PPP模式在城市地下管廊项目中的适用性初探——以无锡太湖新城地下管廊项目为例

陆佳

(无锡市住房和城乡建设局，江苏无锡214131)

LU Jia

(Wuxi Bureau of Housing and Urban-Rural Development,Wuxi 214131)



PPP模式在城市地下管廊项目中的适用性初探
——以无锡太湖新城地下管廊项目为例

陆佳

(无锡市住房和城乡建设局，江苏无锡214131)

相较管线直埋方式，城市地下管廊是一种更经济、更具发展前景的城市基础设施。通过对我国城市地下管线现状存在的问题进行分析，在寻求解决问题的基础上，提出了适用于管廊项目的PPP模式，同时运用实例进行对比论证和分析，丰富了管廊项目投融资问题的理论依据，提供了一种解决途径，具有一定的参考价值。

地下管廊；投融资；PPP模式；适用性

LU Jia

(Wuxi Bureau of Housing and Urban-Rural Development,Wuxi 214131)

0　引言

城市基础设施建设是加快城市化进程的基础。针对城市地下空间基础设施的开发，国家近年来陆续出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔2013〕36号)、《关于地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)、《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)等相关文件，指出要加大城市管网的建设和改造力度，并进一步明确将城市地下综合管廊作为试点工程在全国全面启动。

城市地下管廊作为承载地下管线、开发地下空间的载体，是一种新兴的基础设施形式。从近年来我国地下管廊的建设情况来看，政府不仅在建设期需要投入大量资金，而且在运营期内，诸多管线的维护资金投入也面临较大压力。基于此，引入社会资金(企业)参与城市基础设施领域的投资、建设和运营，探索将PPP(Public Private Partnership)模式运用于地下管廊项目成为了一次新的尝试。

1　城市地下管廊项目建设是城市基础设施建设的迫切需要

1.1城市地下管线现状

我国地下管线产权单位众多，各地管线行业管理部门较为复杂，地下管线用地存在无序开发、无序规划、无序建设等问题，造成管线反复开挖、敷设现象比比皆是，不仅大大缩短了地下管线的使用寿命，增加了城市基础设施的建设和维修费用，也引发了公众对政府公共部门的不满情绪，造成不良影响。

1.2管廊项目建设的可行性

城市地下管廊是在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通讯等各类市政管线集中在一起，并在管廊内设有专门的检修口、吊装口和监测系统。管廊内的空间相对宽敞，人和小型机械可以进入廊内作业，方便公共管廊内的设备及各种管线的日常检测和维护[1]。管廊建设对改善城市地下管线现状是可行的，其原因在于：

1)管廊项目建设能解决现状管线“多头管理”的弊端。政府应鼓励有条件的管线入廊集中管理，明确管廊主管部门指导管廊运营(运行)单位制定适用于本地管廊项目建设的具体规范，协调管线工作。这是应对管线多头管理却又无头管理的合理方法。

2)管廊项目建设使管线工程资金和资源需求更为经济合理。若单纯从地下管廊的总费用(建设费用与运营费用之和)来看，未必低于管线直埋费用。一般地，地下管廊土建建设费用是直埋式地下管线建设费用的1～2倍[2]。但是，对于超过50年、甚至100年设计使用年限的地下管廊项目而言，运营时间越久，总费用越少[3]。而管线使用寿命越长，反复开挖管线后的敷设费用增加越大。地下管廊的出现，既简化了管线修复过程，又节省了修复费用。

3)管廊项目建设是解决城市“马路拉链”顽疾的有效手段。城市地下管线因管线扩容、更新、维修等造成的道路反复开挖现象十分普遍，不仅产生了扬尘、噪音等环境问题，而且面临沿线交通拥堵、商业利益遭受损失等社会问题。管廊项目的优势就是入廊施工，无需多次开挖。

