新型城镇化下农村基础设施投融资路径优化

张婷婷　贾敬全

摘要：目前我国农村基础设施由于投资大、回报率低以及众多的历史遗留问题，出现了巨大的供给不足，严重制约了农村区域经济的建设发展。根据目前我国农村基础设施现状，通过借鉴国外的相关经验模式，分析了我国农村基础设施建设投融资出现的问题，最后提出了适合我国农村基础设施投、融资机制的若干建议。

关键词：农村基础设施建设；投融资；创新体制

中图分类号：F323.9 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）08-0034-03

一、农村基础设施投融资困境及其成因分析

（一）农村基础设施建设现状

根据国家统计局最新数据显示，截至2014年，我国乡村人口数61866万人，占全国人口总数的45.23%，但是由于农村基础设施建设资金短缺，基础设施老化年久失修，阻碍了农村经济的快速增长，最具代表性的就是电力水平和农村土地灌溉问题。

1.电力水平：农村水电建设2015年完成。投资额和农村当年新开工电站规模在逐年下降，而农村用电需求量却在不断增长（农村新增发电设备容量不断增长），且农村发电量远远不能满足需求量，我国农村电力建设出现了相当的供求失衡。

2.土地灌溉：农业建设离不开土地，目前我国农业基础设施建设主要集中在农田水利方面，受到我国气候影响，我国农业生产基本依靠灌溉来实现种植。受漫灌等传统灌溉方式影响，我国农村灌溉依然存在很大的浪费，这不仅降低了水资源的利用率，也使得水资源紧缺程度进一步加深，更提高了农业成本，加大了农民负担。

（二）农村基础设施投、融资存在的问题及形成原因

我国改革开放以后，农村基础设施在投资的数量和绝对金额上有了巨大的发展，但是与经济增长速度和人口增长速度相比，其发展程度远远达不到社会主义新型城镇化建设的标准，目前我国农村基础设施的发展速度与人口增长速度、经济增长速度严重不符，基础设施建设历史遗留问题严重，供给不足。

1.国家财政投入严重不足，基层政府财政赤字，财政投资能力弱

农村基础设施建设的一个主要的资金来源依赖于政府财政拨款，近年来政府财政对农业基础设施建设的投资额绝对值不断地增加，而农业基础设施建设投资额在全国整个基本建设投资中占据的比重却日益下降，这与国家所说对三农的重要地位和认识的发展相悖，其根源在于我国在很长一段时间实行完全的计划经济体制，对于农村基础设施建设，基本上依赖于政府无偿的财政支持，长久以来，基层政府累积了巨大的财政赤字（见图1）虽然改革开放以后，政府无偿的财政支持不再是农村基础设施建设的唯一方式，但是仍然占有主导的地位。1994年后，我国实施分税制，事权、财权相分离，基层政府财政没有稳定的税收来源，收入不稳定，更加剧了财政赤字。没有了稳定的税收来源，政府只能减少农村基础设施的投资或者牺牲农民利益，将资金压力转移给农民。

2.农村集体投资制度存在缺陷，农民增收缓慢缺乏投资动力

目前农村基础设施建设投资主体仍然集中在中央与地方财政拨款上，我国政府吸收发达国家基础设施建设的经验，形成了多种投、融资模式，但是由于起步晚，经验不足，以及农村集体投资制度的不匹配，仍然很难有效提高私人资金的使用效率。在我国，“一事一议”的方式仍然是农民集体决策使用资金的主要方式。但是基于农民之间收入水平、收入结构等存在较大差异，使得“一事一议”制度成本过高，操作难度过大。另外，农村居民人均纯收入与农村居民家庭平均每人消费支出差距较小（见图2），说明我国农村居民年可支配余额不足，造成了依靠农民集资获得基础设施建设资金难以实现的问题。

3.金融机构信贷不足，支农力度弱

由于农村基础设施建设周期长、风险高，公益性高，导致农村基础设施建设利润低，因而出现普遍的“慎贷”和“惜贷”现象，再加上出于稳定经营的目标，银行等金融部门对关于农村基础设施建设相关的贷款审批愈加严格，普遍收缩了相关业务。即使是与农村经济发展息息相关的中国农业发展银行，其资金能力也很难成为农村基础设施的主要资金来源，更不用说规模更小的农村信用社等。

4.相关政策、法规及激励措施不健全

随着我国经济的发展，国家对于农村基础设施建设投资额度不断增加，因此需要更加详尽的法律、法规对其进行规范与约束。但是，目前我国农村基础设施建设相关的法律、法规，主要依靠《中华人民共和国商业银行法》和《贷款风险分类指导原则》等，这些政策、法规等由于适用范围广缺乏针对性，因此，在农村基础设施建设中有很多模糊、不明确的问题，在面对目前经济快速发展、贷款金额不断增加的局面时，这些政策、法规已经无法满足建设的要求，甚至阻碍农村基础设施建设的健康发展，在面对这种情况，制定相关法规、政策、扶持及激励措施已经刻不容缓。

