系、推动廉政政策发展的有效途径。

二、廉政政策评估指标体系的构建

要对廉政政策作出准确的评价，取得廉政政策评估的成功，关键是要针对廉政政策的特点及其评估要求设计一套科学合理的指标体系。目前，虽然“廉政政策评估是廉政建设不可缺少的一环，但由于政策评估行业整体水平不高，导致长期以来我国在廉政测量方面所做的工作还微乎其微”［6］6。因此，应结合反腐倡廉建设的实践，高度重视廉政政策评估指标体系的构建，从而为廉政政策评估的开展奠定坚实基础，为廉政政策绩效的测量提供科学依据。

（一）廉政政策评估指标体系构建的原则

构建廉政政策评估的指标体系是开展廉政政策评估的基础性工作。作为衡量廉政政策质量及其实施绩效的廉政政策评估，应该以科学的指标体系为依据，指标体系的科学与否直接关系着评估结论的正确与否，关系着廉政政策的未来走向。因此，从我国廉政建设的实践出发，密切结合反腐倡廉的现实状况，构建科学合理的指标体系就成为了廉政政策评估活动的关键环节。在构建廉政政策评估指标体系时，我们应该遵循以下原则。

第一，针对性原则。评估指标体系一定要紧密围绕评估目标，与廉政政策的价值取向保持一致，做到有的放矢。不要为了评估而评估，有效的评估一定要有利于推动廉政问题的解决，促进廉政政策目标的实现。因此，廉政政策评估指标体系的构建一定要与政府所要达成的反腐倡廉建设目标相一致，一定要针对廉政政策及其评估的特点，一定要有助于推动廉政政策评估活动的开展。

第二，操作性原则。廉政政策评估指标体系除了要有针对性以外，另一个重要的原则就是必须保证其可行性、可操作性。因为廉政政策评估作为“一项实践性很强的活动，其设定的评估指标和评估程序是否具有可操作性是这项工作能否取得预期性效果的关键”［7］。所以，设计廉政政策评估指标、构建评估指标体系时，必须立足于反腐倡廉实践，从廉政政策目标出发，保证各项指标清楚、准确，使用方便，可操作性强。

第三，完备性原则。廉政政策评估涉及非常广泛的内容，因此，与之相适应的评估指标体系必须具有系统性和完备性，否则难以适应反腐倡廉建设的需要。“评估指标的设计应以确定的评估标准为依据，尽可能用多个指标（而非一个指标）界定评估标准，使评估标准的内涵能够得到充分揭示。”［8］242评估指标体系应从多个角度、层次或方面去考察廉政政策的质量和绩效，指标的数量及体系的结构要以系统化、完备性为原则，以最合理的结构层次和指标数量来对廉政政策进行评估。

第四，时代性原则。在不同的历史时期和发展阶段，廉政政策评估的内容都是有其特殊性的。因此，一套行之有效的廉政政策评估指标体系必须符合时代的需要，体现时代的特征。设计廉政政策评估指标、构建评估指标体系一定要抓住反腐倡廉建设中出现的新情况、新问题，“紧紧围绕党和政府的大政方针，一些与廉政工作相关的重大政策和战略都应当在评估指标中有所体现”［9］，从而做到与时俱进和准确评估。

（二）廉政政策评估指标体系的具体构建

构建廉政政策评估的指标体系，先要根据反腐倡廉建设的现状，确定廉政政策评估的内容，评估内容决定着评估指标，进而影响着整个评估指标体系。廉政政策评估应重点关注廉政政策的质量和绩效两个方面，也有的学者称之为廉政政策质量评估和廉政政策绩效评估。［10］廉政政策质量评估主要是对廉政政策的文本、语言、结构、规范性、可行性和充分性等进行考察，以测量廉政政策是否为一项“理想化的政策”，是否符合规范要求，是否能够达成目标。而廉政政策绩效评估则是对廉政政策实施后所产生的“政策结果”的评估，这个政策结果又包括“政策产出”和“政策影响”两类。［2］374

