政府在我国生态补偿主体关系中的角色及职能

摘要：生态补偿主体主要涉及“补偿主体”和“受偿主体”。从主体关系角度出发，“补偿主体”和“受偿主体”之间的关系可以类型化为“生态环境损害者——生态环境利益受损者”的主体关系、“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”的主体关系、以及区域生态补偿的主体关系。生态补偿资金机制中的政府具有多重身份和作用，政府既是生态利益的所有者，又是代表者；既是生态补偿的核心主体，也是辅助主体和监督主体。“补偿主体”和“受偿主体”可以归纳为“生态保护者”和“生态受益者”这一对主体关系范畴。政府的角色及其职能定位体现在：生态补偿宏观政策的制定与调控者；生态补偿管理秩序的维护者；良好的生态环境服务的提供者；以及社会利益的再分配者。

关键词：政府；生态补偿主体；职权；职责

中图分类号：DF 46 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.08

一、问题与进路2016年5月国务院办公厅颁布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确提出“权责统一、谁受益谁补偿，政府主导、社会参与”等生态补偿原则及要求。鉴于实施生态补偿，最重要的是要明确利益相关者的角色定位及其对应的权利义务和责任，因此，主体及其权利（力）义务关系是构建生态补偿法律关系的前提。然而，对政府的主体功能及其职权职责进行研究的，尚不多见，目前的生态补偿理论研究还存在政府角色定位模糊，职权职责不明晰以及相应的理论供给不足等现象。本研究的意义首先在于，解读并厘定生态补偿中政府的角色及其职权职能到底是什么，应该是什么。其次，本研究的意义还在于通过理论分析为生态补偿立法提供制度化的政府职权职责建构参考。

生态补偿涉及范围很广，首先需要进行类型化分析。无论是国内还是国外，生态补偿均包括两种类型：一种是环境利益受益者对环境利益受损者进行经济上的补偿；另一种是环境资源开发利用者对生态系统造成的损害进行补救，前者针对正外部性问题，即经济学意义上的是生态系统服务付费（Payment for Ecosystem Services，简称PES），后者针对负外部性问题，即生态学意义上的生态补偿补偿（Ecological Compensation，简称EC）。庇古理论认为，对造成负外部性的环境行为人，通过税收和征收费用，内化负外部性后果，对正外部性的环境行为人进行福利和补贴，以便激励。生态补偿中最重要的主体是补偿主体和受偿主体两类，与生态补偿类型相对应，该主体关系可以划分为“生态环境损害者——生态环境利益受损者”的主体关系，“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”主体关系，以及兼顾两种类型特征的区域补偿主体关系。

我国各领域开展的补偿实践表明，政府在任何一种主体关系中均发挥着关键作用。上述三类主体关系中，实然状态下的政府的角色是什么 在本研究中，政府系指作为行政机构的各级政府及其所属部门，职权系指政府的公职权。静态地看，政府包括行政机构的各级政府及其所属部门；动态地看，政府既可以是某一级政府，也可以是具体的补偿实践中的执行部门，如农业部门、林业部门、环保部门等。，其职权职责呈现出什么样的权力义务配置模式，这是本研究首先考察的问题；其次，鉴于三类主体关系的共性，本研究将其进一步归纳为“生态环境保护者——生态环境受益者”这一类主体关系；如何归纳，怎样看待其中的政府角色及其职能定位，将是本研究接下来分析的重点；此外，应然状态下系统深入地认知政府在生态补偿主体关系中的角色定位，是本研究最后需要解决的关键问题。

西南政法大学学报潘佳：政府在我国生态补偿主体关系中的角色及职能有鉴于此，本研究从实然及应然两侧层面，采用归纳的研究进路，逐一对上述问题进行了回应 在对生态环境开发利用行为进行研究时，首先需要区分两个关键词——“补偿”与“赔偿”。两者的共性在于都具有损害弥补功能，但其法律机理不同。“赔偿”要求行为人对自己的违法行为造成的损害予以弥补；“补偿”要求行为人对自己合法行为造成的损害后果予以一定程度的弥补。“赔偿”以完全弥补全部损害为原则；而“补偿”则不要求弥补全部损害，仅要求给予合理、适当的补偿即可。当论及生态环境开发利用者的生态补偿时，其前提一定是合法的开发利用。。

二、不同生态补偿主体关系类型中政府角色的实然解读（一）“生态环境损害者——生态环境受损者”主体关系中的政府

1.作为受偿主体的政府职能

生态补偿主体的确立原则是“破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则、保护者得到补偿原则”[1]。 “生态环境损害者——生态环境利益受损者”主体关系有关的补偿，是对自然资源的所有人、自然生态系统的恢复治理行为以及生态环境损害的直接受害者的补偿，包括生态恢复成本和对居民的直接经济损害成本，补偿的主要内容是生态环境的恢复。实践中，比较典型的是海洋生态补偿、矿产资源生态环境恢复等。该主体关系实践中，补偿的是开发利用环境资源造成的环境污染与生态破坏的价值以及对受损生态环境的修复、治理的支出。区分出补偿的主客体，弄清楚谁应该向谁补偿，是生态补偿得以存在和开展的首要前提[2]。政府基于生态利益受损者代表的地位，是受偿主体。开发利用环境资源的企业或者个人基于生态环境损害者的地位，是补偿主体 “生态环境损害者——生态环境利益受损者”主体关系中的补偿主体指：由于开发利用环境资源造成的环境污染与生态破坏，对上述价值以及受损生态环境的修复、治理提供资金的主体。受偿主体指接受上述资金的主体及其代表。。

