油污生态损害救济的规则选择

郭楠　秦鹏

摘要：法经济学中的“卡-梅框架”以法律规则的效果模式为研究视角，为油污生态损害的法律救济提供了关于规则选择与效率比较的分析框架。从这一理论出发，可以从“道德风险”与“风险厌恶”的角度解释建立、健全油污防治法律规则的必要性。通过案例研究发现，“卡-梅框架”下的各种规则有其内在的区分逻辑、适用场合与社会成本。因此，应当以评估油污事故风险的难易程度为区分依据，在事前监管阶段运用禁易规则和管制规则，在事后惩戒阶段适用责任规则和财产规则。同时，降低油污生态损害的估价成本，明确油气企业的环境义务与法律责任，充分发挥“卡.梅框架”的最大效用。

关键词：油污生态损害；禁易规则；管制规则；责任规则；财产规则

中图分类号：D912.6文献标识码：A文章编号：0257-5833（2016）08-0108-09

作者简介：郭楠，重庆大学环境与资源保护法学博士研究生；秦鹏，重庆大学法学院教授、博士生导师

（重庆400030）

2015年7月26日，青岛海事法院受理原告中国生物多样性保护与绿色发展基金会（下文简称绿发会）诉被告康菲石油中国股份有限公司（下文简称康菲中国）、中国海洋石油总公司（下简称中国海油）海上污染损害责任纠纷一案，该案成为我国首个由社会组织提起并获得受理的油污生态损害索赔案件。该案缘起于2011年6月发生在蓬莱19-3油田的突发环境事故（下文简称渤海溢油事故）。事故发生后，油污对渤海的生态功能造成了难以修复的损害，由官方主导索赔的处理方式也广受诟病，四年来因该事故提起的公益和私益诉讼不断。渤海溢油事故显示出了我国油污生态损害防治与救济规则的诸多问题，本文以“卡-梅框架”为研究工具，剖析油污生态损害救济规则在实践应用中的不足，提出完善我国油污生态损害救济规则的应对策略。

一、“卡-梅框架”：油污生态损害中的法经济学问题

在法律经济学领域，卡拉布雷西（Guido Calabresi）和梅拉米德（Douglas Melamed）于1972年在其里程碑式的论文《财产规则、责任规则与不可让渡性：大教堂的一幅景观》

（PropertyRules，Liability Rules and lnalienability：One View of the Cathedral）中提出了一个关于规则选择与效率比较的理论框架，该框架在学界简称为“卡一梅框架”（C&M Framework）。其中，规则类型分为禁易规则（inalienability rules，又称不可让渡规则）、责任规则（1iability rules）和财产规则（property rules），这些规则可作为评价当下油污生态损害法律救济的标尺。禁易规则承认一个私人主体拥有特定法益，但是，国家禁止或是限制法益拥有者行使权利，其行政权力的干预程度最强；责任规则的国家控制力度弱于禁易规则，主要通过司法机关的介入对权利进行救济；财产规则意在保障最大限度的交易自由，允许权利主体双方自愿对法益的让渡进行议价。管制规则作为“卡-梅框架”的补充，从公共利益的角度对权利行使设定法律准则，是指宣告人们必须或者禁止所作之事并且必须得到遵守，主要适用于公权力许可下的权利交易，受行政权的管控力度低于禁易规则但高于责任规则。上述四种规则的共通之处在于有明确的法律授权。在环境保护法领域，四种规则都承认生产者享有合法排污的权利，不特定多数的相对人拥有享受良好、适宜环境的权利。当我国的相关法律尚未对环境公益诉讼做出规定时，诸多案件被法院拒之门外，就是禁易规则的真实写照。禁易规则与管制规则虽然都受到行政权力的干预，但后者的进步之处在于：当符合相应的行政标准时（如通过环境影响评价审批），则允许行使涉及公共利益的法定权利。现今我国环境公益诉讼立法日趋完善，环境权利能够在遵守行政管理和法律要件的前提下充分行使，已经越过了禁易规则的“藩篱”，据此，下文的讨论主要基于管制规则、责任规则、财产规则三个维度展开。

