京津冀生态文明建设深入推进的关键路径

吴玉杰

摘要：京津冀是生态超负荷环境污染最严重的区域之一。中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，将交通和生态环保确定为京津冀率先协同发展领域。从制度经济学的政企合谋视角入手，构建中央政府防范政企合谋模型，提出要考虑潜在的社会稳定的隐性公信力成本，适度提前防范政企合谋，是推进京津冀生态文明建设政策落地的关键点。

关键词：京津冀；生态文明建设；制度经济学；政企合谋；外部性 文献标识码：A

中图分类号：X321 文章编号：1009-2374（2016）27-0190-03 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.27.090

生态危机、环境污染已经成为了影响世界各国发展的瓶颈问题。各国政治系统开始关注与考虑生态环境保护、解决环境问题等一系列生态系统相关问题。生态治理建设也被列入中国各级政府的考核范围，党的十八大报告提出大力推进生态文明建设，并首次提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局。新时期国家把加强生态环境保护作为京津冀地区重要的战略决策，并将其作为落实“四个全面”和生态文明建设的重大实践，对于统筹京津冀地区环境可持续发展与经济建设发展，改善区域环境质量、破解区域资源环境约束、提高区域整体竞争力、提升政府公信力、改善国家国际形象都具有十分重要的意义。中共中央政治局于2015年4月30日审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，《纲要》中着重将交通和生态环境保护提高到京津冀协同发展的重要战略高度，即京津冀区域生态文明建设是疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展的重要基础和重点任务。一系列的相关政策，顶层设计正在研究制定中，如何更好地深入推进政策的执行与落地，也将是京津冀生态文明建设的关键点，也是本文的研究问题。

1 理论综述

1.1 外部性理论

生态环境是公共产品，公共产品及其治理都具有较强的外部性。多位经济学者对外部性的概念进行了不同的定义。被广泛学者接受的有以下两类：一是从基于外部性的产生主体视角来阐释，如萨缪尔森和诺德豪斯的定义：“外部性是指为了生产或消费给予其他团体强征了不可补偿的成本或无需补偿的收益的情形”；二是从基于外部性的接受主体视角进行阐释，如兰德尔的定义：外部性是用来表示“当决策者未将一个行动的某些成本或效益列为考虑范围之内的时候所产生的一些低效率现象，也就是没有参加这一决策的人被强加了某些成本或被给予了某些效益”。生态环境作为一种特殊的公共物品，具有典型的外部性，同时生态的治理过程中存在无边界性、搭便车、滞后性等特性。

1.2 政企合谋理论

政企合谋理论是制度经济学中较新的一个概念，由学者从合谋理论发展而来。经典的合谋理论是由Tirole（1986）第一次提出，他构建了一个委托人—监督者—代理人三层代理框架，并将监督者帮助代理人隐藏信息从而达到欺骗委托人的行为定义为合谋。聂辉华和李金波（2006）首次将“政企合谋”定义为地方政府为了达到预期的政绩而纵容企业选择“坏的”生产方式的现象。在政企合谋过程中，地方政府得到了经济上的财政税收收益，地方官员在政治上得到了升迁机会，企业则通过逃避管制降低了成本，因此获得了更高的利润。政企合谋也将引发各类生产安全事故和社会问题，会给无辜百姓造成损失，并在一定程度上降低了政府的公信力。中央政府对于地方政府和企业的合谋行为并非毫不知情，也就是说中央政府在明知政企合谋存在的情况下，并没有总是采取有效措施防范政企合谋。聂辉华和张雨潇（2015）在前文研究的基础上，构建了一个“中央政府—地方政府—企业”的三层博弈模型。假设中央政府面临社会稳定和经济增长的两难冲突，并且中央政府和地方政府之间存在着信息不对称现象，然后制定了中央政府的均衡合谋契约与防范合谋契约。从以上的研究中可以发现：（1）当经济增长的收益超过维护社会稳定的成本时，地方政府和企业合谋的行为会得到中央政府的默许，矿难、环境污染、逃税等常见的政企合谋现象能够得到很好的解释；（2）中央政府会随着公众偏好、价格水平、事故发生概率的变化在均衡合谋和防范合谋之间进行转变，并且会随着企业产量波动有所体现，中央政府对合谋的周期性干预能够得到很好的解释；（3）分权（属地管理）在某些条件下与集权（垂直管理）相比，出现政企均衡合谋情况的概率更大，并且政企合谋的产量更高、利益输送更多，并且无谓损失更小，因此对中央政府来说，分权优于集权。

