主任检察官诉讼职权配置的路径构想

符连峰+单迎娜

摘 要 构建以检察官为主体的执法办案组织体系和模式，是关乎检察官队伍管理、深刻影响检察职能行使的一项系统工程。但作为一项探索中的改革措施，主任检察官在制度设计和运行中，存在不少亟待解决的问题，其中明确主任检察官的诉讼职权配置并辅之有效的监督方式是必须解决的关键问题，影响着检察改革全局。本文以2015年度F市公诉、侦监部门办案模式改进为视角，总结分析此过程中积累的经验、存在的问题，就主任检察官诉讼职权的合理配置与监督制约提出几点建议，以期对促进检察机关稳步对接主任检察官办案责任制改革有所裨益。

关键词 主任检察官 诉讼职权 配置

中图分类号：DF8 文献标识码：A

1 2015年以来F市公诉、侦监部门试行“全员定岗定责”基本情况

2015年以来，F市院以公诉、侦监部门试行全员定岗定责为切入点，组建办案小组，整合两部门内部资源，进一步促进人岗相适、强化效能管理，减少案件审批层级，增强检察官办案独立性。

1.1主要做法

1.1.1以岗定员，以岗定责

F市院两处室根据各自检察实务设立若干组别及岗位，将处室的职责任务细化分解给岗位，将岗位标准要求具体落实到承办人。关键岗位实行A、B岗制，A、B岗人员须同步掌握案情、接续履行职权、共担责任义务。A岗责任人离岗时，B岗责任人要及时顶岗，无缝对接、互相监督，防止缺位错位、推诿责任现象。

1.1.2人岗适应，权责明晰

两处室健全相关工作制度，严格落实定岗定责，建立个人履责档案。定岗定责尽量切合实际、统筹兼顾、动态调整，务求人员与岗位相适应、能力与任务相适应、权力与责任相适应，努力达到层级间、组别间、岗位间、人员间的责权平衡。

1.1.3依责考核，追责到人

对定岗定责情况实行监督考核。小组成员由部门负责人进行日常督查考核，部门负责人由分管院领导进行日常督查考核，F市院每半年组织一次集中督查考核，并将结果作为年终评优、选人用人、责任追究的重要依据。

1.2取得实效

F市院公诉、侦监部门以“三个原则”为先导推进工作方式改进，即遵循司法化原则，践行办案亲历、公开、独立性；遵循专业化原则，根据本地区犯罪的突出情况构建专业化小组，如毒品犯罪案件办理小组；遵循扁平化原则，围绕执法办案，运行纵到底、横到边的管理方式，科学地设置“放权”与“限权”的界限。

（1）办案效率明显提升。办案小组试行后，就侦监处来看，审查逮捕案件中需要处长、分管检察长审签的只是案件审查逮捕意见书，其他关于程序性的审签（如提讯证、备案报告等）及法律文书均由办案组长审签。就公诉处来看，案件退回补充侦查审批权由办案组长行使，事实清楚且与承办人、基层院认定事实、定性及主要量刑情节无分歧的案件，经办案组长签批即可直报分管检察长。

（2）规范意识、责任意识得到增强。改进办案模式后，办案组长均由享有一定审批、把关权的业务骨干担任。两部门案件承办人的规范意识、责任意识都显著增强。同时也使处长与分管检察长从繁琐的程序性审签中解脱出来，更专注于谋划全局工作。

（3）加速办案人员的能力提升。办案组长进一步增强了担当意识和风险意识。办案组模式也让年轻干警更多接触不同类别的案件。在人员配置上兼顾新老层次，为办案队伍健康发展奠定基础。

1.3存在的问题

（1）权责利平衡上有待调整。作为过渡性的“办案小组”模式，明确了办案组长的责任、权力，对小组运行方式以及对小组成员的要求未有成文规定，在实践中解决权责平衡的问题需要各自摸索前行。办案组长除正常轮卷外，还要对各自组员的案件进行审签把关，工作量明显增多，而与之相应的利益调整和奖惩机制缺位。