基于“卡-梅框架”对油污生态损害的法律救济进行研究，旨在释明三个重要议题。第一。解释为什么需要制定专项法律对油污生态损害进行救济。一个有效的、事前惩罚的制度会至少辅以一定程度的事后惩罚。当法律对造成石油污染的行为人施以足够严厉的惩罚时，一个理性的经济人会出于风险厌恶更趋向于可能性高且成本低的事前安全整改，而并非选择事后高成本处罚这一小概率事件。当然，如果因溢油事故所承担的法律制裁不足以对污染行为人产生足够的震慑。那事前监管也就失去了必要性。第二，预测或评估现有法律规则的实践效果。比如，环境影响评价、油气开采的行政许可等事前防患在没有相对应的事后处罚时，会因道德风险的存在降低预防效果；若环境污染强制责任保险费率、行政罚款数额设计不科学，此时作为事中监管的管制规则就难以抵消道德风险和风险厌恶导致的成本；笼统、含混的损害赔偿范围，使法院对于油污生态损害诉讼的审理面临过高的估价成本，不利于充分发挥责任规则的事后救济功能。第三，思考如何完善现行法律，充分发挥“卡一梅框架”对油污生态损害救济的指导作用。例如，将油气企业的安全生产、信息公开以及向环境行政主管部门的定期报告确定为法律义务，提高因油气作业造成环境污染的行政罚款上限，明确界定油污生态损害的起诉主体、责任主体和赔偿范围等。

二、道德风险与风险厌恶：油污防治法律规则何以存在？

在环境侵权领域，笔者认为，各种防治油污生态损害的法律规则都能够在“卡-梅框架”下找到对应的规则模型（见表1）。如果将油污生态损害事件的发生作为时间节点，那么，管制规则属于事前监管，财产规则和责任规则属于事后惩戒。

（一）道德风险与事前监管

企业道德风险是20世纪中期由西方学者提出的一个经济哲学概念。美国经济学家阿罗（Arrow）在《承担风险的理论文集》中提出：当委托人不能观察到代理人的行动，又由于监督成本过高无法实施有效监督时，只能根据行动结果确定其报酬，以至于签约一方在不完全承担全部后果时采取自身利益最大化的自私行为，这就隐含了道德风险。故企业道德风险又被称为“隐藏行为”和“隐藏知识”。

道德风险源于监管机构与油气企业之间的信息非对称性与不确定性。现实情况下，企业内部环保安全管理的实际运行状况不能够完全被外界所知悉。以英国石油公司（BP）在墨西哥湾的溢油事件为例，早在事故发生前，BP其实就已知晓油井套管、防喷阀等关键设备难堪重负，BP员工就此向伦敦总部发出过阿拉斯加油管腐蚀严重可能出现问题的警报，但公司管理层没有予以足够重视，使墨西哥湾特大漏油成为一系列偶然之后的必然。

面对油气企业环保管理中的道德风险，规避风险的主要方法就是制定合适的法律制度以对企业的违法行为做出评价，使其承担因道德风险所造成的损失。此时，禁易规则与管制规则所发挥的事前防范作用便尤为重要。为规范企业涉及生态环境事项的行为，美国环境保护署（EPA）编写了《环境会计导论：作为一种管理的工具》，为企业环境事务的管理提供指南。1995年，EPA又发布了《鼓励自我监督：发现、披露、改正和防止违法》的政策，规定对自愿披露、发现、改正其环境违法行为的企业给予减免法律处罚的优待，以鼓励企业在发生相关环境事故时，第一及时公开事故，第二及时采取措施。在事前与事中监管阶段，我国的环境影响评价制度、环境责任强制保险制度、环境行政处罚、环境信息公开、环境税费制度等都对企业内部的不当行为有所规制，但由于道德风险的存在，这些监管措施难以完全杜绝油污事故的发生。

（二）风险厌恶与事后惩戒

传统的经济学理论和财务理论从理性人假设出发，认为企业管理层是风险厌恶的，即当个人和企业管理层进行风险决策时，对于存在的风险总是力图寻求与之相对应的补偿，风险越大，期望的回报也就越高。也就是说，当法律会对造成石油污染的行为人施以足够严厉的惩罚时，一个理性的经济人往往会出于风险厌恶趋向于高可能性且成本低的事前安全整改，而并非选择事后高成本处罚这一小概率事件。