4)管廊项目建设是城市开发地下空间的需要。合理规划城市地下管廊不仅理顺了地下管线布局，而且节约了城市用地，为地下空间的有序开发提供了保障。日本在这方面走在了世界前列，究其原因，是日本抓住大规模建设城市地下轨道的契机，探索建设地下管廊与开发地下空间的利益结合之路，使土地商业价值得到增值。

2　PPP模式在地下管廊项目中的应用价值

如今，政府的资金投入不足以支撑城市基础设施建设的问题日益突出。引入社会资金用于城市基础设施领域成为政府转变职能，理顺与市场关系的重要举措。对具备一定条件的城市基础设施项目按照市场化和产业化要求进行探索，PPP模式是思路之一。

PPP模式是指公共部门(政府)与私人部门(非公共部门、企业)为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系，通过这种合作方式提供各种公共产品或服务。在PPP模式下，政府和企业之间相互监督与制约，是一种平等的合作关系，两者在合作过程中相互学习、借鉴，制造出更好的产品服务社会[4]。在我国，尽管PPP模式在地下管廊项目中的运用尚处于起步阶段，但PPP模式已具备进入管廊项目的条件，原因如下：

1)目前虽然多地对管廊建设热情高涨，但是规模普遍较小，资金投入成为管廊建设的最大障碍。住房和城乡建设部、财政部鼓励多地政府试点管廊项目引入PPP模式并配套资金补助，但是相对于高昂的建设费用，单一的政府资金投入(补贴)远不能满足建设需求。采用PPP模式，一方面拓宽了建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入保障机制，直接释放了资金压力；另一方面，社会资金(企业)的加入势必使管廊建设和管理更加注重效率，节省了建设费用，间接缓解了资金压力。

2)地下管廊项目具有准公共物品属性和准经营属性。入廊管线多与百姓工作、生活息息相关，政府在定价时需要多考虑百姓利益，平衡经济效益与社会效益之间的关系。此外，由于需要政府始终参与定价监管，符合PPP模式的合作要义，也明晰了政府监督的职责。

3)市场选择下的政企合作将有利于提升公共行业服务效率。融合了企业高效率和创新技术的PPP模式，开启了城市基础设施由政府单一组织建设、运行服务供给转型为政企多方合作的新方式。该模式下，政府能够提高公共服务效率，企业能够提高公共产品运转效率，形成政企合作后的“双赢”局面。

PPP模式在满足管廊项目投融资需求、引进高效管理和先进技术的基础上，考虑了管线入廊后的定价等问题，符合管廊项目的发展方向。据报道，在2015年就有重庆[5]、江西[6]、内蒙古[7]等多个省市推出将PPP模式运用到城市地下管廊等基础设施建设的计划。

3　无锡市太湖新城地下管廊项目实例分析

3.1项目基本情况

无锡市太湖新城地下管廊项目位于滨湖区清源路、立德道、瑞景道、大通路等路段内，单、双舱形式，设计使用年限为50年，管廊总里程超过20 km，政府总投资超5亿元，建设费用见表1，管廊内部如图1所示，单、双舱截面断面示意图如图2、图3。

表1太湖新城管廊建设单价

管廊建设费用单价/(万元/km) 单舱形式土建费用2000 双舱形式土建费用3000 附属系统1000 附属系统运行费用10～15

图1　清源路管廊内部实景

图2　单舱截面断面示意图(单位：mm)

图3　双舱截面断面示意图(单位：mm)

3.2政府激励分配方法理论[8]

PPP模式应用于管廊项目有3种融资建设形式，均存在管廊全寿命使用期内建设费用多方分摊的情况，即：①完全由政府独立融资，计算管廊项目建设费用；②政企共同出资组建管廊运营公司，以管廊租金收益折现计算管廊建设费用；③政府与管线单位合作融资，采用政府激励分配方法计算管廊建设费用。

政府激励分配方法是收取管线入廊费用时综合考虑直埋成本和占用空间，建立利益最大化目标函数

maxui=Vi-[γiαi+(1-γi)βi]

(1)

由式(1)确定各管线单位分摊单位长度管廊建设费用

Pi=[γiαi+(1-γi)βi]q

(2)