2 京津冀生态情况及治理进展

2.1 京津冀生态环境现状

2.1.1 大气污染。作为全国空气污染最严重的地区，京津冀地区PM2.5 2014年年均测量值为102微克/立方米、PM10年均测量值为136微克/立方米，为其他城市平均值的1.4倍，数值平均超标2倍多，在全国空气质量排行榜中，其中后10名城市京津冀地区占有7席，后20名城市中占有11席。京津冀地区PM2.5年均浓度测量值为93微克/立方米，13个城市中的12个城市超标；PM10年均浓度测量值为158微克/立方米，13个城市均超标；NO2年均浓度测量值为49微克/立方米，13个城市中的10个城市超标。

2.1.2 水环境。京津冀地区土地面积约为21.6万平方千米，人口数量却达到1.08亿，以不到全国1%的水资源和2.3%的土地面积，支持了全国8%的人口、11%的经济量。京津冀地区水资源短缺、污染问题极为突出，北京水资源尤为短缺，2014年人均水资源量不到100立方米，不及全国平均水平的1/20；三省市人均水资源量为239立方米，均极大地低于国际公认的500立方米极度缺水警戒线。

京津冀地区作为水资源严重缺乏地区，人均水资源占有量极低，仅为全国人均水资源占有量的1/9。在严重缺水的同时，该地区的用水量极其巨大，这就使得京津冀地区水资源紧缺尤为明显。京津冀地区按照现有用水情况估算，年均将挤占生态用水近90亿立方米，其中68亿立方米将是地下水超采的方式获取的，由于京津冀地区水资源严重短缺的现实，对水资源的掠夺性开发必然会长期出现，京津冀地区面临着水生态恶化、水污染严重、水资源短缺等突出问题，已成为我国水资源环境严重超载地区之一。

2.1.3 生态系统。从区域生态系统分布的角度看，京津冀地区主要分布有城镇、森林、草地、湿地、农田、灌丛等。近10年来，京津冀地区面积增加最大的依次为城镇、草地和森林，增加面积分别为4075.72平方千米、909.08平方千米、496.43平方千米，所占比例分别为22.61%、4.88%、1.13%；面积减少最大的为湿地和农田，减少面积分别为4728.10平方千米和273.76平方千米，所占比例分别为4.57%和4.34%。

2.2 生态治理进展

京津冀地区环境污染具有特殊的复合性与区域性。当下的京津冀地区集中出现了发达国家上百年工业化进程中不同阶段出现的环境污染问题，在点、面源污染并存的同时，生活污染和工业排放重复叠加，水、大气、土壤等不同介质的环境污染相互复合，生态格局、环境安全与产业结构相互作用，在环境问题上使得京津冀地区呈现出区域性、独特性、复杂性特征。

2.2.1 前京津冀一体化时期。京津冀地区认真贯彻落实污染防治与生态保护并重的方针，积极实施可持续发展战略，采取一系列政策和具体治理措施，重点进行了首都周围绿化和太行山绿化、坝上生态农业、“三北”防护林、退耕还林等工程建设，采取以小流域综合治理为主，取缔、关停污染严重而又没有治理前景的“15小”企业，加大了工业污染防治力度；对流域水污染治理加大了保护力度，生态环境急剧恶化的趋势减缓，地区生态建设和环境保护取得了一些进展，但效果有限。

2.2.2 京津冀一体化时期。中共中央政治局于2015年4月30日审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，《纲要》中明确提出要把交通和生态环保作为京津冀协同发展的重中之重，率先发展。一系列的相关政策，顶层设计正在研究制定中。

2.3 “大气十条”和“水十条”

2013年9月12日，国务院发布《大气污染防治行动计划》十条措施力促空气质量改善（简称大气十条）。

国务院于2015年4月16日发布《水污染防治行动计划》十条措施（简称水十条），《计划》中提出，到2020年，全国水环境治理要取得阶段性成果，水体污染严重面积要有较大幅度的减少，饮用水安全保障水平得到持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。

发改委表示要将生态环保作为落实京津冀协同发展的率先突破战略，并将于近期印发《京津冀协同发展生态环境保护规划》。

为了使京津冀及周边地区的大气污染得到有效治理，包括京、津、冀、晋、鲁、内蒙古、豫七省区市及环保部、国家发改委、工信部、财政部、住建部、气象局、能源局、交通运输部在内的八部门，已成立京津冀大气污染防治协作小组。该协作小组正在联合编制《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》。