运用财产规则和责任规则进行事后救济，对油气企业的环保管理具有激励和惩戒作用。以美国为例，其完善的油污责任法律体系对BP墨西哥湾溢油之后的安全整改起了关键作用。依据《油污责任法》（the Oil Pollution Act of 1990，以下简称为《油污法》）与《清洁水法案》（theClean Water Act）、《濒危物种法案》（Endangered却ecies Act）、《综合环境反应补偿与责任法》（CER CLA，又称《超级基金法》）等联邦法律和州法的有关规定，BP因溢油事故会面临巨额的民事赔偿，甚至是刑事制裁。美国的油污防治法律规则凭借其严格规定与极强的可操作性，使是否践行绿色环保主义成为影响企业利益和生存发展的关键因素。

较之美国，我国尚未出台专门规制油污生态损害的单行法律，一般通过援引已加入的国际公约和适用国内法如《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条、《海洋环境保护法》第90条以及《侵权责任法》等法律中的有关条款以及有关司法解释处理油污环境突发事件，这些规范尚未对油污生态损害形成具有可操作性的严厉惩戒。由于油污生态损害的事后惩罚成本低，实际情况下油气企业并不是“风险厌恶者”，而是怠于从事环保安全生产的“懒惰者”。同样以美国法律制度的效果为例，若不是经历了美国严苛的法律制裁，BP和埃克森美孚（ExxonM0bil）怎会在重大溢油事故之后积极研发堪称严密的环保安全管理体系和应急管理系统，并在温室气体排放、火炬气体、环保支出和溢油次数等指标领域取得斐然成绩？因此，我国亟待健全具有强制性、可操作的油污防治法律规则，使油气企业基于风险厌恶的心理和对法律的敬畏，从而进行积极地环境安全管理。

三、案例研究：“卡一梅框架”在油污损害救济中的实践应用

“卡-梅框架”的区分逻辑基于以下两点。第一，以是否允许行使权利为划分标准，使禁止权利行使的禁易规则得以区别于允许权利流转的管制规则、责任规则与财产规则。第二，在允许权利行使的情况下，以进行权利流转或法益定价的自由权限为划分标准，管制规则的权利行使受到国家行政权的制约，责任规则下的权益分配需由法院进行居间裁判，只有财产规则允许没有第三方强制干预的自愿的权利交易。虽区分维度有所不同，但上述四种规则都是建立在肯定当事人拥有相关权利或法益的前提下而展开讨论的。

在案例研究过程中，“卡一梅框架”以分析法律后果为视角进行切入，即以法律规则的实践效果作为规则选择的主要依据。关于法律规则的逻辑结构，国内学者的观点主要有三：“三要素说”认为法律规范应当包含假定、处理和制裁三项要素；“两要素说”认为法律规范应当包含行为模式和法律后果两种要素；“新三要素说”主张任何法律规范均由条件、模式和后果三个部分构成。其中，“法律后果”中的“违法后果”，在中国当代的立法语境中通常称为“法律责任”，在法律经济学上则往往称为“法律救济”。一般而言，一个法律规则的效果模式，就是违反这一规则所需承担的法律责任，亦即基于这一规则所能寻求的法律救济。

（一）责任规则

在“卡-梅框架”的规则选择逻辑中，包含一个关于完全赔偿信息的重要假设，即法院对如何赔偿和赔偿多少具有完全信息，可以以较低甚至零成本准确地确定出责任规则下的赔偿水平，从而使责任规则产生的社会总成本得以最小化。然而，这个假设只能停留在理论层面，因为法院难以掌握足够的信息进而以较低的成本准确地制定出赔偿金额。实际上，油污生态损害赔偿之诉在本质上属于环境公益诉讼，法院在审理此类案件时的往往面临过高的估价成本。目前，在我国可以适用于油污生态损害赔偿的法律规范中，存在责任主体和损害事实认定不清、赔偿范围过于原则化等弊端。在污染事实的认定上，污染物排放量、污染物回收量、污染物品质及挥发量、污染面积、清污剂使用量及使用后果、污染前后环境的质量状况及后续生态恢复状况等不易认定；在损害赔偿范围上，因溢油扩散的最终范围、环境容量的恢复状况具有不确定性，按照客观规律有些损失是事故发生后立即出现的，而有些损失是在过渡期间逐步产生的，还有些损失仅是可能产生的，应随时间推移加以判断。

