提高法治观念

马玉红

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出建设法治中国的观点，法治中国的建设将会成为国家治理的现实要求，逐步提高国家职能部门提高运用法治思维和法律手段的能力，从而真正达到法治。我们要看到，现行审计的范围及内容在发挥法治作用上还不完善，尤其在针对法律法规以及公共政策的评价上，还没有充分发挥审计的作用。今后，亟需国家审计以法治为基础，以完善立法为出发点，解决我国经济领域立法空白、法规不完善、法规矛盾与不统一等现实问题。

一、法治制度的逐步建立，也为法治精神下的审计提出了更高要求

审计立项应当以民生作为立足点。国家审计在审计项目的选择方面，突出为民生服务的主题，具体可能涉及市政建设、公共交通、环境保护、水利工程和文化设施等项目的监督。审计机关不仅需要解决项目资金使用的合法性问题，而且特别需要解决项目本身的经济性、效果性和效率性问题。审计机关应当做到的是，让民众相信审计机关代表人民进行监督，保证政府用好纳税人的每一分钱。

审计结论应当以改革现行管理制度作为着眼点。在我国，国家审计覆盖面还很小，不矫正政府及其部门、上级管理机构在财经管理制度上的缺陷，将永远无法消除被审计单位违法乱纪的深层次隐患，审计只能看到表象，而无法探求问题的实质。结果是，审计的效率将长期处在低状态。审计机关应当注意，被审计单位所存在的一些问题，可以从国家财经管理制度、体制上找到根源，审计机关可以通过审计建议，告知相关机构或者政府部门，应当采取必要的措施，以保证从根本上杜绝违规现象的出现。

国家审计应当立足服务。围绕党和国家中心工作开展审计，服务改革和建设大局，维护国家经济安全。国家审计监督是基本手段，服务是根本目的，监督是为了服务。实质上是通过监督服务于审计委托人和被审计单位。审计损害了某些个人的利益，同时却维护了集体或者国家的利益。那种以“监督”为单一视角的审计，无法解释“监督的归宿是什么”的问题。

审计信息应当以报告公开作为关键点。审计信息公开是依靠社会力量检验审计质量的重要途径，也是督促被审计单位实施审计整改与执行审计结论的重要手段。审计信息透明度不提高，社会公众和有关机构（如新闻媒体等）对审计机关的外部监控就无法实现，审计机关改进工作的压力将可能不足，审计质量可能无法保证。审计机关应当对涉密以外的审计报告全部公开，对社会提供审计工作底稿的查阅服务，以便促成责任政府、透明政府和廉洁政府的建立，使审计能够真正在国家治理中发挥重要作用。

二、审计对法律法规及公共政策评价时应遵循特定的原则和方法

（一）对法规进行评价时应遵循的原则和方法

（1）整体性原则。制定一项法规时，必须正确处理整体利益与局部利益、长远利益和当前利益的关系，强调以整体利益和长远利益为主，力求兼顾。

（2）层次性原则。制定法规时，应使每一个决策执行者都能各居其位，各司其职，分工明确，任务具体，形成一种层级管理的格局，确保法规和政策稳定、有效地实施。

（3）环境性原则。在制定法规时，要认真研究相关的环境因素，并按照可持续发展的原则确定其对环境影响的程度和范围，以便进行有效的监测。

公共政策的评价首要任务便是制定一定的标准来检验某一项政策是否实现了预期的目标，以及该政策如何影响着现实的世界，是否促进了社会的治理，也就是说是否通过揭示因果机制来反映该政策的有效性。

（二）对公共政策评价应该坚持的原则

（1）合法性原则。公共政策的制定实施必须以相关群体的认可与服从为前提，是通过大众认可、接受的合法化的途径所取得的，因此其本身是具有合法性与权威性的。对公共政策进行评价时要重点关注政策内容是否科学、政策的制定程序是否合法、政策在实施当中是否有利的推动了社会的发展等。

（2）可操作性原则。公共政策的评价必须以实际情况为依据，必须具有较强的可操作性。任何政策的评价可操作性都是其重要指标。公共政策制定后实施覆盖面广、影响大，相对政策成本也高。如果对公共政策的评价没有充分考虑该评价系统实施的可能性与推行的困难问题，那么造成的政策的负效应也会相对较大，如造成严重的社会资源浪费等。

