按照“四个全面”战略布局扎实推进生态文明建设

“四个全面”战略布局是以习近平同志为总书记的党中央在新形势下治国理政的总方略，生态文明建设是在这个总方略统领下党中央治国理政的一个重要举措。站在坚持和发展中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，必须按照“四个全面”战略布局，以全面建成小康社会为目标、以全面深化改革为动力、以全面依法治国为保障、以全面从严治党为保证，坚持绿色发展，扎实推进生态文明建设。

推进绿色发展建设生态文明是全面建成小康社会的关键

推进绿色发展，建设生态文明是全面建成小康社会、实现中国梦的时代抉择。习近平总书记指出：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”生态文明建设关系人民福祉、关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现，具有重要的历史意义和现实价值。建设美丽中国不仅要建设美丽城市，更要建设美丽乡村，这既是实现中国梦的内在要求和内在条件，更是全面建成小康社会的关键考量。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，而生态文明建设总体滞后于经济社会发展；资源环境瓶颈制约加剧，特别是环境承载能力达到或接近上限等突出问题，已成为我国生态文明建设和资源环境方面的基本国情。一是能源资源约束强化，重要资源的对外依存度快速上升。我国耕地逼近18亿亩红线，淡水人均占有量只相当于世界平均水平的28%，石油、天然气等战略性资源对外依存度达到59.5%和31%。二是盲目开发、过度开发、无序开发，已经接近或超过资源环境承载能力的极限。全国一些地区持续遭遇雾霾袭击，大气污染、水污染、土壤污染等各类环境污染呈高发态势，重点城市中城市空气质量达标的比例过低。三是森林总量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等问题严峻，全国生态整体恶化趋势尚未得到根本遏制。可以说，资源环境已经成为实现绿色发展和全面建成小康社会目标最紧的约束、最矮的短板，是一个躲不开、绕不过、退不得的而又必须解决的紧迫问题。这种状况不改变，必然会对经济可持续发展带来严重影响，我国发展的空间和后劲将会越来越小，全面建成小康社会的奋斗目标也将化为泡影。习近平总书记深刻指出：“小康不小康，关键看老乡。”“小康全面不全面，生态环境质量是关键。”人民群众对环境问题高度关注，良好的生态环境既是全面建成小康社会的应有之意，又是全面建成小康社会的必要条件，对于整体提升民生福祉起着关键性的作用、有着根本性的意义。

我国现代化建设决不能走“先污染后治理”的老路，必须走出一条新的绿色发展道路。坚持绿色发展、建设生态文明是推动经济社会可持续发展、全面建成小康社会的重要保障。只有按照尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，才能为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境，为全面建成小康社会铺就“绿色化”的发展道路。只有牢固树立绿色发展的理念，把经济建设与生态文明建设有机融合起来，才能让良好的生态环境真正成为全面小康社会普惠的公共产品和民生福祉。

全面深化改革为扎实推进生态文明建设提供强大动力

建设美丽中国，实现绿色发展注重的是人与自然的和谐相处，这是一项全面而系统的工程，是一场全方位、系统性的绿色变革。必须紧紧围绕绿色发展和美丽中国建设来深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

在“四个全面”战略布局的统领下，建设生态文明，实现绿色发展必须把深化改革和创新驱动作为基本动力。要充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，通过不断深化生态文明制度改革，建立系统完整的生态文明制度体系，通过不断强化科技创新的引领作用，为绿色发展和生态文明建设注入强大的动力。

生态文明体制改革是全面深化改革的重要组成部分和题中应有之义。《生态文明体制改革总体方案》指出：生态文明体制改革必须坚持正确方向，坚持自然资源资产的公有性质，坚持城乡环境治理体系统一，坚持激励和约束并举，坚持主动作为和国际合作相结合，坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。同时，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。

全面深化生态文明体制改革，为加快绿色发展和生态环境保护提供了强大动力。深化生态文明体制改革要求搭好基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。首先，要改革和健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。其次，要坚定不移实施主体功能区制度，建立以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。再次，要建立覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度。实行体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。第四，改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

全面依法治国为扎实推进生态文明建设提供可靠保障

全面依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关党和国家长治久安，事关人民的幸福安康。全面依法治理环境、建设生态文明是全面依法治理国家的重要组成部分。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，更是一项利国利民的宏大事业，关系到广大人民群众的切身利益，关乎整个中华民族的永续发展与繁荣昌盛。

建设良好的生态环境，最关键最紧迫的就是要建立起系统完整的生态环境法律制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。通过最严格的法律制度和最严密的法治，对各类开发、利用、保护自然资源和生态环境的行为，进行规范和约束。《关于加快推进生态文明建设的意见》按照“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”的整体思路，提出了严守资源环境生态红线、健全自然资源资产产权和用途管制制度、健全生态保护补偿机制、完善政绩考核和责任追究制度等10个方面的重大制度，为推进绿色发展、建设生态文明提供了可靠的保障。