以马耳他籍“塔斯曼海”号一案为例，原告天津市海洋局要求被告赔偿海洋环境容量损失、海洋生态服务功能损失、潮滩生物环境恢复、生物治理研究和监测评估等七项费用共计9838.9307万元。而在天津海事法院做出的生效判决中，仅判令被告承担“海洋环境容量”损失750.58万元。需要注意的是，9838.9307万元只能表明原告方对受损权益的定价意愿，但不能成为原被告双方自愿协商的最终结果，而需要通过第三方权威——法院在查明原告是否具有索赔权、溢油是否对海洋环境造成损害、是否需要对海洋环境损害进行赔偿等争议焦点之后，秉承赔偿等于已造成的损害的准则，以法院裁判的形式才能最终确定赔偿金额。可见，由于缺乏统一的油污生态损害的赔偿标准，使得责任规则下司法救济的估价成本过高，不易准确地制定出赔偿金额，难以达到为环境公共利益保驾护航的效果。

（二）财产规则

财产规则下，如果法律对环境权利和义务做出明确规定，环境法律关系主体能够对法益的交易价格进行谈判。如在渤海溢油事故中，因康菲中国违反油田总体开发方案（ODP方案）且应急处置不当，导致含油的工业垃圾流人海域，对海洋生态环境和周边居民的人身、财产权益造成损害。此时，受害者可以通过与污染者进行价格谈判的方式，实现对自身受损权益的救济。事故发生后，国家海洋局北海分局作为环境公共利益的代表，与康菲中国、中国海油签订了16.83亿元的海洋生态损害赔偿补偿协议；农业部则代表河北、辽宁省部分财产受损的养殖户，与康菲中国以10亿元的议价款达成一致，这体现的就是受害者对被侵害权利所拥有的定价权。

财产规则的实质在于力图使赔偿足以遏制损害的再次发生，这主要体现在对污染行为人施加惩罚性赔偿，并与责任规则中的等价赔偿形成鲜明对比。因为油污对生态环境造成的损害，即使污染者支付了全部与生态损害等额的经济赔偿，但不等于生态环境能够恢复到损害发生前的原初状态。就好比一位因车祸而丧失行动能力的受害者在获得全额侵权赔偿之后，也无法再次享受通过自身双腿行走的便利与乐趣。

然而，现实中的财产规则又不总是遏制性的。在渤海溢油事故的后续处理中，中方坚持以油污相关法律规范为侧重点，而康菲中国则要求以损害事实为依据。虽然事故给渤海湾周围的居民造成损失，但依据康菲中国提供的数据表明，该事故未对作业范围之外的任何区域造成重大、持续性影响。加之溢油量、损失程度的判定都非常复杂，国家海洋局难以提出足够令人信服的反证。若径行诉诸裁判，中方很难得到16亿多元的赔偿金。正因如此，海洋局采纳了康菲中国的提议——以协商沟通代替诉讼。实际上，康菲中国之所以同意中方提出的赔偿要求，是因为不愿得罪拥有监管权的国家海洋局。作为实力雄厚的跨国石油巨头，赔偿金并不对其构成实质性的威慑，也不足以修复渤海的生态环境，这便是渤海溢油事故中官方索赔广受诟病的主要原因。