确定评估内容后，接着要做的是设计评估指标。筛选指标和确定指标之间的关系是设计廉政政策评估指标、构建评估指标体系的一个关键环节。因为只有科学、合理、具体的评估指标，才能客观、真实、准确地评估廉政政策的质量，测量廉政政策的绩效。如何设计廉政政策的评估指标呢？著名政策学家威廉·N·邓恩曾经指出：“评价能提供关于政策绩效是否真实可靠的信息”，应该“采用不同类型的标准来评价政策运行结果。”［11］考虑到廉政政策本身的特殊性及其评估的全面性，既涉及质量评估也包括绩效评估，因此，我们筛选了规范性、可行性、充分性、适应性、有效性、回应性六个维度来构建廉政政策评估的指标体系。具体见表1。

表1 廉政政策评估指标体系

1.廉政政策质量评估的指标解析

规范性是廉政政策质量评估的一个显性指标，旨在通过对政策名称、内容条款、逻辑结构和文字表达四个方面的考察，来评估一项廉政政策的文本格式是否符合规范要求。我们知道，廉政政策的文本载体形式多样，如书面文字、讲话录音、红头文件、通知通告等。“一项政策是否规范，首先就在于政策信息的基本载体是否规范，政策信息是否可以准确无误的在决策者、执行者、政策对象、反馈路径中流转。”［12］规范性越强的廉政政策，其质量也将是越高的，规范性与廉政政策质量呈正比例关系。

可行性是廉政政策质量评估的核心指标，主要考察廉政政策是否具备被执行的可能性，具体又包括“技术可行性、经济可能性、政治可行性和行政可操作性等”［2］328。公共权力机关制定廉政政策，其目的在于解决廉政问题，指导反腐倡廉建设，推动反腐败斗争的开展。如果廉政政策不具有可行性，不能在实践中得到有效的贯彻执行，“再好的政策方案也只是一纸空文，政策目标就更无从实现”［13］。所以在进行廉政政策质量评估时，要特别关注政策实施在各个方面的可行性，并把可行性作为衡量廉政政策质量的关键指标。

充分性涉及的范围更广，既包括廉政政策质量评估指标选项的充分性，也包括影响廉政政策质量的每一个指标选项论证、分析的充分性，这两个方面都严重影响着廉政政策质量评估的结果。考虑到政策评估工作的有限性，不可能把所有的指标选项都纳入其中，因此我们只选择了政策问题、政策依据、政策目标、政策措施作为考察的对象，并且给每一个指标设定了各自的内涵及要求。在政策实践中，这几个指标及其涉及的内容对高质量的廉政政策有着根本性的影响，甚至还影响着廉政政策的可行性和规范性。

2.廉政政策绩效评估的指标解析

适应性指的是廉政政策与环境的关系。什么是政策？有学者做过这样的表述：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”［14］廉政政策同样是环境的产物，它既是对“周围环境”的反映，同时又去改变“周围环境”。我们可以将影响廉政政策绩效的环境因素，分为外部和内部两个方面，廉政政策要取得理想的实施效果，必须对外部环境作出准确反映，并要随着外部环境的变化而做出相应调整，以保持与外部环境的最佳适应状态。越与外部环境相适应，说明廉政政策越准确地反映了客观的现实状况，也就越符合客观实际，越具有可执行性，自然也就越容易取得更好的实施效果。廉政政策不但要与外部环境相适应，而且还要与内部环境或内部系统相适应，因为廉政政策自身也是一个系统，系统中的政策问题、政策主体、政策对象、政策关系等要素也处于不断的发展变化之中。当内部系统变化以后，居于系统之中的廉政政策同样要随之做出相应变化，否则就将出现政策僵化，使得政策难以执行，更难以取得绩效。

有效性是廉政政策的重要属性，也是廉政政策绩效评估的重要观察指标。“任何政策无论设计得多么完美，如果得不到有效的执行也只能成为虚无缥缈的空中楼阁，成为可望而不可即的镜中花、水中月。”［6］229廉政政策的有效性可以从其政策效益、政策效率和政策效能中体现出来。政策效益是指廉政政策目标得以实现的程度，一般通过对廉政政策实施以后所取得的实际结果与预期结果进行对比观察来加以判断，其评估的重点不在于是否按照原有的政策方案加以实施，而在于是否达成了政策预期目标。政策效率是指廉政政策的产出与投入之间的比例关系。“效率标准与效益标准既有联系，也有区别。效率标准侧重于政策执行的方式或途径，效益标准则侧重于政策实施后的结果和成就。”［8］222政策效能是指廉政政策对目标群体及其相关因素产生的影响，涉及达成廉政政策目标的功效、能力和水平，它是廉政政策发挥作用的依据与实现廉政政策目标的前提。效能不足或效能衰减，都将严重影响廉政政策的绩效。