该类型生态补偿主体关系实践中，政府主要是制定政策，并接受环境资源开发利用者支付补偿资金等其他形式的补偿，比如在山西省煤炭开采生态补偿实践中，山西省政府首先负责制定实施煤矿业的生态补偿政策；接受、监督矿山环境治理恢复保证金；通过征收行为接受和管理监督煤炭可持续发展基金运营情况。

在具体实施过程中，由于涉及不同层级的政府及其部门，具体职权（利）类型和职责范围主要由本级政府的职能范围所决定。中央人民政府或者省及以下各级政府，首先是政策的制定和推行者；其次，作为地方各级人民政府是实施政策的协调管理主体，推进政策的实施；再次，政府部门作为监督者，在生态补偿有关基金的运作中起监督作用；另外，其他职能部门诸如财政、发改委、公安、税务、统计、物价等系统在各自职能范围内负责具体生态补偿的有关工作。

2.受偿主体的职权职责配置

在“生态环境损害者——生态环境利益受损者”这一对主体关系中，补偿主体为生态环境损害者，受偿主体为生态环境利益的受损者。作为补偿主体的生态环境损害者和作为受偿主体的生态环境利益受损者形成相应的权利职责关系。其中，生态环境损害者主要是自然资源的开发利用者，生态环境利益受损者主要是代表国家或者某一区域公民的中央人民政府或者地方各级人民政府。政府的角色身份包括：组织协调主体、主要实施主体和配合主体、监管主体以及评估主体。

政府及其职能部门均作为直接的环境利益受损者的代表，是受偿主体，它们的一般职权为接受环境资源开发利用者的补偿资金及其他补偿。其一般职责为保障自然资源合法开发利用者的权益；提供良好的生态环境。

就我国当前该类型的各领域生态补偿实践来看，受偿主体（国家及其代理人即“政府”）的职权主要包括：对开发利用自然资源情况的知悉、调查及监督权；接受生态补偿费用的权利；对生态补偿费的管理和合法使用权；依法依规定组织实施生态补偿各项工作的职权等。

受偿主体的职责主要包括：赋予自然资源的合法开发利用主体开发利用资格；补偿费用的缴纳、管理及使用公开；生态补偿实施工作的公开和主动接受监督等。

（二）“生态环境保护者、生态环境建设者——生态环境受益者”主体关系中的政府

1.作为补偿主体的政府职能

基于“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”主体关系的生态补偿，是受益者负担原则的体现，反映了在使用环境资源的过程中引起的环境生态系统整体功能的积极变化，是一种基于“正外部性”的补偿[3]。基于这种“正外部性”的要求，国家往往通过实施一系列政策工程来实施生态补偿，比如草原生态补偿、森林生态补偿、湿地生态补偿等。

“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”主体关系补偿中，补偿主体和受偿主体系这一主体关系是最核心的主体关系，补偿主体为直接转移支付资金的政府及其代表财政部门，受偿主体为积极投入生态保护及生态建设事业的村民、牧民或者群众等。生态补偿政策工程的直接实施部门，如林业部门、草原畜牧部门等与相对人发生的职权关系，系另一对重要的主体关系。其他有关的参与主体诸如工商、统计、公安、审计等作为辅助主体的协调管理主体、监管主体及评估主体在实施生态补偿政策中，与相对人或者政府部门之间也会形成相应的主体关系。

就我国的生态补偿实践而言，“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”主体关系下的生态补偿实践中，政府的身份是多元的，既涉及中央人民政府，也包括地方人民政府（省人民政府、市人民政府以及县人民政府，甚至乡人民政府），村委会扮演着“准政府”的角色，承担了政府的部分服务职能。政府既包括政府自身，还包括有关的职能部门。政府的多重身份决定了其多元职能，包括：作为生态补偿有关的规划和政策的制定推动者；作为生态补偿政策实施的主要推动主体（如地方各级草原畜牧部门、林业部门、财政部门等）；作为生态补偿政策实施的辅助实施主体（包括规划部门、农业部门、环保部门、统计部门等）；作为生态补偿政策推行的监督者（包括纪检监察部门、审计部门、公安和司法部门等）。

