电商扶贫的作用机理、关键问题与政策走向

郑瑞强+张哲萌+张哲铭

摘要：电商扶贫突破了贫困区域与微观主体在发展过程中的“发展基础与稀缺资源依赖”，对于传统资源要素与发展方式展开“碎片化”分解基础上的“重构”，有利于实现助贫节支增收目标。要实现电商扶贫模式减贫功能的有效发挥，应明晰电商扶贫模式作用机理，直面影响电商扶贫功能实现的政策定位、服务体系约束、模式异化等问题，采取“把握电商发展规律，优化电商扶贫机制；夯实产业基础，明确发展方向；完善服务体系，强化市场监管；注重精准扶贫，加快电商立法”等措施，规范电商扶贫行为，提高扶贫资源利用效率与发展质量。

关键词：“互联网+”；扶贫攻坚；电商扶贫；扶贫机理；体系；资源配置

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0076-04

一、电商扶贫模式的提出与作用机理

（一）电商扶贫模式的提出

2014年中央经济工作会议首次明确了“经济发展新常态”的九大趋势性变化，认为“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点”，[1]注重资源配置效率与发展质量成为新常态下经济社会发展的主要特征。截至2014年底，我国仍有8200万贫困人口（如果按照国际标准，数量约达2亿人）和12.8万个贫困村尚未脱贫。依照2020年实现全面小康的发展目标要求，扶贫开发任务艰巨。此后的全国扶贫开发工作会议指出：正确处理新常态与扶贫的关系，是当前和未来一个时期扶贫工作要研究的重要课题。

加快推进新时期扶贫攻坚工作，必须创新扶贫模式。扶贫模式指的是扶贫主体运用一定的生产要素和资源，利用一定的方法和手段作用于扶贫客体，促进扶贫客体脱贫致富的方式、方法和措施的总称。[2]创新扶贫模式的要义在于提高扶贫资源利用效率，助推贫困人口脱贫致富。解析多维状态贫困成因，正是由于要素短缺和要素组合功能疲软的长期延续所造成，市场经济条件下“资源投入和瞄准效率是影响扶贫效果的两大因素”。[3]随着我国市场经济体制的逐步完善，能够有效解决信息不对称、主体发展积极性不高等问题的市场机制在资源配置过程中发挥了决定性作用，其中网络信息技术发展功不可没，使得扶贫行为交易成本大为降低，扶贫绩效明显提高。但是由于政府主导下通过计划机制配置发展资源的扶贫行为传统的长期影响，产业扶贫、社会扶贫、移民扶贫等新时期扶贫模式在技术层面上整体落后于时代，对于基于网络发展起来的电子信息化在扶贫减贫工作中的作用关注度不够，多数停留于设施层面，如2008年启动的信息化扶贫工程。

网络技术的发展与运用，尤其是2015年国家政府工作报告提出的“互联网+”行动计划，带给时代发展的影响主要体现在“思维改变与约束性条件突破”两个方面：“互联网”作为一项新的经济形态，颠覆了传统社会经济系统发展的产品观、时空观等传统思维，为各领域发展带来巨大的激励和新的思考，立足并脱胎于传统发展理念上的“互联网+”发展形态，要求社会经济系统及各组成均应深化改革发展模式，将互联网与传统行业深度融合，利用互联网思维提升资源配置效率和发展质量。具体到扶贫开发工作，网络技术则可以打破区域与微观主体在发展过程中的“发展基础与稀缺资源依赖”现象，通过信息鸿沟消除，对于传统资源要素与发展方式展开“碎片化”分解基础上的“重构”，进而提升贫困主体发展的可行能力。国际上首先提及信息减贫的是1984年由国际电信联盟提出的通过改善电信设施减贫的《美特兰报告》，此后随着人们对于互联网的发展引发的“数字鸿沟”问题的关注，尤其是2005年世界信息峰会的呼吁，信息减贫（Information & Communication Technology for Poverty Reduction）逐步成为共识，设施改善、电子商务、互联网扶贫[4]等多样化的扶贫方式出现，并认为信息减贫不仅仅是信息技术的改善，更重要的意义在于发展机会平等、资源共享与协作共赢等可能的结果。