水利部按照国家发展改革委的有关工作安排，组织有关司局和单位，在专题调研基础上，结合已有工作成果，编制完成了《京津冀协同发展水利专项规划》。

随着各项政策的制定与出台，政策的执行成为了深入推动京津冀其他文明建设的关键点，本文将从政企合谋视角来探讨政策与执行的脱节难题。

3 深入推进京津冀地区生态文明建设思路

3.1 生态治理的外部性

地方生态治理的积极性会受到公共物品性、外部性成本收益不对等的打击影响。京津冀区域构成了一个社会经济金字塔，从塔尖往下依次是北京、天津、河北，对生态治理的正外部性（收益）是从塔底流向塔尖，对生态治理的负外部性（成本）是从塔尖流向了塔底。生态环境作为一种特殊的具有很强外部性的公共物品，在生态治理过程中，这一特性必然造成滞后性、无边界性、搭便车等特征。各地方政府参与生态治理的基本条件是成本与收益相对等。这也理解了为何生态环境遭破坏的地区迟迟治理不见成效，雷声大，雨点小，治理需要耗费大量成本的同时，也会阻碍当地的经济发展，同时治理的正外部效应流向了其他地区，使得区域的发展持续不平衡。

3.2 地方政府与企业的政企合谋现象

聂辉华和张雨潇（2015）构建了一个“中央政府—地方政府—企业”的三层博弈模型，假设中央政府和地方政府之间存在不对称信息，并且中央政府面临经济增长和社会稳定的两难冲突。这个研究中的社会稳定主要偏重于经济领域的显性成本，本研究引入新的变量：社会稳定的隐性成本——公信力因素，对模型的适应性进行了扩充，使之更适用于科技政策研究。

地方政府与企业之间在进行生态治理和环境保护的过程中，存在着错综复杂的利益关系。在实施和执行生态政策及其控管的过程中，地方政府主要是根据相关法律法规有针对性地对各类污染进行宏观布局后实施管制，追求其政策制定中的预期目标和公众环境利益，通常扮演着主动行动者的角色。对企业而言，在生产和追求利润最大化的过程中，尤其是占我国产业结构比重较大的制造业，排放污染物等一系列危害生态环境的行为，就成为了地方政府生态治理的重点对象。政府在微观上针对个别行业而进行具体施控，在这一关系中，企业就成为被动接受者。但地方政府尤其是地方政府与企业之间，在这一对一关系之外，又存在许多复杂的小环境，地方政府和企业虽然在环境治理行为中有着不同的利益追求，但诸如经济发展、税收、就业、政绩等问题也是地方政府不得回避的问题。地方政府为了寻求其自身利益，促进经济较快发展，某些地方政府会对经济贡献凸出的企业默认为“特殊照顾”，睁一只眼闭一只眼，从而解决税收、就业等问题，提高政绩，地方政府与企业就存在了合谋情况。京津冀地区，尤其是河北，在区域中，产业发展层次低，很多小企业效能低、污染高，却仍然正常生产，绕过了监管。

本文再引入社会稳定隐性成本（公信力）后，中央政府防范政企合谋的策略也随之改变，考虑到社会民众的生态意识是随着社会经济发展而发展的，尤其是社会经济发展到一定水平后，民众的信息来源广泛，得到的数据众多，这都极大地推动了公民的生态意识的爆发式增长，因此本文推断社会稳定隐性成本随着社会经济的发展是呈指数级增长的，这样社会稳定成本的上升速度要大于原来的社会稳定的经济成本。

3.3 关键路径分析

适度提前防范政企合谋，是深入推进京津冀生态文明建设政策落地的关键点：（1）需要向高压防贪腐一样，严肃对待“不作为”现象；（2）京津冀生态文明建设上升到了国家战略层面，采取一系列的科学决策；（3）打造企业健康生态系统，堵企业歪门；（4）对地方政府的生态治理付出的成本，建立起合理的补偿机制；（5）建立权威的生态指标检测平台并及时透明发布；（6）监督部门：建立中央直属的监督部门，做好政策施行的督导监察工作，减少信息不对称现象。

4 结论与展望

本文构建了中央政府防范政企合谋的策略模型，指出在强调社会稳定与经济增长收益的同时，要考虑潜在的社会稳定的隐性公信力成本，适度提前防范政企合谋，是深入推进京津冀生态文明建设政策落地的关键点。本文成文仓促，很多观点还有待扩展深入，会在将来的研究中予以优化。

参考文献

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[5] 聂辉华，张雨潇.分权、集权与政企合谋[J].世界经 济，2015，（6）.

[6] 环境保护部.环境保护部发布2014年重点区域和74个 城市空气质量状况[DB/OL].http：//www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/qt/201502/t20150202_295333.htm.

[7] 京津冀水资源将统一调配[N].人民日报，2014-09- 12.

基金项目：武警学院青年教师科研计划课题，课题编号：QNJS201414。

（责任编辑：周 琼）