2.补偿主体的职权职责配置

政府及其职能部门作为直接的环境受益主体者，其主体的一般职权为代表公众利益，享受良好的生态环境。其职责为提供资金支持、制定与落实法规政策。

在生态保护者、生态建设投入者与生态环境利益受益者这一对核心范畴中，政府是作为环境受益者的代表，当然地负有提供生态补偿资金支持及转移支付的职责。实际上，生态环境的受益者范围很广泛，包括享有良好生态环境的公民个人、组织、团体、区域、国家甚至全球，其范围大小取决于特定生态功能服务的地域范围以及享受该服务群体的范围。总体而言，作为生态利益受益者的政府，其角色身份也不是一成不变的的，包括：组织协调主体、主要实施主体和配合主体、监管主体以及评估主体等。

就我国当前该类型的各领域生态补偿实践来看，作为“生态环境利益受益者”的政府，是生态补偿政策实施的补偿主体，其职权主要包括：代表公众利益，享受良好的生态环境；通过政策文件或者契约的形式设定自然资源开发利用的职权边界；通过政策法规或者契约的形式明确生态补偿的补偿主体、受偿主体、组织协调主体、监管主体、评估主体等权利职责，规定补偿范围和补偿标准，设定权利职责的实现方式；此外，政府还存在一些与生态补偿政策工程实施有关的文件或者合同中约定的其他职权等。

作为“生态环境利益受益者”的政府，其职责为：制定生态补偿有关的政策规范并公开，向受众解释说明；足额、无附加条件、及时地拨付补偿资金及有关资金；组织实施生态补偿政策有关的工作；监督及评估生态补偿政策的实施；对补偿资金及相关资金的监管；对补偿工作实施过程中违法违规行为的监管等。

（三）区域补偿中的政府

1.政府角色及其职能的复杂性

区域生态补偿，即发生在不同行政区域之间的生态补偿。简单地说，即生态受益地区对生态保护地区的补偿。生态保护地区是指为维护和创造生态系统服务价值投入成本或受到限制的地区。生态受益地区是指从生态保护活动中获益，并通过开发利用环境和自然资源取得经济利益的地区。区域生态补偿就是通过生态补偿的手段来协调人地关系中的区域关系问题[4]。

实践中典型的补偿实践主要有重要生态功能区生态补偿 重要生态功能区是指在保持流域、区域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态安全方面具有重要作用的特定保护区域。在我国主要包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持重点保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域。、流域生态补偿、自然保护区生态补偿以及风沙源区生态补偿等。重要生态功能区最早以建立重要生态功能保护区的形式受到保护，对其的生态补偿主要通过对重要生态功能保护区的投入间接实现，限制开发区的发展方向是重要生态功能区。重要生态功能区由于政府将主体功能定位为提供生态产品，保障国家生态安全，导致其发展机会受限，保护成本相对提高，因而需要给予补偿。流域补偿如新安江生态补偿发生在上游安徽省和下游浙江省之间，如果跨界断面水质不达标，则安徽省补偿浙江省，否则浙江省补偿安徽省。行政区域也可以指市、县，补偿主客体也不一定同级。风沙源区生态补偿如京津风沙源区生态补偿是各种类型的生态补偿或者类似生态补偿的项目工程的组合。受益者的范围还没明确，补偿的方式、主体等都很复杂，补偿主体和受偿主体均不是确定的。

具体而言，由于区域生态产品流向的开放性和使用的非竞争性，理论上所有区域都是受益主体。中央政府是补偿给付主体，重点生态功能区所在的地方政府是补偿接受主体。从区域层面而言，通过协议的形式购买重点生态功能区生态产品的区域政府是补偿给付主体，重点生态功能区所在的地方政府是补偿接受主体。从重点生态功能区层面而言，从事生产建设活动的个人或组织（包括企业）是补偿给付主体，限制开发的重点生态功能区所在的地方政府是补偿接受主体；从事旅游、观光等行为的个人或组织（包括企业）是补偿给付主体，禁止开发的重点生态功能区所在的地方政府是补偿接受主体；因生态保护的需要而迁移的人（不包括因不符合区域环境保护标准而需要迁出的污染性企业）是补偿接受主体，重点生态功能区所在的地方政府是补偿给付主体[5]。

区域补偿中，涉及中央人民政府对地方人民政府转移支付时，地方人民政府因缺乏补偿积极性会基于自身的偏好，及实施与中央目标略有差异的生态补偿政策路径选择进行适当的变通。譬如，重要生态功能区生态补偿的中央政府和县级政府在实施生态补偿政策时，基于因地制宜的需求存在区别： 首先，二者都有基于自身利益最大化的追求目标，中央人民政府的目标是最大程度的充分利用生态补偿转移支付改善生态环境质量； 而县级人民政府的目标不仅是要按照政府监管部门的要求进行生态保护，更重要的是促进本地区经济的发展。其次，二者之间存在信息不对称，双方有不同的信息搜集渠道，但总体来说，县级人民政府掌握的地方信息相对较多，对生态破坏的程度、生态治理与恢复的资金投入拥有较全面的信息。

