城建档案灾备体系战略框架与实施策略研究

赵生辉

（西藏民族大学管理学院，陕西咸阳，712082）

城建档案灾备体系战略框架与实施策略研究

赵生辉

（西藏民族大学管理学院，陕西咸阳，712082）

运用科学的方法和手段构建城建档案灾备体系，提高城市应对各类灾害的能力，是城建档案工作面临的重要课题。文章在分析城建档案灾备需求特征的基础上，构建了城建档案灾备体系战略框架，并提出若干建设策略。文章认为，城建档案灾备体系是以管理战略为核心，涉及技术架构、组织与人力资源、制度体系等多项因素的系统工程，分为“档案保护体系”“数据备份体系”和“灾难备援体系”三个层次，涉及技术、组织和制度三个维度，应依照夯实基础、工程带动、多重灾备和智慧灾备等策略逐步推进，该研究结论对城建档案灾备体系的规划和建设具有重要的指导意义。

城建档案 灾备 应急响应 决策支持系统 智慧城市

城建档案是在城市规划和建设活动中形成的，具有保存价值的，各种形式的历史记录，真实记录和反映了城市系统演变的复杂过程和最新状态，在城市应急救灾决策和救援工作中发挥着至关重要的作用，与错综复杂的地下管线等公共工程相关的各类档案往往成为应急救援工作的关键依据。2008年汶川地震之后，国家住房与城乡建设部印发了《关于积极防御地震等自然灾害，充分发挥城建档案作用的通知》（建办档［2008］39号），要求各地城建档案管理机构积极组织开展城建档案异地备份、应急预案等工作，提高应对、处置自然灾害和突发公共事件的能力，确保城建档案的安全和应急利用［1］。2016年入夏以来，我国湖北武汉、江苏盐城、河南新乡等城市分别遭遇了洪水、飓风、暴雨等自然灾害的袭击［2］，再次引发了人们对城市防灾体系建设问题的关注。随着智慧城市建设的推进，在保障城建档案自身可用性的基础上，如何综合运用科学的方法和手段构建城建档案灾备体系，提高城市应对各类灾害的能力，已成为城建档案工作的重要课题。

1 需求分析

灾备体系（Disaster Recovery System）是机构对所有为应对可能发生灾害所做准备工作的总称。一般而言，灾备体系规划需要考虑两个核心指标：一是系统恢复的业务点目标（Recovery Point Objective，RPO），即经过灾备体系响应以后，可以恢复到灾难之前哪个业务点，即系统在灾难中所丢失的数据量有多少，通过灾备体系数据完整性保障措施来实现，一般情况下数据丢失越少越好；二是系统恢复的时间目标（Recovery Time Objective，RTO），即遭遇灾害以后系统可以在多长时间内恢复正常，通过灾备体系响应的敏捷性和有效性来实现，一般情况下要求时间越短越好。灾备体系的RPO指标和RTO指标是一对相互制约的参数，RPO指标追求灾备数据的完整性和可用性，可通过多重备份的方式来实现；RTO指标追求响应的快速性，可通过双系统热备等方式来实现［3］。

档案作为一种特殊的信息资源，对数据完整性、可用性的需求远远超过对其响应速度的需求，因此绝大多数情况下，档案灾备体系是将数据可用性列为首要目标，即RPO指标优先，城建档案灾备体系建设也是如此。通常情况下，城建档案灾备体系是指以维护城建档案可用性为目标，以城建档案数据备份为核心，利用科学的技术手段和方法规划建立的各类灾难应对和应急利用措施。目前，国内学者对城建档案灾备问题的研究绝大多数是基于这一视角的。例如，王玉珏论证了建立我国城建档案灾备基地的重大意义［4］；赵生辉提出了城建档案城际对等互备体系的建设构想［5］；钟东波探讨了城建档案信息灾备系统建设问题［6］；陈龙民研究了城建档案异地灾备体系建设问题［7］；蒋士鹊研究了智慧城市背景下的城建档案灾备问题［8］。以维护档案数据可用性为目标的城建档案灾备体系建设是应对灾难的基础性工作，旨在尽最大努力保障灾难发生时城建档案不会遭到损毁或者即使损毁还有备份件可以继续发挥作用，本文将其称为城建档案的“数据备份（Data Backup）”体系。

