浅谈政府资产负债表编制难点及对策

谢一赛

摘要：一直以来，我国高度重视地方政府资产负债表的编制，这不仅对地方债的“自主发行”有着重要意义，还对应对经济下行压力及地方债务危机有着极为现实的指导意义。本文将从介绍编制政府资产负债表的重要意义出发，结合新形势下政府资产负债表存在的主要问题，从科学制定会计准则、明晰政府资产负债及计价标准、完善预算运行管理办法及理顺政府资产管理体制方面进行相应对策的探讨。

关键词：政府 资产负债表 编制 对策

在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就政府资产负债表编制做了明确的要求：“改进预算管理制度”、“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方政府资产负债表”、“建立跨年度预算平衡机制和权责发生制的政府综合财务报告制度”。为贯彻执行十八届三中全会精神，各地政府相继推行了资产负债表编制改革，如何科学完善资产负债表编制和政府资产负债管理成为当前重要的研究课题。

一、编制政府资产负债表的重要意义

（一）规范财政管理的需要

政府资产负债，属于政府会计的范畴，是政府财政管理的重要组成部分。政府资产负债表作为会计报表之一，主要通过对政府资产和负债情况的反映，来预测和提升政府未来抗风险的能力，为科学评估地方政府的举债行为提供合理的依据。资产负债表的编制是我国收付实现制下政府预算和决算的需求，实现两者的对应，财政管理效率才能提升。

（二）依法治国的需要

在当前市场经济体制下，用传统的计划经济体制来运行政府的财政预算已经变得不合时宜。在当前依法治国的治国方针下，为了适应市场经济体制的改革与发展，政府资产负债表的合理科学编制是财政法治建设的要求。我国先后颁布的《预算法》、《权责发生制政府综合财务报告试编办法》等法律制度为规范政府资产和负债管理提供了强大的法律支撑。各地政府做好市场经济条件下的资产负债管理是政府依法理财、依法行政的需要，这同时也是十八大报告中建设法治、廉洁政府的要求。

（三）服务国家决策和提升社会综合治理能力的需要

科学编制政府资产负债表不仅是政府财政管理和依法治国的需要，对政府资产负债表的分析和应用，最终将是服务国家决策和提升社会综合治理能力的现实需要，有了政府资产负债表的借鉴和参考，人大及社会公众才能判断国家及地区的“富裕程度”，国家才能更好地掌握地方经济运行状况，从而制定与行使相符的财政政策，推动地方经济更好地发展。

二、当前政府资产负债表编制存在的主要问题

（一）资产和负债基础数据不完善

我国属于社会主义国家，公共部门十分庞大，地方政府所负责的区域较广，且数据分布散乱，政府财统计的技术条件有限，加之当前我国会计制度实行的是权责发生制，两者遵循的会计原则不一样，与收付实现制在数据要求和管理模式上也有区别，这导致政府资产负债基础数据的统计较为困难，基础数据达不到政府编制资产负债表的要求。其次，政府资产负债表的编制需要统计地方各个企业的资产及负债信息，但企业内资产及负债的所有权性质十分复杂，资产评估和资金划分等问题要理清显得相当困难，且企业内部资产的借贷关系又复杂，难以为政府资产负债表提供较为完善的基础数据。

（二）政府资产和负债范围、计价标准难以确定

目前，政府资产范围和计价标准难以确定，关于政府资产、企业资产及政府债务的范围界定的标准、政府资产中道路、市政设施等资产与负债项目计价的标准、国有企业资产负债如何统计进入政府企业资产都缺乏统一有效的会计核算原则和方法。并且各地企业都处于高速发展的进程中，企业的资产及负债呈现出动态变化趋势，而政府的资产负债表是静态的，资产及负债范围也是随时变化的，以静制动将使政府财政预算部门在编制资产负债表中处于被动地位。随着市场经济的发展，市场上各种资产的物价变化和举债门槛也在不断调整，这为科学编制政府资产负债表制造了计价标准的难题。

