村镇银行管理体制与可持续发展的政策研究

陈晨

摘要：村镇银行管理体制与可持续发展的政策研究建议是：实施“支农支小”普惠金融战略，努力建设村镇银行自己的品牌；推行供给侧改革，创新惠农金融产品；建立风险评估体系，完善风控防范措施；第四，加大民营资本的比例，加速本土化。

关键词：村镇银行；“支农支小”；管理体制；可持续发展

中图分类号：F830.33 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）08-0135-02

一、村镇银行的基本情况介绍

自2007年我国成立第一家村镇银行以来，截止2015年一季度，银监会已批准设立1251家村镇银行，开业村镇银行累计达到1171家。从全国范围统计，村镇银行的总存款达5700亿，总贷款达5142亿，资产总额达7956亿。虽然在较短的时间迅速发展，但相对于其他国有控股商业银行和股份制商业银行，村镇银行作为一个新生事物，还处于边探索、边经营、边发展的阶段。

村镇银行正处于初创期向成长期快速迈进的阶段，如果不及时制定战略规划、加快顶层设计、解决经营发展中诸如机构设置、市场拓展、人才引进、软硬件配套等方面问题，其发展的不平衡性会进一步加剧，地区性经营亏损最终会阻碍村镇银行的“支农支小”力度、整体盈利水平，危及村镇银行的可持续发展。

二、村镇银行管理体制

（一）村镇银行管理中存在的问题

1.直接管理模式边界模糊。目前，我国村镇银行大多采取直接管理模式，例如在发起行总行设立村镇银行部来直接管理村镇银行：但是部分银行，如武汉农村商业银行不仅在其总行设立村镇银行管理部，还在其发起设立的村镇银行所在省份设立村镇银行驻外管理部。于是便出现发起行总行村镇银行管理部、驻外村镇银行管理部与村镇银行三个主体之间权责不清晰，总行村镇银行管理部和驻外村镇银行管理部之间管理边界如何有效划分，村镇银行应该拥有哪些自主权，缺乏清晰的界定。同时，在设有驻外管理部的省份，驻外管理部人员较少，管理手段以窗口指导为主，主要负责人实职高配，让发起行总行村镇银行部的统一管理受到影响。此外，总部管理与派出机构的双重管理、多头监管影响了村镇银行的自主性与灵活性。

2.法人治理结构不完善。村镇银行应当设立董事会、股东大会、监事会。董事长由大股东发起行派驻，发起行大股东地位稳固，但很多村镇银行没有设监事会，导致村镇银行控制权高度集中，法人治理结构和内部控制不完善，未能定期召开“三会”，决策机制和监督机制都不健全。同时，村镇银行行长多为职业经理人，并没有担任董事职务，缺乏对银行经营发展的决策权。村镇银行大都设置了风险管理部，但风险管理部既负责贷款审查，又负责后台风控，不利于相互监督，容易导致对贷款的事中和事后监督不充分，不能做到风险防范覆盖业务办理的全部过程。

3.风险控制与内部规章制度不健全。在我国，发起行对村镇银行的具体管理办法都还没有成文，多数情况下是进行窗口指导，要求村镇银行自行完善。发起行对于村镇银行的工作指导缺乏相关文件和规定，不利于村镇银行管理层制定具备可操作性的决策，也不利于发起行对于村镇银行的合理化与规范化的管理。在服务农村经济发展的过程中，面对农村经济文化发展水平相对落后、大部分农民的信用意识淡薄的情况，村镇银行很难有效识别在征信系统中无信用记录的农民散户和农村小企业。

4.发起行持股比例过高。发起行持股比例过高是导致发起行对其下设的村镇银行过度管理的重要原因。作为实际控制人，发起行主导经营活动，在制定经营战略、利润分配等重大政策时起决定作用。村镇银行的灵活性、高效性受到制约，不仅导致其他股东参与管理的积极性降低，还制约当地民营资本的引进。此外，发起行对于村镇银行的投资会影响发起行自身的资本管理。

（二）完善村镇银行管理体制的建议

1.成立村镇银行管理委员会，制定《村镇银行管理办法》。发起行有必要成立村镇银行管理委员会，作为负责管理村镇银行工作的专门机构，其工作职责是：拟订村镇银行总体规划；按照授权，对村镇银行筹建和管理中的重要事项进行决策；对超过其职责范围的重大事项进行讨论，并提交发起行决策机构讨论商定。同时，制定《村镇银行管理办法》，明确各管理单位的权责关系，使发起行对于村镇银行的管理工作有据可查，有规可依。

2.完善村镇银行公司治理和决策机制。为进一步强化行长参与决策的权力，并协助董事会更好地根据村镇银行的经营情况来制定村镇银行未来的发展战略，可以任命行长为董事，完善董事会议事规则，发挥董事会制定村镇银行经营战略的作用。除定期召开董事会外，董事长可召集并主持办公会，由董事长、行长、监事长、副行长、行长助理参加，甚至可以扩大到部门负责人。重大事项由董事长办公会决定，日常工作则由行长办公会决定。