（二）电商扶贫模式作用机理

无商不富，无业不强。摆脱贫困的首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困，[5]推动农村贫困人口脱贫致富，核心是提升贫困人口的发展意识和激发其发展内生动力，关键在于降低贫困人口发展过程中的基础薄弱、能力不足、经营亏损等诸多风险，解决之策则是“通过努力获取信息以寻求比他人更多的获利机会”[6]、“信息的最大化满足以消减发展风险”，[7]加之当前“互联网+”、大众创业和万众创新“双创”的良好发展机遇，大数据时代精准扶贫的工作要求，跨越城乡空间界限、联通“三农”且能够有效进行资源整合的电子商务扶贫模式逐步受到青睐。电子商务作为现代服务业的重要组成部分，有“朝阳产业”“绿色产业”之称，具有“三高”“三新”特点。“三高”即高人力资本含量、高技术含量和高附加价值； “三新”即新技术、新业态、新方式。我国电子商务从2007年开始进入快速发展阶段，“网购”也已在我国城乡居民的生活中扮演着越来越重要的角色。[8]在2014年的全国扶贫工作会议中，已经正式将电商扶贫纳入到国家扶贫的主流政策体系。电商扶贫是我国互联网时代扶贫方式的一种创新，可用“互联网+扶贫”来表示。其主要内涵是政府帮助扶贫对象通过开办网店等电子商务的方式达到减贫、脱贫目的的一种实践活动。[9]电商扶贫之所以能够被作为一个独立的扶贫模式来对待，有两方面原因：

一是互联网环境下电商时空经济特征可以有效破解贫困地区发展的 “信息鸿沟”与“孤岛效应”。区域贫困成因一般可以归纳为三类：发展资源缺失、竞争意识不强与市场对接失当。利用电子商务可以通过较少的交易成本（搜寻成本与物流成本）实现个体效用最大化，社会生产时间价值大为减少，人、财、物积聚速率与规模受限问题在一定程度上得到了解决，提高了交易主体灵活性的同时有助于厂商积聚客户信息实现规模效益，最终使得“时间节约和空间跨越”水平的双重提升，转变传统社会经济系统“技术与层级”特征为“网络与系统”。依据“梅特卡夫法则”，网络价值以用户数量的平方速度增长，网络价值等于网络节点数的平方，[10]亦即当网络节点足够多时，网络规模趋于无穷大，个体平均成本接近于零，有效降低了交易风险，提高了市场交易主体的针对性。同时，电子商务产业发展具有较强的外部性效应，有助于通过信息传播提高民众发展意识，激发持续发展的内生动力。电商交易时间的离散型、空间的可分性在很大程度上打乱了传统产业生产、消费、交易的流程，实现了区域发展的“资源再聚合，生产方式再调整”，“线上线下”虚实融合，为贫困地区发展和实现“弯道超车”提供了契机。

二是农村作为扶贫攻坚工作的主战场，作为主导产业的“农业生产是最贴近消费者基本需求的大市场，但却是中国市场化程度较低的生产部门。截至2014年底，中国网民中农村网民占比27.5%，规模达1.78亿。将互联网思维与电商基因注入农业，可以助力实现农产品电子商务，盘活农村市场。而电子商务的发展也进一步由产业内部向产业间渗透，推进全面创新”。[11]电商不是单一的产业，而是多方协作的一个系统工程，核心组成是“农户+网络+公司+消费者+服务者”，这里的“服务者”可以表现为政府、物流企业、技术企业等多重身份且可以根据时空不同出现相互替代，充分体现了“所有的你，都让我变得更强；所有的我，都让你变得更加有效”这一互联网经济的特征。贫困地区发展农村电商，有助于改变贫困农村基础设施不完善、市场发育水平较低和优势资源价值贬值等发展现状，跨域空间阻隔，发挥比较优势，利用网络将特色种养、文化旅游等产品和服务推向市场，提升市场竞争力并形成品牌，进而倒逼传统产业转型升级，改善基础设施，增强民众创业创新思维和提升自我发展的“造血”能力，促进民众脱贫致富和区域可持续发展。

二、我国电商扶贫的实践与关键问题

（一）发展历程与典型实践

我国的电商扶贫起始于2013年的甘肃陇南成县实践。成县位于甘肃东南部秦巴山区连片特困片区，为了解决农产品卖难和农民增产不增收问题，当地政府与民众主动求变，“把破解 ‘农民收入哪里来这一难题作为主攻方向，尝试以微媒体营销为主要手段，以核桃网络销售为突破口，运用新媒体发展农产品电子商务”，[12]改变了特色农产品“多而不强，优势不优”现象，促进了贫困区域特色产业发展与农产品价值增值，在扶贫开发上取得了新突破，逐步探索出了一条“电商扶贫”的扶贫新模式。2015年1月，甘肃陇南被国务院扶贫办列为首个“电商扶贫试点市”，继而电商扶贫在全国范围铺开。将电商扶贫模式纳入国家扶贫政策体系，旨在扶贫效应的发挥：直接惠及贫困人口。帮助贫困人口在电商平台上开网店，通过开展电子交易达到增收脱贫的效果；参与产业链，在个体电商发展的基础上，形成产业集聚和规模效应，建设完善的产业链；形成良性循环的电商生态，为贫困人口提供就业与其他发展机会；分享电商发展的外部性效益，比如电商促进区域的基础设施完善、信息交流等，分享发展成果。