（2）各办案小组之间交流不足。试行中，侦监处各小组由组长带领成员办理各自案件，与其他组干警进行讨论交流的机会相对减少，产生不了“交叉火力”，容易“各自为政”。

（3）办案组案件数量分配不均。公诉处虽然是在分析近两年各类案件受理数量的基础上进行的分组，但实践中办案量分布仍存在问题。例如2015年上半年毒品组案件数量剧增，仅L同志当期就办理各类案件60余件，远超其他组同志承办的案件数量。虽可在某一办案组压力过大的情况下适当向其他组分流部分案件，但不能从根本上解决“贫富不均”现象。

（4）办案人员的业务能力亟待提高。促进办案人员能力提升是推动办案模式改进的关键。案多人少矛盾依然突出，现有人员结构、年龄结构、知识结构等都与主任检察官办案责任制及检察工作专业化、精细化发展目标间有相当程度的差距。

2主任检察官诉讼职权配置的几点构想

由F市院公诉、侦监两部门全员定岗定责实施情况可以看出，其中办案小组组长负责制的试行实际上是为对应改革后的主任检察官责任制而设置，其中办案小组组长一方面要负责对组内案件统筹安排，担负着总指挥的角色；另一方面要承担起组内业务专家的角色，负责解决小组内办理专业案件的难点问题。结合其一年来的实践，现就主任检察官诉讼职权配置提几点建议。

2.1主任检察官的配置设计

2.1.1以执法办案为中心

（1）减少审批层级，提升办案效率。长期以来，F市检察机关尤其是基层检察院存在“案多人少”的矛盾，相当程度上制约着全市检察工作发展。事实上，以对接此次检察改革为契机，基层检察机关可以尝试取消业务部门副职设置，采取严格的选任程序，把业务能力强的检察官充实到办案一线担任主任检察官，配置两名以上助手，以小组制模式推进案件办理的运行，赋予小组相当范围内的案件自主决定权，由主任检察官直接对案件负责；（2）推进分级管理。在主任检察官体系内进行分级管理，规定不同层级主任检察官的权责范围，同时提供相应职业待遇，以激发其工作积极性；（3）确保责权一致。首先，权责统一必须具有绝对性。主任检察官必须对检察长和检委会负责，无论是主任检察官还是检委会作出的决定，均对外具有整体效力。其次，相对独立授权。在明确主任检察官以自己名义独立承办案件，并对案件直接负责的同时，坚守过错责任制。

2.1.2确保选任优化

主任检察官办案责任制，意味着对主任检察官相当大程度上的“放权”，所以选任必须十分审慎，坚持公平、公正、公开三原则，必须确保政治素质过硬和业务功底深厚两具备。要在科学界定职位的基础上，严格确认资格并进行规范选任。

2.1.3实现管理动态化

尝试推行任期目标责任制。科学设定各部门考核指标和分值，根据不同部门的工作重点、标准的要求，尽量使任务量化，以工作实绩定分值，以分值定奖惩。将考核作为引导主任检察官积极性发挥能力的标尺，搭建检察官公平竞争的平台。同时杜绝考核形式化，将考核成绩录入个人执法档案，与职务晋升紧密挂钩，并作为年度评先评优的依据，切实形成“能上、能让、能下”的进退流转通道。

2.1.4推进内部制约强化

首先，明确主任检察官与检察长和检委会的关系。主任检察官是经检察长授权依法独立行使办案权，其授权范围由检察长决定，对检察长的命令必须服从。检察长和检委会与主任检察官之间仍然是领导和被领导的关系；其次，合理规划主任检察官与部门负责人的关系。主任检察官接受部门负责人的行政领导，但在授权范围内独立行使办案权。重大、疑难案件，可以有担任负责人的主任检察官办理。部门负责人可以对主任检察官办理案件提出个人意见，但仅供主任检察官参考，不具有强制决定力；再次，科学界定主任检察官与办案组其他检察官的关系。主任检察官负责对本组案件统筹、协调、决断，享有案件的调度、决定及指导权，当然地对其职责范围内的处理决定承担责任，同时还有负责组内重大、疑难案件的处理、办案小组成员的调配及办案经验的总结等，但这些权力仅严格限于业务工作范围，要避免主任检察官沦为为“二级处长、科长”等行政负责人。同时，办案组成员对主任检察官具有监督权。