区域补偿中的政府既是生态环境利益受损者的代表，也是生态环境利益受益者的代表。在区域生态补偿由于涉及下游地区与上游地区、开发地区与保护地区、生态受益地区与生态保护地区，同一区域内还涉及不同的政策工程。实践中，参与的政府往往是不同区域、不同层级的，中央人民政府扮演了统筹和协调的角色。从生态补偿实践的财政转移支付体制看，我国已经建立了中央财政对省级财政的转移支付体制以及省级财政对省以下财政的转移支付体制。

2.职权职责的配置形式

区域补偿按照政府参与的方式不同，包括纵向与横向两种。纵向主要是指政府通过经济手段、行政手段等间接实现开发利用环境资源的区域对保护环境资源区域的补偿，包括财政均衡性转移支付，实行向重要生态功能区等区域倾斜的政府投资政策，发展生态农业、生态旅游等生态经济，实行生态保护优先的政绩评价等；横向主要是指开发利用直接环境资源的区域对保护环境资源区域的补偿，包括地区间横向援助、生态移民等。

区域生态补偿总体上涉及两种类型，一种是单一目标的区域补偿，如水质改善为目标的流域补偿，一种是目标较为宏观可以分解为不同具体目标的政策工程补偿的综合，比如自然保护区补偿总体目标是自然保护区生态环境的保护及恢复。这一目标既包括草原、森林植被恢复，也涉及水资源涵养等内容，由此，涉及的目标较为宏观，事项繁多，往往是系统政策工程的组合，其职权职责可以通过不同的项目工程具体化。

总体而言，区域补偿表现为一个地区对另一个地区的补偿，或者省以下上级政府对下级政府的补偿，以及中央对地方的补偿。不同地区的补偿，作为补偿主体的政府和作为受偿主体的政府，应当是一种契约关系，按照权利职责协议享有权利，承担职责。上下级间的财政转移支付关系，作为补偿主体的中央政府，主要职权和职责均是互拨资金，作为受偿主体的下级政府，主要权利是要求上级政府足额及时划拨资金，主要职责是接受资金。此外，中央政府或者上级政府还扮演了组织协调者的角色，规划、计划或者政策的制定者角色，有关政府及其部门还承担执行政策职能，监管职能和评估职能等，因其参与的角色身份差异，承担不同的职权（利）职责。同级政府之间的补偿，本质上是一种契约关系，具体的职权职责取决于双方之间的约定内容。

三、归纳：“生态环境保护者——生态环境受益者”主体关系中的政府目前，国际上的生态补偿主要有政府购买为主导的公共支付系统，以及通过市场手段来实现的生态系统两类，且以政府购买为主[6]。简单地来看，国外生态补偿的主体可以为“生态系统服务购买者”和“生态服务系统提供者”，包括政府主体以及各类私主体，如土地利用者与生态系统服务者、利益相关者[7]，还可能涉及监督管理者、有关政策制定者以及第三方等[8]。其中，有关生态系统服务的主体有：土地的开发利用者（需求者）、土地（价值）提供者（供给者）、土地生态价值的评估者、开发利用管理者[9]。

根据科斯定理，在产权明确的前提下，只要交易成本为零或小到忽略不计，无论初始产权如何规制，都可以通过自由的市场交易达到资源的最优配置[10]。然而，其前提在于产权确定与低廉的交易成本，这恰恰是生态服务交易市场制度的两大软肋[11]。就产权而言，环境资源的界定成本巨大，而且在我国当前市场条件下，低廉的交易成本也是不易实现的。

从已有的我国生态补偿实践看，生态保护者或建设者通常与生态受益者构成对应的补偿——受偿关系。由于生态效益的无形性和外溢性，通常很难识别出具体的受益主体，往往将受益地区的人民政府作为受益者。同时，生态保护者和建设者虽然比较明确，但往往人数众多，由受益地的人民政府直接补偿保护者或建设者协调成本太高。因此，实践中往往是由受益地人民政府补偿保护者或建设者所在地人民政府，再由该政府按照特定标准将补偿款发放给具体的生态保护者和建设者。

由于环境损害范围的广泛性和潜伏性，通常很难识别出由于生态环境开发利用行为而遭受损害的具体主体，因此开发利用者通常与所在地政府构成了对应的补偿——受偿关系。开发利用者向政府缴纳一定的费用，再由政府统一治理恢复环境、补偿其他受害人的损失。由于我国对自然资源实行公有制，开发利用者是在补偿环境所有者引起开发行为而遭受的损失，政府是自然资源所有者的代表。