当前主要典型实践表现为两类模式：电商营销拓展与网络空间重建。一是作为电商营销拓展的典型代表的甘肃“陇南模式”。甘肃陇南市通过建立“政府主导，社会参与”的电商联动机制，采取逐步推进的发展路径：前期政府通过以奖代补、技术培训、贴息贷款等方式扶持农民“开网店”，待规模初成再确立电商的市场主体地位，拓展农民生产资料网购与产成品销售渠道。发展至今，陇南全市共开办网店6100余家，实现农产品网络零售总额10.7亿元，带动就业1.8万余人，探索出了一个“政府主导、市场推进、微媒营销、助农增收”的电商扶贫“陇南模式”，[13]有效带动了农业转型升级和农民增收。二是网络空间重建的“民生电商O2O双线扶贫模式”。O2O（Online To Offline）双线扶贫模式是指将线下的商务机会与互联网结合，让互联网成为线下交易的平台，如2015年9月苏宁云商与国务院扶贫办就农村扶贫工作开展的“全国农村电商扶贫战略合作”项目，苏宁选择适合发展电商的贫困区域建设100家直营店和服务站，与此对应，与国务院扶贫办及地方扶贫办合力打造“10.17”网购节，宣传公益扶贫；协助地方政府培养电商人才队伍；在线上建设100家网上“地方特色馆”，促进具有浓郁地方特色的农产品、手工业品和旅游产品上网进程，同时依托苏宁近2000家实体店，设立电商扶贫 O2O 体验展示专区，集中展示扶贫地区优质特色农副产品与旅游等资源，[14]开拓助推贫困区域发展的“网络第二空间”，形成“一个实体，两个引擎”的发展格局，着力于“资源高效汇聚，区域塌陷有效缝合，民众收入差距缩小”的发展目标达成。

（二）电商扶贫需要解决的三个关键问题

电商扶贫是新时期“智慧扶贫”理念的鲜明体现，电商扶贫工作开展，有助于带动农村交通、通信等基础设施建设，大大提升农村市场化水平，促进城乡一体化进程，增加农村收入和缩小城乡差距。但电商扶贫为贫困人口提供低成本创业途径的同时，也受到模式政策定位、诸多约束性因素、行为异化等多重影响，电商扶贫模式减贫功能的有效发挥需要妥善解决以下几个关键问题。

1.电商扶贫模式政策定位。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》将我国农村扶贫的主要方式归纳为专项扶贫（如易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、革命老区建设和扶贫试点）、行业扶贫（如特色产业、科技扶贫、基础设施、教育文化事业、公共卫生和人口服务管理、社会保障制度、能源和生态环境建设）和社会扶贫（如定点扶贫、东西部扶贫协作、社会参与扶贫）、国际合作四类，电商扶贫通过为扶贫对象提供电商平台为其赋能，提高资源获取与收益水平，实现脱贫致富的目标，本质是通过电子商务这种先进的商业交易技术，将传统的商业行为进行“碎片化后的重组”。电商扶贫是一种网络杂糅式扶贫模式，融合多种扶贫方式，整合多样扶贫资源，旨在提高资源配置效率与发展质量，促进扶贫对象增收脱贫，兼具专项扶贫（涉及多区多项产业）、行业扶贫（交叉于科技、教育、公共服务多个领域）、社会参与（得益于电商主体、网民、政府等多个主体）与国际合作（注重与国际先进扶贫方式接轨）等扶贫方式特征，考虑到电商扶贫模式正处于试点阶段，将电商扶贫这种综合式扶贫定位于“创新扶贫开发机制”的扶贫试点比较合适，藉此，电商扶贫模式的合法性、具体推进方式及其规制体系亟待完善，以此更好地融入国家扶贫开发政策体系，并与其他扶贫开发模式有效协同。