二、农村基础设施投、融资的国际经验借鉴

（一）美国农村基础设施投、融资

美国很早就已开始对农村基础设施建设进行探究，最早的法律制度保证可以追溯到十九世纪，1862年的《莫里哀法》，其后，《哈奇法》、《美国联邦农业完善和改革法》相继出台。这些法律、法规的出台，保证了美国建立并完善农村投融资体制，从而避免了建设中不规范、不合理的现象的出现。另外，美国建立了完善的金融投资格局，随着美国农业发展对基础设施建设的资金需求不断地扩大，美国开始完善金融格局，建立了美国农场信贷系统，并且发行大量相关债券，极大地推动了农村基础设施的建设。

（二）日本农村基础设施投融资

日本政府非常重视农村基础设施的建设，在资金投入上已占到了财政资金的30%，同时，日本政府还设立了农业协同组织，并要求农协承担部分盈利少甚至不盈利的业务，比如帮扶农业生产，开展农村教育、文化科普活动等。相对应的，中央政府在财政税收方面给予农协补助，使得农协可以更有效地展开农村服务。日本的农村基础设施金融体系同样值得我们借鉴，日本建立了覆盖全国范围的农村金融体系，包括农协、信联、农林中央金库三级，各级之间独立存在，但上级对下级有管理和服务的责任，以此形成了以农协金融体系为主。以政府制度保证为辅的有效金融体系。

由于农村基础设施建设在农村发展中的重要地位，许多国家在很早就开始对农村基础设施投、融资进行探索，积累了大量的经验，借鉴吸收这些优秀的经验，对我国更好地进行农村基础设施投融资建设起到促进作用。

三、促进农村基础设施投、融资机制的创新建议

（一）加大财政资金的支持力度，优化财政投入结构

由于我国农业基础设施建设底子薄、起步晚，尽管每年的建设的财政支出不断加大，目前仍然还有着较大的资金缺口，使得问题日益严峻。对此要合理发挥政府财政在农村基础设施建设中的作用，推动中央及地方财政对农村基础设施的建设，一方面要继续加大财政支出力度，另一方面也要做好合理的支出规划。具体来说，首先，需要对各个地区关于农村基础设施的财政支出总额进行合理预算，其次，根据各地区经济发展水平的能力，对其财政支出份额进行确认，最后，估算差额，由中央财政支付差额部分。这样，对于地方财政支出困难的地区，农村基础设施建设也能得到公共财政的支持。

（二）拓展民间资本投融资方式，引导私人资本参与建设

在当前的情况下，政府投资力度不足，已经严重制约农村基础设施建设的发展，民间大量的资本却难以发现很好的投资渠道，如何寻找到稳定而又充分的融资方式，使民间私人资本与农村基础设施建设得到结合，成为当今形势下的又一大难题。首先，中央政府可以以国家信用为基础发行政府债券，同时吸引国外资本，如双边政府之间的合作投资、多边机构提供的贷款和援助、外商直接投资，这样不仅可以解决农村公共服务设施建设资金庞大的问题，同时也提供了一个良好的投资方式和渠道。另外，可以借鉴福利彩票与体育彩票发行经验，公开设立发行农村公共服务设施建设彩票，有力支持国家农村基础设施建设的发展的同时也刺激了消费。最后，由政府成立具有法人资格的，被广大群众认可的资本投、融资平台，用以向农村基础设施建设单位提供资金保证。

（三）发挥金融机构的支持作用，实现多方面共赢局面

农村基础设施建设由于投资大、周期长以及公益性的特点，所需资金规模并非农民个人可以负担得起，因此需要发挥金融机构农村基础设施的支持作用。首先，需要将政策性银行的资金投入到农村基础设施建设，作为农业发展的主要政策性银行，农业发展银行应该调整建设方向，不仅仅是把资金投入在粮、棉、油收购资金等小规模政策性贷款上。其次，要推进农村金融机构改革，形成具有竞争力的、和良好效益的现代化的金融机构，使其成为农村金融的主要动力。最后，广泛吸收各方资金，成立发展基金会，可以大力建设农村因资金问题而被搁置的各种项目，这样不仅可以提高资金利用率和收益率，与此同时，也凸显了村民基础设施建设的主人翁地位，更可以减轻政府财政赤字，实现多方面共赢局面。

（四）加强农村基础设施投融资法制建设，保证私人合法权益

加快完善农村基础设施建设，必须加强法律及政策的建设，这样才能够真正减少外界不确定因素的干扰，使农业政策真正落到实处。对于相关的法律、法规要进行补充，根据时代的发展制定私人资本进人基础设施投资领域的机制，使其有法可依，以保证私人资本的合法权益；成立对应的监管部门，对民间资本进入农村基础设施进行规范和监督，合理利用民间资本，提高资本利用率，落实中央及地方的相关政策，为农村基础设施建设创造良好的运行环境；跟进社会现实，及时取消农村基础设施建设中不利于私人资本发展的限制性规定。由于农村基础设施建设盈利能力较弱，具有很强的公益性质，政府可以对私人资本采取税收、信贷等方面的优惠，鼓励私人资本参与农村基础设施建设。