在“四个全面”战略布局的统领下，协调绿色发展、建设生态文明必须要以完善的法律制度来保障、以严格的执法措施来推进。首先，严守资源环境生态红线管控制度，从资源、环境、生态三个方面进行源头红线管控，将各类开发活动限制在资源环境的承载能力之内。既要合理设定资源消耗的上限；又要严守各类环境要素质量的底线，确保“只能更好、不能变坏”，更要遏制生态系统退化的趋势，划定生态保护的红线。其次，严守环境产权和用途管制制度，在产权制度上，要对自然生态空间进行统一确权登记；在用途管制上，要确定各类国土空间开发、利用、保护边界，实现能源和资源按质量分级、按梯级利用。再次，严守生态补偿制度，要加快建立让生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的制度机制。既要对重点生态功能区加大转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平，又要引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间通过多种方式实施和规范补偿运行机制。通过完善生态补偿制度，充分调动生态保护者的积极性，真正守住“绿水青山”。第四，严守政绩考核和责任追究制度，《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，各级党委、政府对本地区的生态文明建设负总责，要实行差别化的考核机制，要大幅增加资源、环境、生态等指标在考核中的权重，发挥好“指挥棒”的作用。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志着此项试点工作正式拉开帷幕。今后，对于造成资源环境生态严重破坏的领导干部，还将终身追究责任。

良法必须善治，法律的权威在于实施，法律的生命力也在于实施。2015年1月1日开始实施的《中华人民共和国环境保护法》被称为历史上最严格的环境保护法。四个配套办法《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》的实施，以组合重拳的方式打击污染环境的违法行为，会让污染者付出巨大的经济代价，必将会给生态环境保护提供可靠的法治保障。

全面从严治党为扎实推进生态文明建设提供根本保证

我国宪法确立了中国共产党的领导地位。党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征、最大的政治优势，是实现经济社会持续健康发展的根本保证，也是加快推进社会主义生态文明建设最根本的保证。坚持党要管党、从严治党是党和国家的根本所在、命脉所在，是社会主义生态文明建设的根本要求，把党的领导贯彻到社会主义生态文明建设的全过程和各方面，是我国社会主义生态文明建设和改革实践的一条基本经验，也是全面推进依法治理生态环境的题中应有之义。

推进绿色发展、建设生态文明是我们党提高执政能力的重要体现。大力推进社会主义生态文明建设必须加强和改善党的领导，全面提高党的建设科学化水平，全面推进党的建设制度改革，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断增强党统筹施策的战略定力，不断提升党领导绿色发展的战略思维能力、抢抓绿色发展机遇能力和依法执政能力、防控风险能力，进一步提高党的决策水平、领导水平和执政水平，确保生态文明建设取得成功。习近平总书记指出，全党面临的一个重要课题，就是如何正确认识和妥善处理我国发展起来后不断出现的新情况新问题。我们党一贯高度重视生态文明建设，始终以人民群众的期待为工作的重点，把环境保护确立为基本国策，把可持续发展作为国家战略。多年来，党和政府带领我们大力推进生态环境保护和生态文明建设，取得了显著的成绩，生态文明制度、法律法规不断完善，相关的体制机制改革和重点建设任务全面推进。

全面从严治党，为社会主义生态文明建设提供了坚强的保证。我们要顺利推进生态文明建设，必须全面从严治党，特别是要加强和完善党领导绿色发展的工作体制机制。面对可持续发展的时代潮流，面对绿色、循环、低碳发展的新趋向，面对人民群众对环境保护的期待和诉求，必须把生态文明建设作为增强党的执政能力、巩固党的执政基础的一项战略任务，持之以恒加以推进，不断抓出成效。发展是我们党执政兴国的第一要务，各级党委都必须深化对社会主义发展规律的科学认识，对社会主义生态文明建设规律的认识，要提高党领导、推进国家治理体系和治理能力的现代化，更好地推动经济社会的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。加强和改善党对生态文明建设的领导，还必须完善党领导生态文明建设的工作体制机制。坚持党总揽生态文明建设的全局、协调生态文明建设的各方，发挥各级党委（党组）对生态文明建设的领导核心作用，加强党的领导的制度化建设，改进党领导的工作体制机制和领导的方式方法，强化全委会决策和监督作用。要提高党委决策的科学化水平，完善党委研究生态环境保护等重大方针政策的工作机制，健全相关的决策咨询机制和信息发布制度。

（作者：张明，解放军南京政治学院上海校区教授）

责任编辑：梁齐勇