（三）资产和负债管理不到位，管理体制滞后

随着我国市场经济环境的变化和政府财政管理体制改革的不断深化，对我国各地政府资产及负债管理不断提出新要求。一方面，当前我国政府对资产归口管理不到位，导致大量资产分散在各个部门和经济单位，无法确保资产的统一完整结合保值增值。同时，政府资产管理缺乏专业的人才，技术经验也较为缺乏，无形资产的评估难度很大；另一方面，财税体制改革滞后，各地融资平台和融资渠道越来越多样化和隐蔽化，大量隐性债务游离于监管之外，存在口径不一、统计信息缺乏和管理分散的问题，无法对政府性债务进行常规的统计、监测、评估和控制，影响了政府资产负债表编制的完整性和规范性。

三、科学完整编制政府资产负债表的对策

（一）科学制定政府会计准则，完善政府权责发生制核算原则

针对上述政府资产负债基础数据不健全的问题。各地政府应当明确权责发生制的会计原则，重视其对资产和负债基础数据的要求，建立统一的会计原则，制定相对完善的政府会计体系。一方面要统一预算会计的口径，包括行政单位会计、事业单位会计及财政总预算会计，制定科学的政府会计准则，认真处理好决算与预算之间的衔接，明确权责发生制下的会计核算要求，完善权责发生制核算原则，适应社会经济发展的需要。另一方面要加大财力人力投入，落实对政府各项资产及债务的数据统计，运用信息化的数据管理方式，健全基础数据，为编制完善的政府资产负债表提供参考。

（二）明晰政府资产和负债范围、计价标准

围绕当前建设独立性地方政府的目标要求，科学编制政府资产负债表应建立在明确的政府资产及负债范围基础之上，进一步明晰政府资产及负债的属性，区分企业和政府资产，明确政府资产、企业资产及政府债务的范围界定的标准、政府资产中道路、市政设施等资产与负债项目计价的标准，统一会计核算原则；同时，针对政府资产中道路、市政设施等资产与负债项目计价的标准、国有企业资产负债如何统计进入政府企业资产，要建立健全会计核算体系和核算方法，确保政府资产的独立性，实现地方政府独立承担债务。另外，地方政府要及时掌握资产的市场价格情况，定期进行资产折旧，掌握准确的价格信息，确立合理的计价标准，充分考虑到权责发生制下资产使用前和使用后的价格变化，包括对实物资产、经营资产及政府持有股权、其他形式权益的准确估价，降低价格失误为编制政府资产负债表的正确估算资产价值的风险，为政府财政科学决策提供可靠的依据。

（三）完善全口径预算管理办法和运行机制

当前，在我国权责发生制的会计制度下，在及时修订出台的财政预算资金使用及管理办法上还没有充分落实，这不利于资产的动态管理，也不利于提升政府债务清偿的能力。对此，一方面，政府要积极按照“收支一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的全口径预算管理要求，及时完善和细化政府预算草案，将全部涉债资金纳入财政预算管理，推进政府举债行为公开、透明、规范化，严格责任追究。要逐步对资产项目实行动态管理，避免资金的闲置和滞留，使政府资金发挥出应有的效益。另一方面，在全口径预算运行机制上，要针对立法机构对预算控制不足的现状，加强立法机关对政府收支的统一核查和管理。同时，针对预算权的分离，要加强政府各部门的联合统一，建立综合预算体制，提高资源的利用率。

（四）科学理顺政府资产管理体制

针对当前政府资产管理体制落后及管理不到位的问题，地方政府要科学理顺政府资产管理体制。首先需要遵循资产管理的系列原则：遵循现代国家治理理念，依照现代资产管理制度；着实划清市场与政府的边界；着力推进政府预算的公开透明；保证资产管理与行政管理的协调推进。其次，在编制政府资产负债表时，不能忽视对负债的约束，建立政府资产及负债分析体系，评估地方政府财务风险及中长期的可持续性，逐步健全跨年度预算平衡机制，编制滚动预算，不断提升政府资产负债管理的精细化水平，发掘资产负债表的使用价值。

四、结语

综上所述，地方政府资产负债表的编制关系着地方财政作用的发挥，而目前政府资产负债表编制上还存在诸多难点。本文就这一问题进行了探讨，并就科学完整编制政府资产负债表、促进政府资产债务预算管理提出了相应的对策建议，以期提升政府资产负债管理效率和债务清偿能力。

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（作者单位：中南财经政法大学会计学院）