式(1)～(2)中：ui为第i个参与单位的收益；Vi为i个管线单位长度的管线所带来的收益，设其为αi、βi的函数；γi和1-γi为直埋成本与空间比例的权重；q为单位长度管廊所有管线部门需要承担的总成本。

3.3实例分析

[8]中案例设定条件及其计算过程，由于太湖新城管廊项目单位建设费用与文献[8]中案例同为2 000万元/km，假设其余条件不变，政府融资利率i≮10%。比较PPP模式3种形式的计算结果：

①P1≮2 000×40%+2 000×60%×(1+10%)，即Pi≮2 120万元

②P2=2 000×40%+2×694.5=2 189万元

③P3=2 000×40%+600.024+599.976=2 000万元

由上分析可知，融资对象的不同导致了非政府资金投入部分的不等。

显然，PPP模式适用于地下管廊项目的原因在于非政府资金的早期投入减少了融资费用的支出。同时也应该看到，第2种方式中由于涉及管廊第三方经营公司，日后管廊维护、管线维护在技术上虽有保障，但也面临着最高的费用支出。第3种方式中管线单位自组运营单位既分摊了管廊建设费用，又有一定的技术保障，是一种经济性较好的建设模式。

4　结语

1)相较于管线直埋方式，管廊建设同样面临建设费用高、管线适时入廊等问题，但考虑其发展前景及国家政策支持等优势，城市地下管廊项目的持续发展更具潜力和市场。

2)PPP模式应用于城市地下管廊项目需要由政府对其进行全面设计，相关政策文件和技术规范也需要进一步完善。管廊项目建成后，要重点权衡各方利益，鼓励管线单位入廊。

3)城市地下管廊项目的特点决定了其社会效益大于内部效益，政府需要投入一定资金维护管廊的正常运行。同时，适时调整公共部门与非公共部门之间、各公共部门之间的出资比例，适应市场化运作，政府激励分配法值得参考。

[参考文献〗

[1]陈寿标.共同沟投资模式与费用分摊研究[D].上海：同济大学，2006.

[2]钟雷，马东玲，郭海斌.北京市市政综合管廊建设探讨[J].地下空间与工程学报，2006(增2)：1287-1292.

[3]汪金敏.PPP物有所值评估不是过家家：地下管廊的PPP模式建设透析[J].施工企业管理，2015(10):107-108.

[4]鲁庆成.公私合伙(PPP)模式与我国城市公用事业的发展研究[D].武汉：华中科技大学，2008.

[5]陈斌.重庆地下综合管廊PPP试点方案年内出台[N/OL].中国建设报，2015-05-14(1).http://www.chinajsb.cn/bz/content/2015-05/14/content_158319.htm.

[6]王纪洪.江西将建市政领域PPP项目库[N/OL].中国建设报，2015-05-21(1).http://www.chinajsb.cn/bz/content/201505/21/content_159096.htm.

[7]任会斌.内蒙古首批PPP示范项目签约[N/OL].中国建设报，2015-07-06(1).http://www.chinajsb.cn/bz/content/2015-07/06/content_163992.htm.

[8]桂小琴，王望珍，章帅龙.地下管廊建设融资的激励机制设计[J].地下空间与工程学报，2011(4)：633-636.

责任编辑：唐海燕

Adaptability of the PPP Model in Urban Utility Tunnel—A Case Study of Taihu Xincheng Utility Tunnel in Wuxi

Compared with direct buried pipelines,utility tunnel is a kind of more economical municipal infrastructure with broader prospects.Through analyzing the present situation of urban underground pipelines,a PPP model for utility tunnel was put forward.After a comparative case study,a stronger theoretical basis and more solutions were provided to utility tunnel investment and financing,which was of reference value.

utility tunnel;investment and financing;PPP model;adaptability

10.3969/j.issn.1671-0436.2016.04.004

2016- 02-15

陆佳(1983—)，男，硕士，工程师。

TU984；F283

A

1671- 0436(2016)04- 0016- 04