（三）管制规则

管制规则是经济学家很早就在讨论的规则类型。现代经济学体系的创建者亚当·斯密认为，有些市场天然地应当予以管制，只有管制才能保证自由市场，如果没有准入机制反而会导致市场的恶性竞争。在环境资源法领域，管制规则的运用常见于政府对油气市场的行政规制。一是直接或间接的价格管制，比如成品油和天然气的定价机制，征收资源税、矿产资源补偿费、石油特别收益金等，或者提供财政补贴。二是资格审查，即限制交易主体。比如在对外合作开采石油资源的业务中，只有中国石油、中国石化、中国海油三家国企具有专营权，民营企业不具备对外合作开采资格。此外，环境影响评价、矿业权的行政许可、环境强制责任保险、基于总量控制的排污收费、环境类税费（如资源税）的征收、现场检查和限期治理等环境行政法措施都是管制规则的实践运用。

当然，管制规则能否实现国家能源安全、环境保护等公益目标，还需依据具体的规则设计进行衡量。在有些情况下，管制规则并不能抵消道德风险和风险厌恶的成本。如在渤海溢油事件中，经隶属于国家海洋局的海监北海总队查证，康菲中国在蓬莱19-3油田进行勘探开发的过程中，违反了《海洋环境保护法》第52条关于海洋石油钻井平台不得向海域处置含油的工业垃圾的规定。国家海洋局依据该法第85条之规定，于2011年9月1日对康菲中国做出罚款20万元的行政处罚。处罚一经做出，理论界和舆论界一片哗然。将适用于生态损害救济的行政罚款上限设计为20万元，无论对于修复环境还是惩戒污染行为人，都只不过是九牛一毛。，值得一提的是，渤海溢油事件（2011年）发生于《环境保护法》修订之前（2014年），假设在溢油事件中适用《环境保护法》第59条的“按日计罚”，能否实现管制规则维护环境公益的初衷呢？依据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（下文简称《按日计罚办法》），“按日计罚”适用于受到罚款处罚、被责令改正却拒不改正的违法排污行为。也就是说，如果康菲中国及时停止排污行为，则不会招致累计罚款。然而，由于康菲中国未能完成“彻底排查溢油风险点、彻底封堵溢油源”（“两个彻底”）的行政命令，国家海洋局又于9月2日责令蓬莱19-3全油田实行停注、停钻、停产（简称“三停”指令）。依据《按日计罚办法》第20条之规定，“按日计罚”可与限制生产、停产整治同时适用，因采取上述措施使排污者停止违法排污行为的，不再实施按日连续处罚。因此，即便将“按日计罚”这个管制规则运用到渤海溢油事故中，康菲中国同样会面临20万元的行政处罚和停产指令。毋庸置疑，20万的行政罚款必然不会使康菲产生“风险厌恶”，而“三停”指令给康菲造成的损失却远超过其最终的赔款数额。若停产整治能对康菲形成震慑的话，那么理想化的管制规则应当既能制止排污行为，又能征收更多的罚款进行环境修复。

四、油污生态损害救济的规则选择

（一）厘清不同法律规则的适用场合

在油污生态损害的事前防范与事中监管阶段，相对责任规则和财产规则而言，适用管制规则具有公益性、时效性、先定性、补偿性、专业性等优势。例如，行政罚款对油污生态损害的救济不仅体现在以事前、事中激励的方式提高行为人的违法成本，而且体现在国家可将罚没收入投入到环境修复和生态再造上。其次，环境行政主管部门及其工作人员因长期专门从事环保工作，对相关的专业技术及政策理解，较之于知识背景单一的法官往往更为出色。再次，行政罚款具有先定力与强制力，一经作出即发生法律效力，可以快速筹集生态损害修复资金，避免因“诉讼马拉松”而出现的救济延误。正因为如此，“现今各国大多是透过行政法之环境管制与环境计划等方式作为环境保护之主要手段”。

在对油污生态损害的事后救济上，适用责任规则与财产规则更有效率。管制规则一般针对将来可能发生的损害事故，或者说通过制裁行政违法的责任人来预防潜在重大损害事故的发生，不足以填补业已存在的生态破坏。责任规则除了能够对油污生态损害提供全面的救济，还能防止管制规则下行政权僭越司法权。财产规则若设计得当，可对污染者施以惩罚性赔偿，使其基于风险厌恶恪守环保准则。