回应性是现代民主政府的一个基本理念，也是廉政政策绩效的一个基本体现，理应成为廉政政策绩效评估的一个基本指标。所谓回应性，就是要在评估廉政政策绩效时，系统考察“政策结果满足人们需求、价值与机会的有效程度”［2］386，回应性“作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足”［15］。具有来说，考察和分析廉政政策的回应性指标，可以进一步细化为政策需求、政策价值性和政策满意度三个层面。政策需求是指廉政政策不是凭空而生，而是回应社会和公众反腐倡廉的需求，是人们廉政诉求和愿望的反映；政策价值性是指廉政政策所引起的人们在思想、意识、观念等方面的实际变化；政策满意度是人们对整个廉政政策的集中评价。一般认为回应性越大，廉政政策就越能够得到广泛的认同和支持，在实践中越能够得到有效的贯彻执行，从而取得良好的政策绩效，这样，其满意度也就越高。

三、廉政政策评估活动的开展

加强反腐倡廉建设，需要进行廉政政策评估。廉政政策评估活动是一个运用科学的评估指标体系，以判断廉政政策及其实施效果的多阶段、多环节的动态过程。具体来说，这个过程将经历筹划、实施和总结三个互相关联的逻辑阶段。

（一）廉政政策评估的筹划

为使廉政政策评估活动得以顺利开展，取得科学的评估结论，在评估实施之前，必须进行认真扎实的准备，做好精心细致的筹划。积极的筹划是廉政政策评估工作的基础和起点，也是廉政政策评估活动得以进行的前提条件。进行廉政政策评估筹划，先要认识和了解所需要评估的政策，只有充分认识和掌握了所要评估政策的来龙去脉、内容体系等相关情况，才能让评估者“心中有数”，才能为廉政政策评估活动的开展奠定坚实的思想基础。

在掌握了所需评估的廉政政策的基本情况后，接着的一个十分关键的环节，就是为实质性地开展评估活动设计完善的评估方案。这也是廉政政策评估筹划或准备阶段最重要的一项工作。设计廉政政策评估方案时，应充分考虑以下内容：一是确定评估者；二是阐述评估对象；三是明确评估的目的、意义和要求；四是选择评估标准、类型与方法；五是提出评估设想，确立评估目标，决定评估内容。简而言之，一个成熟的评估方案要包含评估者、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法等五个要素。其中“评估者是评估的主体，评估对象是评估的客体，评估目的是评估的出发点，评估标准是评估的准则，评估方法则是评估赖以实现的手段”［16］。在反腐倡廉建设中开展具体的廉政政策评估，就是一个由这些要素的有机组合所构成的活动过程。

我们在此还要特别强调，评估标准是廉政政策评估的准绳，“评估标准对于衡量任何目标实现的成就都是绝对必要的”［17］。廉政政策采取何种标准与指标进行评估，会在很大程度上影响着评估的结果。针对我国反腐倡廉建设、开展反腐败斗争的实践，我们构建了2个一级指标、6个二级指标、20个三级指标的廉政政策评估指标体系。一级指标为政策质量、政策绩效2个层面；二级指标为规范性、可行性、充分性、适应性、有效性和回应性6个维度。三级指标为政策名称、内容条款、逻辑结构、文字表达、技术可行性、经济可行性、政治可行性、行政可行性、政策问题、政策依据、政策目标、政策措施、外部适应性、内部适应性、政策效益、政策效率、政策效能、政策需求、政策价值性、政策满意度20个观察点。在实际的评估活动中，可以根据不同类型、不同部门、不同层级的廉政政策去确定指标权重，从而得出评估结论。

（二）廉政政策评估的实施

评估的实施是整个廉政政策评估活动最为核心的阶段，其过程也非常复杂，其中我们要把握好评估信息的收集与分析这两个主要环节。因为“评估结果的科学性、可靠性在很大程度上有赖于充分的政策信息和正确的信息分析方法”［8］160。只有全面收集和准确分析评估信息，廉政政策评估才能得出科学的结论。