（3）时效性原则。由于公共政策的制定是在特定的环境下的，根据经济社会的发展，公共政策会逐渐出现不适应的现象，需要及时进行调整与完善。因此，通过对公共政策进行动态跟踪的方式，对其进行评价，将掌握的第一手资料进行反馈，及时纠正落后的公共政策，以修正和改善其本身存在的缺陷与障碍。

（4）适应性与可持续性原则。公共政策的评价的适应性是指审计目标的针对性。根据不同的公共政策，其关注与评价的重点不同。而公共政策本身的形成是为了解决某些社会问题而进行的一系列连续性的决策组合，在对其进行评价时，应具备可持续性原则。

（5）公开透明原则。公共政策评价的公开透明可以促进政策制定、实施过程的公开、公证、合法。增强政府行为的开放性与透明度。

为了提高公共政策评价的科学性与针对性，需要综合运用多种方法。一是采用内部评价与外部评价相结合的方法。在公共政策的实施过程中，不仅各部门需要对公共政策的规划、制定与实施进行自我评价之外，还需要国家有关部门，比如国家审计机关需要对其进行第三方评估。二是采用定量分析与定性分析相结合的方法。在评价实践中，采用定量分析方法可以在很大程度上提高评价的信度和效度。在实践当中需要加强定量分析的方法和技术的应用。然而，尽管定量分析的重要性显著，但不可将其作为评价的唯一依据，这样便是本末倒置。因此需要将定量分析与定性分析有机结合，两者任何一方都不可荒废。三是采用专家评估与民众参与相结合的方法。在对公共政策进行评价时，采用专家评估是其最基本的评价方式；而公民通过一定的程序和途径参与与环境利益相关的政府公共政策的评价，能够有效的规避政策掌握着非完全信息这一弊端。四是采用事实分析与价值判断相结合的方法。在进行公共政策评价的时候，在重视事实分析的同时，价值判断也越来越重要。用实证的方法来证明、评价公共政策的效能、效率等是必要的，但是关于评价公共政策存在的正义性时候出现的争议也将价值判断引入到判断体系中。

三、法规与公共政策绩效审计的路径选择

（一）前期论证的审计判断

在对公共政策绩效评价问题上，一直都被认为是一个“回头看”的行为。但随着许多公共政策在评估时出现的预期绩效低下的问题，公共政策预期绩效前期论证越来越被大众所关注。针对公共政策的审计应进行实时跟踪，越早介入审计效果越好。在公共政策的前期决策、论证阶段就将审计引入其中，能够准确的根据法规政策制定的背景以及法规政策制定的预期绩效进行审计判断。对政策的类型以及功能进行宏观把握。只有对国家出台的政策进行系统性的分析与归纳，在审计中对与其有关联的政策一并予以关注，梳理相关政策的效力与属性，对能够推动经济社会发展的重大决策进行审计判断，才能保障公共政策的有效性。

在公共政策预期绩效前期论证的过程中，可以看到合法性、可操作性、时效性、适应性与可持续性、公开透明等原则是其重要的衡量标准。但是，我们应当注意到在前期评估中很难兼顾的问题之一就在于平衡定量分析与定性分析两者之间的关系。这种矛盾在前期评估中尤为突出。那么我们应当如何将定量分析更好地应用于公共政策的预期绩效前期评估中呢？首先我们要根据评价的目的和评价对象的性质等适当有所选择与侧重，进行综合统筹，另外要更多地关注之前相类似政策的后期审计成果，分析两者之间的区别之处，将区别之处作为变量进行更为广泛的现场调研和数据收集，利用先进的数据分析工具进行相对合理的绩效预测判断。

在公共政策的前期评估中，应尤为注重政策绩效的审计，明确政策绩效审计的法律地位，这是由我国民主法治进程和政府职能转变决定的。政策绩效的审计一直在不断探索和实践，但《审计法》一直没有把政策绩效的审计作为独立的审计类型予以明确规定，所以，应更加明确其法律依据，确认其法律地位。为此建议：第一，应当通过法律法规的形式，明确规定政策绩效的审计目标、主体、内容，并对审计程序、审计责任等予以阐述；第二，可借鉴国外的成功经验和吸取相关的教训，制定可行的操作指南，进一步规范审计程序、审计方法、审计评价等内容，为审计业务提供指导；第三，还要逐渐建立起我国政策绩效的审计评价体系和问责制度，为审计评价提供必要的技术支持，保证国家审计参与国家治理的效果。