（二）降低油污生态损害的估价成本

油污生态损害赔偿金额的确定存在估价成本高、污染信息掌握不完全的弊端。欲实现“卡一梅框架”在不同适用范围的最大价值，关键在于降低油污生态损害的估价成本，即界定生态赔偿的具体范围，进而对生态损害进行科学估价。无论是管制规则、责任规则还是财产规则，生态损害评估是合理设计行政处罚、环境责任强制保险费、环境税费和损害赔偿金的重要依据。可以说，没有明确的赔偿标准和健全的评估机制，法律规则的运用便难以抵消道德风险和风险厌恶产生的成本，油污生态的法律救济也难以实现应有的法律效果。《海洋环境保护法》第85条规定的勘探开发石油造成海洋环境污染仅罚款20万的“廉价尴尬”还会继续上演。因此，以具体的赔偿范围为依据进行损害评估，是合理设计“卡一梅框架”、降低估价成本的关键。

考察现行法律规范，我国尚未出台关于油污生态损害赔偿范围的专项规定，有关规范散见于《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条、《海洋环境保护法》第90条、《侵权责任法》、最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等国内法以及我国加入的国际公约。虽然国家海洋局2007年发布的《海洋溢油生态损害评估技术导则》列明了海洋溢油生态总损失的计算公式，然而该技术导则在性质上属于行业规范，能否成为裁判依据尚需法律赋予其强制执行力。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，该方案首次从国家层面对生态环境损害赔偿的责任主体、赔偿范围、协商程序、诉讼程序、评估技术做出规定，为油污生态损害的赔偿范围和损害评估做出了顶层设计。据此，为降低油污生态损害的估价成本，笔者提出以下两点建议。

第一，通过立法制定具有实际操作性的赔偿范围。在法律层面，2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》中关于船舶油污损害赔偿范围的规定过于笼统，且将石油钻井平台等其他泄漏形式排除在外。相较而言，美国《油污法》（Oil PollutionAct of 1990）中的相关规定值得我国借鉴。依据油污的来源不同，《油污法》33U.s.c§2701（32）（c）条对责任人的认定也有所不同。对于船舶溢油，责任人为船舶的所有人、经营人或者光船承租人；对于海上设施溢油，责任人为设施所在区域的承包经营人或许可证持有人，或者是根据相关法律对设施所在土地享有用益权的当事人。在确定责任人之后，《油污法》第2702条（a）款首先规定了责任人对油污清理费用和油污损害的赔偿责任，（b）款则进一步明确了损害赔偿的具体类型，同时还就各种不同类型的损害的求偿主体作了分配。其中，涉及生态损害赔偿的项目包括：油污清理费用（美国联邦政府、州政府及印第安部落等、任何在美国“国家石油与有害物质污染紧急计划”（National Oil and Hazardous Substances Pollution Contingency Plan）的体系下参与油污清理的个人，可起诉请求赔偿）、自然资源损害（联邦政府、州政府和地方政府有权提起诉讼）、直接财政收入的损失、对因油污而引起的额外增加的公共服务开支（不包括油污清理费用）的赔偿。这体现了美国国会的立法意图，即保证油污受害人获得充分合理的赔偿。

第二，完善油污生态损害评估机制。损害评估是确认油污损害的发生及程度、认定因果关系和责任主体、制定生态环境损害修复方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是法庭裁判的证据材料。因此，油污生态损害评估机制的完善是降低估价成本的关键环节。建议以环境保护部发布的《环境损害鉴定评估推荐方法》为蓝本，在遵循生态环境损害赔偿制度总体设计的前提下，依据油污的来源、范围和程度等个性问题进一步建立专门适用于油污生态损害的评估方案与技术方法。以此降低油污生态损害的估价成本。例如，交通运输部《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020年）（征求意见稿）》中就提出：“2016年底前，出台《水上溢油风险评估导则》”。其次，做好评估机制与行政处罚、公益诉讼、调解协商等其他救济途径的协调与联动。