2.排除电商扶贫行为开展的约束性因素。甘肃陇南模式、江苏睢宁沙集模式、贵州铜仁模式、广东揭阳军埔模式诸多实践表明，宽带、支付、物流、人才等依然是农村电商发展的主要难题，[15]但我们不能不现实地期待着所有的条件都到位了，才开始启动电商扶贫。关键是电商能帮助贫困人口把脱贫致富的作用发挥出来，吸引更多的社会资源进来，形成正向反馈，持之以恒，取得实效。[16]因此，应逐步在发展中将下列约束性因素排除：一是重视农村电商建设“最后一公里”问题，农村基础设施尤其是网络、宽带、交通等建设水平需要进一步提高；二是由于大量中青年农民工进城，虽然近年来出现了大量农民工返乡创业典型，但农村建设空壳化现象依然严重，贫困区域尚未建立电商人才培训体系，农村电商人才培养与队伍建设瓶颈需要突破；三是农村电商发展融资困难，媒体报道，央行发布的数据显示，截至2014年底，全国农户贷款余额5.4万亿元，仅占各项贷款余额比重的6.4%。城镇和农村每万人拥有银行类金融服务人员的数量比达到了329：1，[17]金融服务水平低下严重制约了农村电商发展与规模效应发挥；四是贫困区域电商扶贫的发展需要强有力的、在市场竞争中具有比较优势的特色产业和乡土产品为基础，随着市场竞争的日益激烈和消费者个性化需求的凸显，贫困区域产业发展突破低端，融合并抢占产业链价值高端环节成为发展趋势。

3.杜绝电商扶贫模式异化现象。首先，电商扶贫作为综合性扶贫政策，扶贫效应发挥需要政府主导与扶持、电商及其他社会主体的协同参与。值得注意的是在政策实施的过程中电商企业作为经济性组织，盈利是其功利性目标，虽然扶贫可以理解为企业社会责任的履行，但仍需注意政府利用财政资金扶持电商发展、改善基础设施过程中，扶持资金成为个别电商企业平台建设和网络企业流量购买的“专项资金”现象，杜绝电商打着扶贫的旗号“跑马圈地”。其次，基于前述电商扶贫发展的约束性因素分析，该模式并不具有普遍适用性，在技术、人才队伍、产业发展水平、网络生态管理等方面具有一定的门槛，在推进电商扶贫工作中切忌“一刀切”，避免重复建设；同时，注意防止出现因为政策扶持条件的设定致使不具备上述条件的贫困户被排挤出政策扶持范围，非贫困户反而因为条件满足而获得支持的负面现象，切实做到“扶真贫、真扶贫”。再次，电商扶贫作为一种“政府支持的农村市场化水平提升”发展方式，不是政府计划对于市场机制配置资源的替代和挤压，其作用在于为电商扶贫创造良好的网络生态，电商扶贫仍然要坚持“市场在资源配置中的决定性地位”，电商发展仍然要时刻坚持市场导向。最后，电商扶贫模式应关注其与其他扶贫模式的协同配合，利用网络突破时空限制的优势，整合线上线下发展资源，助力全社会“大扶贫”格局的实现，而不是“单打独斗，各自为战”。

三、有效推进电商扶贫的发展策略

电商扶贫作为一种基于“传统资源和网络技术”结合的扶贫发展模式，运用开放、自由与协作共赢的互联网思维，立足先进的网络发展平台基础，建基于贫困区域人力、生态、文化、特色产品等优势资源，定位于高水平产业带动，发力于多元主体协作共赢。电商扶贫要想走的更远，必须深化电商扶贫重要意义的认识，坚持“与特色产业发展结合，与推进精准扶贫结合，与电商人才队伍培养相结合；与网络基础设施和网络生态建设相结合”的原则，汇聚各方力量，使得电商扶贫扬优成势，服务于全面小康目标的顺利实现。

（一）把握电商发展规律，优化电商扶贫机制

发展电商扶贫，准确把握电商及其发展规律是前提和基础。政府、电商、扶贫对象与社会参与主体应更新观念，将电子商务视为一个生态系统，清晰电子商务发展的“市场全球化、交易连续化、成本低廉化、资源集约化”等优势，明晰电商产业发展的资源投入与产出约束因素；依据电商产业发展的条件需求，因地制宜，把脉贫困人口发展意愿，实现精准对接，以县区为单位选择合适的乡镇、村作为电商扶贫攻坚工作站，逐步形成“由点连线，由线成面”的“点——轴——面”发展节奏；加强引导与扶持，建立健全组织体系，强化具有互联网思维和现代管理能力的电商扶贫工作领导班子建设；以传统“普惠式”扶贫为基础，适度引入以奖代补、项目量化管理、参与效益分享、专项定额补助等“竞争式”的电商扶贫；组建区域性、行业性电商协会，提高贫困区域电商组织化水平，提升“市场话语权”；注重电商扶贫模式的监督监管，实施电商扶贫政策监测评估，适时总结经验与不足，为信息化扶贫提供决策参考；建立考核评价体系，把电商扶贫纳入扶贫工作体系，推进电商扶贫工作，逐步形成政府推动、社会参与、协会引领、市场推进、金融支撑、媒体助力的电商扶贫工作机制。