鉴于区域生态补偿的主体复杂性与目标多元性，作为某一区域利益代表的政府，因其角色定位不同，在不同语境下既可以是补偿主体，也可以是受偿主体。

在我国，财政转移支付是补偿政府投入的最主要形式，包括中央对地方以一般转移支付和专项转移支付为手段的生态补偿财政转移支付，省级政府对辖区内下级政府以生态补偿为主要目标的各种类型的转移支付，以及以省级为主的同级政府之间的横向转移支付。目前，我国实践中的生态补偿财税政策均是以纵向为主，即自下而上的收费和自上而下的拨款，而同级政府间的横向生态补偿资金流动很少。纵向生态补偿为主的机制，对中央政府的决策能力要求较高，然而，地方政府无疑对地方的生态情况更为熟悉，同级地方政府之间进行横向财政转移支付能够弥补中央决策能力的不足，更好实现生态补偿制度的目的。

无论是哪一类主体关系，均涉及国家、地方政府、社会组织和个人四类主体。补偿主体的主要职责为通过资金或者其他形式弥补环境利益损失或者其他利益损失，受偿主体的主要职权（利）为接受以资金给付为主的补偿。因财政资金“取之于民”而又“用之于民”，无论是哪一种生态补偿，企业、社会团体等组织或者居民个人均为最终的职责主体，补偿用于环境资源损害或者为保护环境而产生的既得利益损失等。

在上述三类主体关系中，“补偿主体”和“受偿主体”可以一体化纳入“生态保护者”和“生态受益者”这一对关系主体范畴，对于我国市场化机制下的生态补偿，以及国外PES（Payment for Enviroment Services， 生态环境付费）实践，均可以适用这一主体范畴，在此基础上形成一般地职权职责关系。其中，生态保护者、生态建设投入者主要是保护自然资源及生态环境的个人、组织，及投入建设生态环境的个人、团体、区域、国家以及其他组织。生态环境受益者包括享有良好生态环境的公民个人、组织、团体、区域、国家，甚至全球。

“保护”系生态补偿的直接目标。基于这一目标，在我国政府主导的生态补偿机制中，保护者的范畴不仅可以容纳生态环境损害者，即自然资源的开发利用者；也可以容纳生态保护者与生态建设者。同理，受益者的范畴不仅可以容纳生态环境受损者，即代表国家或者某一区域的中央政府或者地方政府，也可以容纳生态环境受益者。实际上，受益者是解决生态补偿“补给谁”的问题。生态补偿的最终受益者，是生态系统。因此，“补给谁”的标准答案，也一定是生态系统。尽管生态系统是最终的受益者，但它必须经过中间受益人才得以实现。按照财政政策的方法，首先是通过税收、非税收入等形式，体现于政府，政府再通过转移支付、补贴等手段，体现于生态系统所在地的居民，最终通过生态系统所在地居民对生态环境影响行为的变化，体现到生态系统。

四、对政府角色及其职能的深层厘定：一种应然的诠释生态补偿主体，其与政府之间的生态利益相关关系可分为三类： 一是代履行或帮助国家履行公共生态服务的主体，其进行的生态增益行为实际上减轻了国家负担，国家理应对其给予一定补偿； 二是特定社会主体按照合法程序占用了过多的生态资源，国家有权收取一定的补偿费用； 三是国家通过立法对某些环境利益进行了产权化界定，并确认和保障该产权的交易，国家作为间接主体而交易双方建立直接的生态补偿关系[12]。

就政府角色定位的理论研究而言，历史上至今存在的流派主要包括：自由主义、民族主义、凯恩斯主义、福利国家论、新自由主义政府论等。凯恩斯主义及福利国家论的共性在于：在市场与政府的二元模式下，政府应当积极发挥作用，甚至主导作用，这对于我国政府主导的生态补偿机制可提供一定的理论基垫。从本质上看，在环境资源问题日益严重的背景下，我国生产资料公有制的经济制度及政府作为国家所有的自然资源的代表，决定了政府在生态补偿中的主导地位。在本文看来，我国现有的市场环境和政府治理模式下，综合认知政府角色及其职能定位，需从如下方面全面把握。

（一）生态补偿宏观政策的制定与调控者

生态补偿政策，往往通过顶层设计的方式，依托国家层面的工程，由地方政府贯彻实施。从这个意义上讲，中央人民政府，即国务院，或者是财政部门以及该领域生态补偿的综合决策部门以及生态补偿政策工程的综合管理部门，如农业部、国家林业局、水利部等，通过制定生态补偿财政政策及相关领域生态补偿政策，调节经济利益分配，维持总需求与总供给的平衡，以实现环境正义。综合决策要求把生态空间与产业结构、生产方式、生活方式进行整体布局[13]。目前，国务院发布的与生态补偿有关的政策法规近百部，涵盖宏观经济、资源与能源、农林建设、水利及环保领域，包括自然保护区、退耕还林还草、草原补奖、湿地保护、森林生态效益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态建设等 从2010年5月起，《生态补偿条例》草案的起草便纳入到国务院立法规划之中。2005年10月，党的十六届五中全会，通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会明确要求：“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”2013年3月5日，十二届全国人大一次会议明确提出：“健全资源性产品价格形成机制和生态补偿制度。”可见，建立生态补偿制度已是我国生态保护领域的一项紧迫任务。2015年4月，中共中央、国务院颁发的《关于加快推进生态文明建设的意见》指出，研究制定节能评估审查、节水、应对气候变化、生态补偿、湿地保护、生物多样性保护、土壤环境保护等方面的法律法规。2015年9月，中共中央、国务院颁布了《生态文明体制改革总体方案》，进一步提出“健全资源有偿使用和生态补偿制度”，其中专门明确了完善生态补偿机制。。实践中，比较常见的是中央人民政府利用纵向财政转移支付对生态环境恶劣的地域进行环境保护，一方面可以阐明中央人民政府环境保护的决心及政策取向，另一方面能够集中彰显中央财政资金的宏观调控作用，努力实现各地域间生态环境资源的合理调配[14]。