科学、准确的廉政政策评估是建立在充分、全面地评估信息收集基础之上的，充分地收集和占有信息是促进廉政政策评估深入进行的前提，全面、准确地评估信息是廉政政策评估科学化的保证。在信息收集过程中，我们要遵循信息全面性、信息可靠性和信息有效性三个要求，保证信息的效度和信度，不然会影响到廉政政策评估结果的准确性，进而影响反腐倡廉建设的进程。同时我们还要注意廉政政策的政治敏感性，“廉政政策既是公共权力的产物，也是制约和监督公共权力的重要制度设计”［18］。因而评估者需要做好沟通协调工作，并且遵循保密原则，有些不能泄露的信息，要严格保密，以免造成负面效应。

在完成了评估信息的收集后，接下来要对这些信息资料进行科学分析，以得出评估结论。在分析过程中，评估者应坚持信息的完整性和分析的科学性两个原则，对照评估指标体系，运用多元评估方法，对廉政政策的各个方面进行检验衡量，客观、公正地反映出廉政政策的真实价值和实际效果。由于廉政政策是一项较为特殊的公共政策，因此在对其评估信息资料进行分析时，要特别注意分析方法的综合运用，要坚持定量分析和定性分析的有机结合，而且鉴于廉政政策的特殊性，使得定性分析方法的运用更为普遍和广泛。

（三）廉政政策评估的总结

这是廉政政策评估的结束阶段，也是一个非常重要的阶段。因为评估总结既是一个阶段的结束，又是一个过程的开始。在评估总结阶段，要认真做好以下工作。

第一，撰写评估报告。评估报告是对廉政政策及其效果的最终评判，代表着评估者的辛苦和智慧。一份优秀的廉政政策评估报告必须简明扼要，观点鲜明，分析透彻，客观公正，结论可靠，内容要包括对廉政政策的质量作出正确判断，对廉政政策的绩效作出客观描述，尤其要对提高廉政政策质量、推动廉政政策实施、促进廉政政策发展提出科学合理的建议。

第二，反馈评估结论。在评估总结阶段，撰写评估报告固然是重点，及时向廉政部门、廉政政策的制定者或决策者反馈评估结论则更有价值。因为“反馈是政策得以有效校正的前提条件。有效的校正可以保证政策沿着既定的方向运行，保证政策自我调适并不断适应新情况的发生”［3］131。在反馈过程中，评估者还需具备良好的沟通技能，有效地跟廉政部门及其决策者进行沟通，争取评估结论早日为决策者所采纳，促进廉政政策沿着正确的方向发展，进而为反腐倡廉建设的推进提供正确的指导和依据。

第三，做好评估总结。这是对整个评估活动作出总结，或称之为对廉政政策评估的评价。即是在全部评估工作结束后，认真对评估活动作出客观的评价，指出评估的优点，发现评估中的问题，总结评估的经验，分析评估的教训，提出改进评估的建议等。评估总结将为以后的廉政政策评估活动提供有益的经验及借鉴，从这个意义上说，评估总结有助于提高廉政政策评估的整体水平，促进廉政政策评估事业的健康发展。

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［责任编辑 罗海丰］

Research on the Evaluation of Anti-corruption Policies in the Construction of Anti-corruption

LIU Xueming1，YAN Shibin2
（1.The Center of Anti-corruption Research，Guangzhou University，Guangzhou，Guangdong 510006，China；2.The Center for Industrial Literature Information of Guangzhou Academy of Social Sciences，Guangzhou，Guangdong 510410，China）

To promote the construction of anti-corruption，it is necessary to conduct the evaluation of anti-corruption policies，including the quality assessment and performance assessment.These two kinds of evaluation may be conducted from six dimensions，ie，normalization，feasibility，sufficiency，flexibility，effectiveness and responsiveness.The evaluation of anti-corruption policies constitutes important ways to decide the trend of anti-corruption policies，establishes the key measures to guarantee the correctness of anti-corruption policies.Hence an effective way to drive the progress of anti-corruption policies.We must stick to the principle of pertinency，operability，integrity and contemporaneity so as to build a scientific and reasonable evaluation index system to promote the anticorruption policies.

anti-corruption；anti-corruption policies；policy quality；policy performance；policy evaluation

D630.9

A

1671-394X（2016）07-0012-06

2016-07-01

刘雪明，广州大学教授，从事公共政策与公共管理研究。