然而，城建档案又是一种特殊的档案资源，在一般档案灾备体系中并不明显的响应速度需求在应对灾难时会凸显出来，成为影响抢险救灾成败的重要因素。作为应急救援的重要参考依据，城建档案的应急利用需求具以下特征：第一，突发性。自然灾害的发生在大多数情况下是不在预料之中的，城建档案应急利用的突发性是指灾害一旦发生就必须立即面对和处理，调阅相关档案研究解决方案。第二，时限性。城建档案应急利用的时限性需求是指灾难发生后，应对或者救援工作存在一定的“窗口期”，如果能够在这个时间段内迅速采取措施，灾难就可以得到有效控制或者灾难损失可以相对较小。但是，如果超过这个时间段，应对难度就会加大或者可能造成更为惨重的损失。第三，科学性。城建档案应急利用的科学性需求是指灾难发生时，决策者希望能尽快获得解决问题的科学方案，确保灾难应对和救援方案符合客观规律，实施后能够尽快取得成效。因此，在与灾难应对相关的信息分散在大量原始档案当中的时候，仅仅关注城建档案自身的可用性在应对城市灾难方面是不够的，还应该采取措施提高应急响应的迅速性和利用服务的准确性，即响应速度指标RTO优先。这也是本文要重点探讨的面向应急响应需求的城建档案灾备体系，本文将其称为城建档案的“灾难备援（Disaster Preparedness）”体系。

综上所述，城建档案灾备体系是指城建档案管理机构为了降低灾难给城建档案和城市生活造成的影响，经过科学规划和设计所建立的，可以有效运作、快速响应的综合性数据备份和灾难备援体系。城建档案灾备体系由保障城建档案可用性为目标的数据备份体系和为了满足城市救灾应急响应需求所建立的灾难备援体系两个部分构成。“数据备份”是建立“灾难备援”的前提条件，只有在保障城建档案安全性和可用性的条件下，城建档案管理机构才有可能基于这些档案信息进行应急决策响应支持。“灾难备援”是城建档案发挥价值的重要方式，可以通过城建档案应急利用降低抢险救灾工作的盲目性，保障市民的生命和财产安全，挽回灾难可能造成的各类损失。城建档案的“数据备份体系”和“灾难备援体系”紧密联系，相互促进，共同构成城市防灾减灾体系的重要组成部分。

2 战略框架

城建档案灾备体系建设是一项以管理战略为核心，涉及技术架构、组织与人力资源、制度体系等多项因素的系统工程。城建档案灾备体系的战略框架就是要在综合考虑上述因素的基础上，以管理战略为指导，对管理制度、组织机构、技术架构等因素做出整体性的统筹安排。本文综合城建档案灾备体系的层次划分，对城建档案灾备体系的战略框架构建如下：

图1当中，城建档案灾备体系分为“档案保护体系”“数据备份体系”和“灾难备援体系”三个层次。其中，档案保护体系是城建档案管理的常规工作，目的是维护档案原件的安全、完整和可用，数据备份体系是通过将纸质档案数字化或者制作电子档案的复制件，使得除原始档案之外，存在若干份同一内容的数字复制件，原件若被损毁，复制件可以继续发挥作用。灾难备援体系是通过应急响应机制及时处理和应对灾难，发挥城建档案或者其复制件在应急救灾中的作用。城建档案灾备体系构建过程中，“灾难备援体系”位于整个体系的最外层，其实现和功能发挥必须以“数据备份体系”和“档案保护体系”的实现为前提和基础。因此，判断某地城建档案灾备体系建设成败的主要标志就是“灾难备援体系”的完备程度和有效程度。如果将档案灾备体系建设的核心任务定位为“灾难备援体系建设”，则“数据备份体系”和“档案保护体系”所涉及的诸多工作任务就成为了支撑体系运行的基础性工作。城建档案灾备三个层面的主要任务可以从技术维度、组织维度和制度维度进行规划，划分不同的功能模块，确定每个模块涉及的核心任务、工作内容和可以采取的灾备措施，如表1所示。

图1 城建档案灾备体系的战略框架

3 实施策略

图1所示战略框架是对城建档案灾备体系建设过程各类要素所做的统筹规划，是构建城建档案灾备体系的理论依据和实践思路。为保障城建档案灾备体系建设顺利实施，现对各地城建档案馆建立系统性灾备体系提出如下实施的建议策略：

第一，夯实基础策略。档案原件是灾备体系建设所针对的对象，也是档案备份数据的源头。城建档案原件保护是建立灾备体系的基础，城建档案灾备体系可以看作是城建档案保护工作的延伸，必须做好城建档案原件保护工作，确保档案原件的安全性和完整性。因此，档案灾备体系建立之前，首先需要对城建档案管理机构的档案保护工作进行评价，确保档案保护设施、档案保护制度、人员档案保护意识和素质水平等均达到一定的水平，从而为档案灾备体系的构建奠定良好的基础。

表1 城建档案灾备体系模块任务举例

第二，工程带动策略。城建档案灾备体系建设任务较为繁杂，为了有效地集中力量推动核心任务的完成，可以通过重点代表性工程带动体系的整体性建设。例如，各地城建档案部门可以将“城建档案灾害应急响应与决策支持系统”作为灾备体系建设的核心工作来抓，带动城建档案数字化、档案数据本地和异地备份等基础性工作的开展。例如，“城建档案灾害应急响应与决策支持系统”的数据资源层主要依靠数字化的城建档案数据来实现，这些城建档案的数字化加工成果本身就可以实现纸质档案向电子档案的备份，如果再考虑到巨灾时的影响，还可以将这些电子档案进行异地保存。“城建档案灾害应急响应与决策支持系统”建设需要分析涉及的各类机构和人员、灾害应急响应的规则和流程等问题，这些工作本身也可以完成对灾备体系各类要素的合理配置与优化。在系统建设过程中，灾备体系所需要的组织机构、人员配置、流程规则、制度体系等也可逐步建立。