2.2主任检察官办案组织模式

主任检察官办案组，需要固定人员构成，合理配备主任检察官及辅助人员的比例，并参照检察各业务部门的特点和属性构建不同的办案模式。由此形成在纵向“扁平化”管理模式下的“横向多点式办案单元”。

2.2.1基本人员结构

较为科学的主任检察官办案组设计可以由三级人员组成：第一级为主任检察官，以小组内的总指挥官身份负责组织协调办案组内事务；第二级是承办具体案件的检察官，其有独立的案件决定权，主任检察官无权直接改变其决定；第三是书记员，负责案件卷宗的录入、整理、打印、归档及接待律师等事务性工作。以此种梯队式的人员配置，可以设置一个小组内有一名主任检察官带领两至三名检察官，两至三名书记员，保持人员规模基本在六人左右。

2.2.2全员定岗定责制

（1）根据不同部门性质形成差别化定岗定责方案。主要办案部门（反贪、反渎、侦监、公诉、民行、监所、控申）原则上实行“办案小组”模式，划分若干组，明确人员岗位和权责。在不违反法律及有关规定的前提下，部门主要负责人将部分权力下放给办案组长，组长对该组承办案件负主要责任，并承担对该组成员的监督管理责任。关键岗位实行AB岗制，AB岗人员须同步掌握案情、接续履行职权、共担责任义务。A岗责任人离岗时，B岗责任人必须及时顶岗，做到密切配合、无缝对接、互相监督，防止岗中无人、缺位错位、责任推诿。而业务管理部门（案管、预防、研究室）不实行“办案小组”制，实行AB岗制，AB岗人员须共同履行职权、共担责任义务。

（2）试行中应兼顾效率质量与公平合理。实行“办案小组”模式后，“处长”的作用弱化，“组长”的地位凸显，一方面使办案一线人员在一定程度上摆脱束缚，提高效率；另一方面使部门中权责关系产生一定变动，需要通过岗位职责的设定平衡权责关系，以求更加科学合理。

部门负责人应统筹安排小组间的任务份额调整和沟通协作，动态掌握小组运转情况，并在工作方向和质量把控上发挥主导作用，在复杂疑难案件上开展具体指导或集体研讨，随机阅卷审查把关。

2.2.3因业务部门不同而设定不同的办案组织形式

执法实践中，各部门因业务属性的差异，其办案模式和流程存在明显差异，故此建议避免“一刀切”的组织模式，而根据检察职能“因地制宜”地组建科学的模式。

（1）刑事检察业务工作组。一般可适用于公诉、未检、侦监等部门，而对于人员配备较为理想的地方，可以在主任检察官下设两到三名检察官、两名书记员。采用一组六人左右的模式。

（2）职务犯罪侦查业务工作组。一般可适用于自侦和预防部门，建议以一名主任检察官，配备至少两名检察官、两名书记员，即一组五人左右的模式。这是基于职务犯罪侦查性质要求而作。

（3）法律监督业务工作组。主要用于控申、监所、民行等部门。一般可由最少三人组成（一名主任检察官领导两名检察官），依据现行《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定，法律监督工作组在办案时候很可能会行使到自行侦查、审查逮捕、出庭公诉等多项诉讼职能。因此，其办案模式的灵活性应当充分保障。当有案件待办理时，主任检察官可以召集成员审核办理，无需要办理的个案时，各检察官可依照授权合议处理相关法律监督事务。

2.2.4不同的办案组织职权不同

（1）刑事检察职能类实行审核制。即放权给检察官，由主任检察官对组内其他检察官案件审核后提出建议，但决定权仍归办案检察官。此种办案模式中，应最大限度地放权给检察官。首先，刑事检察工作具有较强的临场处断权。其次，该部门检察工作的程序制约性最强，前有公安侦查制约，后有法院审判制约，全程还有诉讼参与人的制约和监督。

（2）职务犯罪侦查类实行负责制。即是放权给主任检察官。职务犯罪侦查工作的司法属性相对于其他业务而言略小，且侦查对象身份往往比较特殊，具有很高社会关注度，因此该类办案组的职权设置不能简单等同于刑事检察办案组。可以设定就侦查工作中的程序性权力，如实施初查、搜查扣押、提请立案等，设置给主任检察官。而案件线索的分流走向、立案决定、侦查终结及案件的侦查指挥权等，应由分管检察长行使。