3.设立村镇银行控股公司。根据银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》的文件规定，若主发起行所设立的村镇银行达到三十家以上，主发起行可尝试设立控股公司来对其所设村镇银行进行统一管理。发起行设立村镇银行控股公司，整合平台资源来统一管理村镇银行，是坚持可持续发展的必然选择。

三、村镇银行的可持续发展

（一）村镇银行可持续发展面临的问题

1.制度与政策阻碍金融产品创新，缺乏“支农支小”惠农产品。从制度层面上看，支持农村金融发展实际上很难操作，很多规章制度性的文件没有结合地区实际落实下来。例如：三权（林权、房利土地、水利滩涂）抵押很难落实，很多县市林权没有专门机构，因此没有办法评估，林业局也只承担登记义务。涉及到自然灾害的情况也无保险配套，因此贷款风险极高。农村房屋没有房屋所有权证和土地使用证，抵押贷款也很难办。其次，政策歧视严峻。

2.业务模式单一，持续发展能力受质疑。从业务开展上看，依照现有管理办法，村镇银行贷款业务最大户贷款不能超过注册资本金的10%，并且村镇银行按规定不允许介人房地产贷款。目前村镇银行的盈利模式主要为存贷差，其业务品种、功能单一。村镇银行的客户主要集中于欠发达地区的农村，客户群薄弱，信贷产品同质化严重，经营上面临的风险比较高。在这一方面，村镇银行没有农村合作银行做得好。各地农合行具有网点优势、人员优势、历史优势，村镇银行想短期突破，需要在产品和服务模式上做足文章。

3.村镇银行品牌效应低，人才引进困难重重。在村镇银行的快速发展中，品牌效应和社会认知度低带来了一系列问题。首先，吸储难。居民对于村镇银行的了解少，甚至根本不了解，所以倾向于把存款存放在自己比较认可和信赖的银行。其次，信誉风险。村镇银行在引进地方投资，完善股权结构时，有的股东社会形象好，吸收到村镇银行后大幅提升村镇银行的声誉；相反地，引入社会形象较差的股东，会给村镇银行的信誉和形象带来负效用。

（二）村镇银行可持续发展的建议

1.努力建设村镇银行自己的品牌。村镇银行所在地的居民，一般情况下更了解和信任发起行，而对于村镇银行暂持观望态度。因此，在镇银行的品牌宣传工作中，要凸显出发起行的地位。比如宣传时在附言等介绍部分适当地指出发起行会对村镇银行的风险“兜底”等信息。但是，借助发起行的品牌只能是在村镇银行发展的初期阶段，它只能作为村镇银行打响自己品牌的一个辅助功能，是不可持续的。村镇银行应当扎根农村，不断“下沉”，建立全方位覆盖乡镇农村的金融机构、网点和服务站，拓宽惠农金融服务半径。

2.努力开发惠农金融产品。在金融产品的创新上，村镇银行可以积极探索信用担保、联合担保、资产使用权担保等多种形式，根据“三农”实际情况，扩大贷款覆盖面，增加惠农资金供给。比如，尝试农户之间联保贷款，建立农户经济档案，评定农户信用级别，以生产队等基本组织为单元，积极推广农户联保贷款。在经营方式上，村镇银行要主动与地方银行类金融机构、非银行金融机构合作，尤其是社会形象好、客户资源优的机构，如农村互助会、担保中介机构。村镇银行可设立“深入农村调研小组”，了解村民的金融需求。

3.建立风险评估体系，完善风控防范措施。为防止信用风险，村镇银行要努力做好自身风险防控。首先，完善村镇银行组织结构和内部控制，每个村镇银行必须设立独立的风控部门，选派或聘用优秀的风险主管（可称为风险专员或首席风险官）。发起行、未来的村镇银行控股公司以及村镇银行三方需根据实际情况与风险容忍度，设置相互联系、逐级把关的风控层级，建立全方位、立体化的风险评估体系。其次，增强信贷工作透明度是关键，要借用媒体主动介绍村镇银行在“支农支小”、惠农服务等方面的信贷优惠政策，让当地居民知晓村镇银行的信贷政策。

4.加大民营资本的比例，加速本土化。目前，村镇银行的股权结构中，发起行资本普遍占比过高，而为了村镇银行的可持续发展，民营资本的注人是大势所趋。民营资本作为长期股权投资进入村镇银行，可以吸收社会形象好的当地企业优秀管理人员进入董事会或监事会，完善股权结构，改进公司治理，提高管理水平。同时在实践中，村镇银行的发起行、其他股东、高管层可以建立起一种在风险管理过程中能够体现所有者权益与控制权利益均衡的风险管理体系。