中央人民政府及其部门，通过制定生态补偿国家计划，或者某一领域的政策工程计划，解决该领域的生态失衡问题。还通过制定某自然资源领域的生态补偿政策，达到促进某一资源行业发展的目标。地方政府及其部门，通过贯彻中央政策，结合地方发展实际，制定本地区的自然资源开发利用政策。实际上，行业政策和资源环境保护之间的矛盾一直存在，本质上体现了经济发展和环境资源保护的张力。我国政府在促进环境资源保护与经济发展中一直面临着如何协调中央与地方关系的问题。

政府应当科学界定配额的总量，制定并实施绿色产业政策及税费政策。比如排污权，应该由政府有关部门根据环境质量标准、环境质量现状、排污情况，以及经济技术水平等确定一定区域内的配额总量。生态补偿政策和产业政策关系紧密。地方政府往往制定并实施有利于环境保护的地方产业政策。政府的产业政策应该符合法律规定，如果某一区域是限制开发区抑或禁止开发区，对强制生态受益者、使用者和破坏者付费很有必要。

此外，政府有责任构建完备的生态标示评价体系。欧盟于1992年通过《第EEC880/92号条例》确立了“生态标签”体系。欧盟建立生态标签体系的初衷是遴选出在生态保护领域做出突出贡献者，使得欧盟的各类商品生产全过程无害化运转，促进生态保护。目前，环境标志在我国是一种官方的产品证明性商标。我国优先开展的环境标志认证产品有6大类，包括：可再生回收利用类、改善区域环境质量类、改善居室环境质量类、保护人体健康类、节约能源资源类等。

（二）生态补偿管理秩序的维护者

生态补偿政策的实施，从管理体制、实施原则及目标到运行机制，需要系统的制度安排和可供操作的规则体系。目前，我国的生态补偿立法存在着基本法、各领域生态补偿基本法缺位，附属立法配套，生态补偿制度规定分散、不成体系，立法原则性较强、可操作性较差，基本生态补偿制度尚未建立等问题。在这一现实语境下，政府的行政立法权不得不发挥实际效力，以应对上述种种不足。

政府建立生态补偿政策运行的组织管理体系，以及各种运行规则，以保证生态补偿政策得以顺利有序推行，使得生态补偿运行机制得以顺利运转，特别是作为良好环境资源的提供者，应当尽职履行本辖区内环境资源保护的责任，通过严格管制本辖区的环境污染和规范资源开发利用行为，为提供良好的生态系统服务创造适宜的制度环境，这就意味着依法行政以及更多的行政执法资源的投入。作为监督者的政府，通过制定生态补偿的监管机制，保障生态补偿的实施。落实与实施生态补偿政策有关的监督问责机制，维护良好的生态补偿政策实施环境。鉴于监管成本过高是影响地方政府生态补偿实效的重要因素，由此，通过完善机制降低监督成本很有必要。

作为生态补偿管理秩序的维护者，在市场秩序的维护方面，首先需要建立科学的环境资源产权体系。明确国家和地区、政府与企业等生态领域的产权范围，建立相应的生态领域产权体系。明确环境资源产权初始权利确立，是生态补偿的补偿主体和受偿主体的前提。就我国目前实践来看，环境资源的产权制度还不完善，又由于缺乏专门的政府机构对生态领域产权进行管理，给生态补偿实施造成了障碍。由此，必须进行生态环境损益分析和实行社会费用内在化。

政府还负有建立交易市场，维护交易秩序的职责。尽管在我国生态补偿市场机制尚未建立，但在市场化的生态补偿机制逐步发展的态势下，政府有责任建立生态补偿的交易市场。配额交易市场包括一级市场与二级市场。一级市场是对配额的初始分配，主要在政府与企业之间完成，可以无偿分配也可以有偿分配。有偿分配则可以招标、拍卖或者以固定价格出售。二级市场则是环境资源利用者之间的交易。然而，我国从法律方面还没有对生态补偿做出明确法律规定，生态受益者基本上没有对生态保护者进行补偿的义务，这属于生态补偿市场化运作方面的法律空白，极易导致生态补偿的不确定性[15]。