（二）夯实产业基础，明确发展方向

贫困人口生计脱贫，关键在于产业发展。发展电商扶贫，焦点在于贫困区域产业在电商发展背景下的融合与调整。一是贫困区域“远离城市中心市场状态长期存在的特点，决定了其产业发展的高端化要求”，[18]利用其生态环境良好、生产成本低廉、产业特色明显等比较竞争优势，借助电商突破地域空间限制，在贫困地区基于要素禀赋发展需求空间较大的高端产业将是区域发展战略中的“蓝海”。二是注重产业发展过程中的特色化和网络化，对应消费者需求个性化、电商产业网络化特征，贫困区域发展产业需要坚持网络技术与产业实体经济的深度融合，电商扶贫首先应该通过电商交易方式唤醒扶贫对象的市场意识、盘活区域现存发展资源、实现资源价值增值并使之服务于贫困人口增收，继而建构成型的产业园区与基地，增强区域发展要素吸引能力，通过资源要素交流进而辐射、带动周边区域发展。电商发展是平台建设，基于电商交易的“信息、物质等要素流动及其随之而来的发展机会、区域民众的心智模式改变”才是贫困区域实现减贫脱贫目标的关键资源。三是在产业发展的过程中，运用生态产业链管理思维，注重贫困区域发展的关联性，健全上下游产业链，充分利用产业关联发展带来的正向外部性，保障区域发展的低成本、高效率与可持续。

（三）完善服务体系，强化市场监管

提高基础设施保障水平。鉴于电商发展的瓶颈问题，开展电商扶贫，首先要在实施区域开展支持县域电子商务公共服务中心和村级电子商务服务站的基础设施改造；改善网络接入、硬件配置条件，降低网络使用费用；建立通达的乡村物流配送体系，降低物流成本；完善由政府相关部门、社会团体、高职院校及电商龙头企业为主体的电商扶贫人才培训体系，拓宽电商覆盖面；扶持发展产品加工和服务业，提升区域初级产品精深加工能力和服务水平。

完善诚信体系建设。诚信体系关乎电商发展成败，着力建设诚信机制，确保电商诚信经营，完善电商准入注册、资信评估、差评追踪和品牌经营机制，发展线上线下供产销监控系统，通过网络数据挖掘技术形成交易主体信用记录，强化社会、政府、公众等全方位监管体系建设，严格电商信息披露制度。

加大电商扶贫金融支持力度。一方面大力发展农村互联网金融，利用网络运行成本低的优势，破解实体金融机构“不愿下乡”的困境，探索出符合自己特点的操作模式及挑选合适的服务对象，形成具有层次化的多重组合的互联网金融农村行业布局，为农村电商提供融资可能。一方面应健全农村土地、产品、生产资料等要素市场，尤其关注期货、抵押市场发展，促进金融要素流动；另一方面通过向社会募集资金成立“区域性电商发展基金”，也可进行有偿募集试点，支持贫困区域电商发展。

（四）注重精准扶贫，加快电商立法

电商扶贫为信息时代的扶贫攻坚工作提供了全新动力，为扶贫对象提供了创新、创业、增收致富的全新舞台，电商扶贫区别于一般地区的电商发展，以贫困区域为场景，以农村电商为主要形式，以贫困主体为作用对象，以资源配置优化与效率提升为途径，以助贫节支增收为目标，实施环境更为复杂，实现精准扶贫难度更高。电商扶贫应基于信息化特点，将网络大数据的数据分析技术应用于区域发展趋势预测与贫困主体行为测评，瞄准“直接惠及贫困人口”和“参与产业链式”电商扶贫方式，以及适合电商发展要求的扶持对象，探寻贫困区域电商扶贫的约束性因素并精准施策，提高扶贫资源利用效率。

此外，应加快电子商务立法，尽快出台《电子商务法》或者《电商扶贫工作条例》，依法建设法治化营商环境，使作为国家电商产业和扶贫政策重要组成部分的电商扶贫有法可依，电商权益切实得到有效保障，以促进电商扶贫事业的规范有序发展。

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【责任编辑：宇 辉】