第三，多重灾备策略。所谓多重灾备策略是指在城建档案灾备过程中可以根据需求设计多重灾备路径，确保至少有一种灾备路径可以在灾难发生时发挥作用，从而使档案信息不至于完全丢失，并在灾害处置时发挥关键作用。例如，城建档案灾备的主要思路是通过数字化扫描设备实现纸质档案的数字化备份，但是为了确保断电时档案的应急利用，还需要为城市规划与建设过程中产生的数字化档案建立纸质备份，如卫星遥感图、水文仪器测量数据等直接由数字化设备产生的档案资料，其中的重要内容需要打印成纸质版进行备份保存。为了防止巨灾时城建档案遭遇巨大损失，可探索处在不同地理位置两个城市城建档案的异地对等互备模式。此外，除了作为灾备体系建设核心资源的城建档案之外，还需要对灾备体系涉及的各类人员进行备份，每个岗位最少要由两名工作人员负责，一位不在岗位时另外一位必须立即补上，从而使整个系统运作不至于出现断链。

第四，智慧灾备策略。在智慧城市建设背景下，灾备体系不再仅仅是城建档案管理机构的内部事务，而是整个智慧城市的重要功能模块。城建档案灾备体系建设要尽可能体现智能化特征，基于城建档案信息资源，实现灾害处置的及时性和科学性。为此，城建档案灾备体系必须做到灾难发生时快速响应，为救灾提供决策支持。智慧灾备体系建设需要整合分散在各类项目档案当中的核心信息，研究城市灾害发生以及抢险救灾的规律，通过决策支持系统的推理和运算，快速产生解决问题的建议方案，供决策者参考。

4 研究结论

城建档案灾备体系是指城建档案管理机构为了降低灾难给城建档案和城市生活造成的影响，经过科学规划和设计所建立的，可以有效运作、快速响应的综合性数据备份和灾难备援体系。城建档案灾备体系建设是一项以管理战略为核心，涉及技术架构、组织与人力资源、制度体系等多项因素的系统工程，分为“档案保护体系”“数据备份体系”和“灾难备援体系”三个层次，涉及技术、组织和制度三个维度。城建档案灾备体系可以按照夯实基础、工程带动、多重灾备和智慧灾备的策略，围绕“城建档案灾害应急响应与决策支持系统”工程建设逐步推进，确保城建档案灾难发生时不发生损毁并可以支持应急救援与灾害处置，实现城建档案社会价值的最大化。

［1］住房和城乡建设部办公厅.关于积极防御地震等自然灾害充分发挥城建档案作用的通知［EB/OL］.［2008-06-24］.http：//www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbwj_0/jsbwjzh/ 200806/t20080627_173680.html.

［2］新华社.提高应对灾难的意识和能力［N］.21世纪经济导报，2016-7-7（01）.

［3］赵生辉.档案灾备需求的特殊性探析［J］.档案管理，2010（3）：9-12.

［4］王玉珏.论建立城建档案灾备基地的意义［J］.云南档案，2009（7）：46-48.

［5］赵生辉.城建档案城际对等互备体系探析［J］.档案管理，2013（1）：10-12.

［6］钟东波.简谈城建档案灾备信息系统建设［J］.决策与信息，2013（6）：120-121.

［7］陈龙民.城建档案异地灾备体系建设浅析［J］.黑龙江档案，2013（3）：120.

［8］蒋士鹊.对智慧城市背景下城建档案异地灾备体系的思考［J］.北京档案，2015 （5）：40-42.

赵生辉，西藏民族大学管理学院副教授，主要研究方向为电子档案管理、民族信息学、数字人文等。

The Strategic Framework and Implementation of Disaster Recovery System for Urban Construction Archives

Zhao Shenghui
（School of Management of Xizang Minzu University，Xianyang，Shanxi，712082）

It is a crucial task for urban construction archives management to establish disaster recovery system and enforce government’s ability of disaster addressing by scientific approaches.Based on analyze of demand characters，a strategic framework model of urban construction archives management is formulated，then some strategies for its practice are suggested.The establishment of urban construction archives recovery system is a systematic engineer which focuses on management strategy；the factors such as technological architecture，organization，human resources，and constitutional systems should be taken into consideration.It is formed by archive protection system，data backup system as well as disaster preparedness system，associated with technology，organization and constitutions.It could be progressed by the strategies such as foundation enforcement，key engineer，multiples preparedness，as well as intelligent preparedness.The conclusion of this paper is significant to the planning and practice of urban construction archives disaster recovery system.

Urban Construction Archives；Disaster Recovery；Emergency Reaction；Decision Support System；Intelligent City

G271