（二）实施过程的阶段性绩效的评估

公共政策管理包括政策的制定和政策的实施两个阶段，相应的，公共政策执行审计也具备阶段性的特征。传统的审计模式只关注政策执行后的审计，完全忽略了政策制定和实施过程的审计。我们强调多维度、全过程的公共政策审计，其中重要的一环就是公共政策实施过程的阶段性绩效审计。在公共政策实施的过程中，随着外部环境的变化，各阶段的审计重点、审计方法、审计对象也不尽相同，但归根结底，审计机关应关注于政策执行过程中落实情况与政策要求是否实现了内容和标准上的高度统一，执行的过程和结果是否顺利，发现政策执行过程中执行部门中存在的渎职行为、贪污腐败问题和弄虚作假问题，将结果及时向有关部门和民众公布，确保公共政策的落实到位。同时，随着外部情况的变化，公共政策在实施的过程中可能会与预期目标出现偏差，这就要求审计机关及时进行跟踪、分析和判断，提出合理化建议，帮助政策制定者补充和调整。

（三）实施绩效的后期审计

公共政策实施绩效的后期审计同样占据着重要的地位。后期审计是对前两个阶段的总结和升华，全面反映了公共政策执行效果，就我国目前的实际状况而言，无论是公共政策审计，还是经济责任审计，现阶段我国审计机关都将注意力集中于后期审计，这原本是无可厚非的，但仔细研究会发现，如果政策制定和实施过程中已经出现了问题，那么后期审计也就失去了价值和意义。此外，后期审计得出的审计结论没有得到充分的运用也是目前存在的主要问题。针对目前的实际情况，将公共政策的前期论证、实施过程和实施结果看作一个整体，强调分阶段、全过程的审计，形成一个“全过程”的审计模式。当后期审计结束之后，要充分利用审计结果，全面、客观地将审计结果反馈给政策制定者和其他利益相关者，以推动公共政策的科学化和民主化。最后，后期审计还担负着未来预测的功能，在最后的审计结果中要将未来公共政策可能出现的问题和改进的建议囊括进去，某项公共政策的后期审计要为其他相关公共政策的制定和实施提供参考意见，形成一个循环往复的运转模式。

四、法规与公共政策制定与实施的经验与教训

纵观我国目前公共政策制定与实施的发展现状，结合各级审计机关的公共政策审计经验，可以发现目前我国在公共政策审计方面存在以下难点：第一，公共政策的一致性比较难以把握。主要体现在两个方面，一是中央制定一套公共政策方案与各个地方的实际情况的相符合性、可操作性以及是否与当地的经济发展水平和人民群众的需求相符合。二是项目、资金的规模、数量以及进入与政策的要求是否相一致、其预期效果是否相一致。第二，执行者在实施公共政策时，会规避对自己无利或有损坏的法律法规或者政策，他们采取各种手段对其进行歪曲或者抵制，或者从本位主义出发，实施其政策的一部分保留一部分，导致政策的实施偏离轨道或者影响政策目标的实现。第三，执行者在政策实施过程中可能产生与上级政策目标表面上相一致，而实际上相违背的措施，使得上级的政策难以得到贯彻实施。第四，执行者在实施公共政策过程中，由于人员素质、利益诉求等因素使得项目在制定时就过于繁杂或者在实施时出现拖延执行或者敷衍执行的现象。第五，审计系统的发展不够完善，缺少科学地评价标准与方法，以及对目标群体政策的评估参与机制。再者，审计人员的自身素质以及能力的局限，使得其在进行政策评估时不可避免地用定性分析代替定量分析、价值判断代替实施分析。虽然与发达国家相比我国公共政策执行审计起步较晚，无论是审计流程还是审计技术都有极大的提升空间，但是，随着各级政府在制定公共政策的过程中越来越注重民众的参与，通过多种形式来了解民众的真实想法，显著地提升了政策执行的科学性，在未来我们应借鉴国外的先进经验和做法，进一步完善我国公共政策的制定流程，转变政府职能，提升国家治理水平。