（三）油污生态损害防治法律规则的完善策略

第一，注重油气矿业权设计，内化勘探开采中的环境成本。“卡.梅框架”下的规则都建立在产权明晰的基础上，只有满足这个前提之后，才可谈及矿业权人既要考量油气勘探、开采的成本，又要对环境和资源的破坏承担责任，使油气行业的环境成本内部化，规避油气企业的道德风险。因此，《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》（2014年7月29日修正）等法律和行政法规的修改，应明确规定油气矿业权的主体、客体、内容、权利配置方式以及相应的义务、责任等内容。比如明确勘查石油、天然气矿产的，应当经由国务院指定的哪个机关审查同意；石油勘探开发领域混合所有制改革中，列明地方国有资本及民营资本人股的资质条件为何；当同一勘探区块内有两个以上的探矿权人分别占有各自的地层段或者地层区时，应当注意探矿权客体的垂直方向，即将勘探区的沉积层划分为若干个地层段或者地层区，每个地层段或者地层区可以单独地成为探矿权的客体。

第二，完善油气资源税费制度，充分发挥管制规则的公益目标。油气资源税费体系的运行逻辑在于：以政策、法律和市场配置约束污染排放量，使每个排污者的污染成本等于污染所产生的损害，通过将油气生产的负外部性内化为生产成本，从而实现保护环境的目的。因此，《环境保护税法》的制定、油气资源税改革方案的设计应当遵循这一逻辑，理清资源税、石油特别收益金、矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费等油气行业资源类税费的性质、征收对象、征缴方式、调整思路、中央与地方的分税比例等问题，进一步完善资源产品价格形成机制，使资源税制设计充分考虑资源利用和环境保护方面的成本补偿。

第三，明确油气企业的环境义务和法律责任，合理运用财产规则和责任规则。在环境义务的履行上，目前许多国家采取了环境保护协议的管理模式，即污染源所在地自治团体、居民或其他组织，因石油设施的处置与运营可能对生态环境造成损害的，可以自愿就有关损害赔偿、污染排放及其他有关环境保护事项与油气企业达成协议。此外，油气开采企业在中央或地方政府有关政策的引导和鼓励下，也可就一定期限实现既定的环境保护和减排目标与政府部门签订协议，做出承诺并付诸实施。在环境责任的承担方面，为衔接《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

（法释[2015]1号）关于环境公益诉讼的规定，建议在相关法律中增设油污生态损害的民事责任，作为对民事公益诉讼相关规范的细化规定。同时，通过委任性规则或准用性规则，对生态修复费用的评估细则作出规定，使油污生态损害的救济有章可循。

结语

油污生态损害是对环境公共利益的侵害，因其损害后果的严重性和触及法益的广泛性，需要对现行的法律救济手段予以完善。基于“卡一梅框架”对油污生态损害的法律救济展开分析，将重点聚焦于法律规则的效果模式而并非传统法学上的行为模式，也就是通过观察油污防治法律规则的实践效果和适用成本评估现行法律规范的合理陛。借助法经济学的这一研究方法，可以重新审视国内外典型溢油事件的处理方式，更为理性且审慎地理解不同法律救济方式的特点和差异，认识和评判现有法律规范的立法目的和不足之处，为我国油污生态损害的立法完善提供理论支撑和现实依据。自1967年“托雷·卡尼翁”号（Torrey caJlyon）溢油污染事故之后，为应对波及全球的油污事件，国际社会逐步建立了完备的管理体系与损害赔偿机制。在环境保护与能源法律制度设计方面，我国关于油污生态损害的法律规制还有很大的提升空间。在事前防范与事中监管阶段，油气矿业权的行政许可、油气资源税费制度的改革、油污生态损害行政处罚限额的设定都应当进一步完善；在事后惩戒阶段，应当加快《矿产资源法》的修改以及石油天然气单行法的制定，明确油污生态损害的诉讼程序、赔偿范围和环境修复的履行方式。“卡一梅框架”的另一价值在于提醒我们，规则选择总会消耗相应的社会成本，法律实践中不存在单独运用一种规则便可高枕无忧的理想状态。所以，应当厘清不同法律规则的适用场合，取长补短，才能充分发挥“卡-梅框架”对于油污生态损害防治的指导作用，才能使各种救济方式分工明确、各司其职。