（三）良好生态系统服务的提供者

生态补偿作为一种国家生态文明战略的重要一环，涉及主体功能区规划的实施、区域的协调发展、流域的综合治理、自然保护区的建设等国家重大议题，涉及到对社会整体利益的再分配以及经济体制和生态文明体制的整体改革及全面布局，必须依赖强有力的中央政府来推行、主导，做好综合决策，制定符合生态文明整体谋划的规划、计划和政策、规则。实践中，地方政府往往通过贯彻落实中央政策工程，根据地方实际予以落实。自然资源国家所有者身份、环境与生态服务提供者的职责使然，以及某一区域公共利益代表的身份决定了，政府在生态补偿中是良好生态环境服务提供者。任何一类生态补偿主体类型中，政府均将其取之于民的资金用于生态环境恢复，用于支付生态系统服务。

外部性最早由著名经济学家马歇尔提出。丹尼尔·史普博（Daniel Spulber）将外部性定义为：某种外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一个当事人所提供的物品束[16]。就环境资源开发利用行为而言，本身具有负外部性，市场无法有效克服环境资源开发利用的负外部性。市场主体对生态破坏外部性的漠视、企业追求自身利润最大化会导致“公地悲剧”、公共产品供给不足，此外，资源、环境的产权很难明确界定等，决定了政府必须干预生态补偿，主导实施生态补偿。就生态补偿而言，亦属于经济学意义上的公共物品，具有正外部性。对一定区域内的生态环境进行保护，可以使得周围与之相关的环境资源及受益者受益。往往生态环境资源不作为成本投入，受益者不可避免地免费享受生态补偿带来的正外部性环境效益，获得额外的价值。由此，环境资源开发利用者与环境资源利益受损者，环境资源保护者和环境资源利益受益者之间在经济支出和收入，即财政收入和支出可能存在某种均衡性。

在生态补偿涉及的中央和地方关系上，是在承认利益多元化的基础之上， 划分各自在生态补偿中应承担的责任。政府是一个由多级政府构成的体系。高层级的政府应该供应公共性程度较高的公共物品， 而公共性程度较低和地方性的公共物品则相应的应该由低层级的政府来提供， 那些供全体国民消费的公共物品则应当由中央政府承担供应责任， 而只供一个地区享用的地方各个物品则应当由地方政府承担供应责任[17]。

此外，地方在环境资源信息占有、人力资源等方面还存在自身优势，而且中央政府自身的财力也是有限的，生态补偿有关的事权应由地方承担，地方政府在接受纵向财政资金的同时，也应当在地方财政中分担出部分生态补偿配套资金，以保证生态补偿的实效性。就我国当前生态补偿实践来看，地方政府转移支付补偿金主要有省级地方政府对其行政辖区内的下级地方政府实施的以生态补偿为主要目的的财政转移支付，以及同级地方政府之间实施的横向转移支付补偿。省级以下（包括省级）地方生态补偿财政转移支付与中央对地方转移支付具有相似性，目前，包括辽宁、河北、河南、江苏、浙江、福建、四川、云南等省份开展了专门性的省以下生态补偿转移支付实践。生态补偿横向转移支付是指跨行政区、毗邻地区的地方政府之间，为提供或购买生态系统服务而实施的政府间“市场交易”制度，是地区之间的资金与资源的交换。

目前，我国还没有严格意义上的地方政府间横向转移支付制度。生态补偿的横向转移支付有利于激励地方政府，促进地区协调发展，建构透明的资金使用和监管机制。基于我国的现有国家结构以及政府作为环境资源生态服务的提供者角色，在地方政府财力不具备，地区间财权事权不均衡且协调难度较大的背景下，中央政府通过财政转移支付解决环境公共物品的负外部性、生态补偿的正外部性则成为必然，通过一般性生态补偿纵向财政支付和专项转移支付是解决生态保护建设区域地方与生态受益区域财权事权不均衡的最主要方式。

根据分级公共产品理论和成本受益相等原则，享受某公共产品利益的政府就应当承担部分成本，实施财政转移支付[18]。然而，现阶段各生态保护地区地方政府与生态受益地区地方政府往往缺乏建立横向转移支付的共同意愿，因此中央政府的统筹协调发挥着必不可少的，也是决定性的作用。通过中央政府的指导与协调，建立合理有序的市场“交易”规则，有利于鼓励并支持生态保护地区与受益地区地方政府之间逐步建立自愿性的常态横向转移支付制度。

（四）社会利益的再分配者

如前所述，政府作为生态补偿政策实施的主导者，避免了环境公共物品的“失灵”，既解决了偏好不同的大规模谈判，又降低了交易成本，提高了效率。在我国生态补偿市场机制尚未建立的现实语境下，政府作为补偿的主导者，既有利于效率，更注重了公平，有利于保证地区发展的均衡。政府推进生态补偿政策主要通过各种财政政策予以实现。生态补偿目标的实现，主要通过财政转移支付制度发挥作用，此外，税收等其他经济手段也发挥了一定的作用。