（3）法律监督类实行合议制。即是主任检察官主持下的合议。可以按照少数服从多数的机制处理法律监督事务。一般性的有办案组民主合议决定，重大复杂及社会影响力大的案件、上级机关及领导交办、督办的案件，仍由检察长或检委会讨论决定。如社区纠正工作中，可以将口头纠违纪检察建议、提出减刑意见等职权授予办案组，而保留书面纠违批准权给检察长。

2.2.5关于对办案权的监督制约

无监督的权力必然导致腐败。建立主任检察官办案组，可以从横向、纵向两个层面严格执行办案责任终身制，完善执法过程责任追究机制的建立。

（1）做好综合管理监督工作。建议由政治部、案管办、监察处对定岗定责情况实行动态监督管理。一是做好事前监督。经各部门自行拟定并报送《人员定岗定责情况表》，由政治部统一制定定岗定责实施方案、评价标准。建立岗位履职考核机制，案管部门根据业务部门定岗定责情况、规范化建设相关标准、案件质量管理规定及考评细则，制定岗位履职考核工作实施办法，量化考核标准。主要办案部门建立个人执法档案，承办人员对所办案件质量终身负责。纪检监察部门根据部门和岗位职责，制定对于岗位失职、案件错办、违法违纪等情形的处理办法，明确追责程序，强化风险防控；二是做好事中监督。如可规定对人员岗位履职情况每半年组织一次由政治部、案件管理办公室、监察处负责开展一次集中督查考核；三是做好事后监督。对于督查考核结果不理想、消极怠工、能力素质与岗位不相适应的人员，予以岗位调换。对于督查中发现的案件质量问题，实行错案倒查问责，并予以通报处理。对于督查中发现的违法违纪办案人员，予以严肃处理，上级领导负监管责任，B岗人员负连带责任。

（2）做好层级监督。一是加强检察长的权力监督。检察长可以随时对主任检察官、检察官办理案件情况进行检查，并制定其汇报案件办理情况。必要时可以经过相应程序收回其对某个案件的办理权；二是赋予组内除主任检察官外的其他办案人员监督权，如发现主任检察官存在违法违纪行为，有权向纪检监察部门反映，以监督促进主任检察官依法依规行使职责权力。

事实上，在对接司法改革的关键时期，对于主任检察官办案组织这一全新的检察机关基础办案组织的设立，要求我们始终秉承理性审慎的态度，深入调查研究，强化试点探索，全面总结分析，不可急于求成。尤其是当前因地域经济发展、风土人情的不同，检察机关的人、财、物配备长期存在较大差异，即使同一个省、甚至同一个市内，基层检察机关的执法环境和办案情况也可能截然不同，因此，探索建立主任检察官办案组织形式，必须紧密结合国情和地域实际来进行，在勇于探索、稳步前行的过程中，切实关注试点情况的分析、总结，强本固基打好推进检察改革的基础。

参考文献

[1] 郑建秋.建立科学的检察人员分类管理模式（上）[N].检察日报，2005-8-24（第3版）.

[2] 邓思清.检察权内部配置与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报，2013（2）.

[3] 何江波，付文亮.基层检察机关内设机构研究[J].中国刑事法杂志，2011（12）.

[4] 张智辉.检察权优化配置研究[M].中国检察出版社，2014：122.

[5] 夏阳，卞朝永.检察人员分类管理改革的实践与思考[J].人民检察，2013（8）.

[6] 郑青.对主办检察官办案责任制的几点思考[J].人民检察，2013（23）.

[7] 陈宝富.论主任检察官制度的创新实践[J].检察风云，2013（10）.

[8] 陈国庆.检察制度原理[M].法律出版社，2009：113.

[9] 吴健雄.检察机关业务机构设置研究[J].法学评论，2007（3）.

[10] 宋英辉，何挺.检察机关刑事诉讼职权之比较[J].国家检察官学院学报，2004，6，12（3）.