生态补偿资金的来源主要包括：一是中央政府对生态保护地区地方政府，以及省级地方政府对辖区内生态保护地区的下级地方政府的财政转移支付。二是生态受益地区地方政府对生态保护地区地方政府的财政转移支付。三是社会范围内以市场规则为基础的生态系统服务提供与购买支付[19]。此外，还包括政府设立的生态补偿专项资金。目前，杭州市已设立生态补偿专项资金，将生态市建设、环保补助等10项专项资金纳入生态补偿专项资金之中，并制定了《杭州市生态补偿专项资金使用管理办法》，规范生态补偿专项资金使用，对杭州市钱塘江、苕溪两大流域上游地区淳安县、临安市、建德市、桐庐县和富阳市实施生态补偿时进行专项资金的使用和管理。

生态补偿政策的具体实施最终依赖于地方政府的有关部门。生态补偿所涉及的社会关系既有人与人之间的关系，也有人与自然关系，故生成的相关法律规范包括主体规范在类别和层次上相对复杂一些。比如某一地方政府， 它可能因小流域生态建设而成为生态补偿的接受主体 ，也可能因解决小范围其它相邻区域的环境问题而产生生态补偿关系成为补偿主体。同一政府在不同补偿关系中扮演不同主体角色和在一定条件下角色的转换无疑呈现了补偿主体的复杂性及补偿的多层级性。通过中央对地方财政转移支付，可以促进实现各级政府财权与事权的合理划分。鉴于转移支付是政府间生态补偿财政资金的单向度无偿拨付，由此，其体现了非市场性的社会分配关系。

在我国当前的生态补偿资金机制中，以财政转移支付为主要手段的政府资金投入占首要地位，上级政府对生态保护地区下级地方政府的纵向补偿转移支付是生态补偿资金机制持续稳定的资金来源和重要保障。地方政府间的横向补偿转移支付由于是以政府间转移支付的形式来完成的，而且受益地区地方政府“购买”所获得的生态系统服务与所支付的资金对价不一定等同于被“交易”的生态系统服务的客观市场价值，本质上仍属于财政转移支付范畴。除转移支付以外，通过社会化的市场机制所获得的资金投入，是生态补偿资金的有机组成部分。其理论和现实依据来源于各国以市场为基础的生态系统服务付费制度实践。

生态补偿的权利义务基点是鉴于生态保护建设者和生态受益者的角色功能不匹配所导致的利益分配模式不均衡。基于这种现实的不均衡，有必要引入新的利益配置模式，使得生态保护建设者保护生态的成本及发展机会成本得到合理的经济补偿，使得生态受益者为其获得生态服务支付合理的对价。即通过合理的财政转移支付制度、税费制度等作用，在生态环境保护者和受益者之间实现结果公平，达到分配正义，通过经济利益的正当配置，达到环境目标的最大化。

总之，在我国政府主导实施的生态补偿机制下，政府既可以是保护者的角色，也可以是受益者的角色，还扮演了监管和辅助主体的角色。在解决“如何补”的问题上，政府起到了核心作用，政府在生态补偿机制中的多重功能，本质上取决于其在生态补偿中的事权范围。

五、结论目前，我国对森林、草原、湿地、流域水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区进行生态补偿的机制建设已见雏形[20]。从法律上明确补偿主体和受偿主体的权利义务，逐步建立责权相一致的规范有效的生态补偿机制[21]，是生态补偿制度构建的关键。

生态补偿的主体关系可以类型化为“生态环境损害者——生态环境利益受损者”有关的主体关系，“生态保护者、生态建设投入者——生态环境利益受益者”有关的主体关系，区域生态补偿有关的主体关系。生态补偿制度构建的核心目标是对主体及其职权职责关系进行制度规范。无论是上述哪一类生态补偿，主体关系均包括：“补偿主体——受偿主体”、辅助主体、监督主体等。在生态补偿资金机制中的政府及其主管部门具有核心作用和多重身份。政府既是生态利益的所有者，又是代表者；既是生态补偿的核心主体，也是辅助主体和监督主体。

三类生态补偿中的“补偿主体”和“受偿主体”可以归纳为“生态保护者”和“生态受益者”这一对主体关系范畴。基于角色职能的差异，政府的职权职责呈现出不同的类型，政府在生态补偿机制中的多重功能，本质上取决于其在生态补偿中的事权范围。在坚持共享发展的现实语境下，政府的角色及其职能定位是多元的：作为生态补偿宏观政策的制定与调控者；作为生态补偿管理秩序的维护者；作为良好的生态环境服务的提供者；以及社会利益的再分配者。政府作为国家的代表主体，既是抽象的国家代表，履行所有者职能；又是具体的国家职能的实施主体，履行与其角色身份相适应的职责。从本质上看，政府作为生态补偿活动中补偿主体抑或受偿主体，均由自然资源国家所有权的身份、环境与生态服务提供者的职责主体以及某一区域公共利益的代表所决定。JS

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