关于健全地名管理制度的几点建议

刘太刚 刘开君

关于健全地名管理制度的几点建议

刘太刚 刘开君

地名管理在国家治理中具有重要的价值导向功能，自古以来以地名管理为代表的正名行为就是治国理政的重要内容。二十多年来，我国经济发展、社会结构、利益格局、思想观念均发生了深刻的调整与变革，给地名管理工作带来了新的问题与挑战。1986年国务院颁布的《地名管理条例》和1996年民政部发布的《地名管理条例实施细则》滞后于管理实践需求，因此抓紧开展地名立法工作迫在眉睫。目前，民政部已经启动《地名管理条例》（以下简称《条例》）修订工作，笔者从完善管理制度的视角提出以下建议。

一、理顺地名管理体制

就管理需求与管理能力而言，目前存在于地名管理实践中的“多龙治水”体制有其合理性，众多涉及专业领域的地名工作专业性比较强，工作量也比较繁重，由专业部门具体负责本领域的地名管理是比较理性的选择。然而，条块分割、多龙治水的管理体制事实上已经造成了地名管理中的各自为政与混乱行为，进而造成“大、洋、怪、重”现象泛滥成灾，这与地名的规范化、标准化、国际化要求完全不相适应。因此，通过《条例》修订，理顺管理体制势在必行。首先，应完善分级分类的管理体制。要强化整体性政府的理念，强调国家对地名管理工作实行统一领导，避免各自为政，重申民政部门对地名工作的主管地位；同时，坚持分级负责与分类管理，其他专业部门在民政部门的指导、监督下开展专业管理。其次，要明确地名管理的对象。新修订的《条例》应该站在超脱部门利益的立场上，对楼门牌、地址编码、村名委员会与居民委员会名称是否属于地名管辖范围等争议较大的内容，予以科学判定，合理界定各部门的管辖范围。再次，要强化民政部门推广标准地名的责任。民政部门要主动承担全国标准地名发布以及国外地名的规范化译写、发布任务的责任，推动地名命名、更名的规范化与标准化发展，同时民政部门还应监督与纠正不规范的地名命名、更名、译写与使用行为。

二、明确地名管理的基本原则

立法原则是法律法规的基本精神，是作出管理决策和评判管理行为的基本依据。偏离法律法规基本精神的行政行为是不当行政行为。基于地名管理实践的需要，应该将依法管理、分级分类管理、刚性管理与柔性管理相结合、政府主导与公众参与相结合以及价值协调、规范化、稳定性等作为地名管理的基本原则，融入条例修订的全过程和全部内容之中。作为国家行政管理的一部分，地名管理的首要原则就是坚持依法管理，地名主管部门和各专业部门必须依法履职，法无授权不可为，法定职责必须为。按照专业化原则实行部门职能分工和分级管理起源于现代科学管理理论，并在韦伯的官僚制组织理论中得以强化，成为现代组织设计的基本原则。面临广泛的地域差异和繁杂的管理对象，实行单一制的中国必然更加要求分类管理的精细化，这样既能保证国家的统一领导，又能发挥各地各部门的优势。对标准地名的推广与使用、“大、洋、怪、重”乱象整治等管理行为与过程应该坚持以刚性管理和政府主导的原则为主，但是也不可采取“一刀切”“齐步走”的运动式治理方式，而应同时辅以行政指导等柔性管理方式，授予各地各部门适度的自由裁量权。在涉及重要自然实体和人文实体的命名、更名时，更应启动听证、专家咨询程序，畅通公众参与渠道，广泛听取、凝聚民意。规范化、标准化是地名管理国际化的基本要求，经过多年努力，我国地名的规范化、标准化趋势已经基本确立，但是为适应国家治理与国际趋势，还须继续推进。在立法与管理实践中，应坚持价值协调原则，适度平衡地名的政治价值、便民价值、管理价值、文化传承价值、资源价值等不同价值及其衍生出的管理要求之间的矛盾关系。

三、适应形势增补重点内容

鉴于国际经验以及我国地名管理面临的新形势新任务，在《条例》修订中应增加地名文化遗产保护、信息化建设与公共服务、地名规划等重要内容。首先，保护地名文化遗产既是国际化的趋势，也是我国非物质文化遗产保护的重要内容。早在2002年，第八届联合国地名标准化大会就将地名确定为文化遗产，建议世界各国将地名作为国家历史和文化遗产的一部分给予保护。三十多年来，伴随我国经济社会快速发展，地名文化遗产保护的紧迫性也日渐突显。因此，有必要在《条例》中对国内外保护地名文化遗产的可行经验予以推广。其次，信息化建设是地名管理与公共服务适应现代社会的必然要求。互联网、大数据已经在交通导航、通讯、工业等领域获得广泛应用，地名作为地理方位指引、空间定位、数据交换的基础元素，实现地名管理的数据化、信息化是其他行业应用地名信息的必要基础，也是信息化条件下提升地名公共服务水平的基本条件。因此应及时总结地方经验，建立全国统一的地名数据信息系统，制定国家技术规范，推动全国地名管理与公共服务的数据化。再次，地名规划是提升地名管理科学化水平的重要举措。观察发现，各地对地名规划的认知与推进力度存在较大差异，地名规划的地位与作用急需进一步强化。鉴于在大数据时代避免地名命名中重复和无序现象的重要性不断突显，有必要在《条例》修行中应以专章内容对地名规划的编制主体、编制原则、应用范围、法律地位等内容予以详细规定，总结提升已有经验，并针对现存问题进行相应的政策调整与制度建构。

四、建立健全地名管理基本制度体系

美国管理学家马奇和奥尔森指出，制度就是将惯例、程序、协议、职责、策略、组织形式、技术、信念、符号等内容规则化，制度能够将经验转化为操作程序、专业化准则、实践经验法则和同一性的事实。制度设计旨在以制度的形式固定和推广先进的管理理念和实践经验，减少不确定性。事实上，我国改革开放的过程就是一个逐步建立与完善制度的过程，在此过程中逐渐建立起了各行各业的管理规则，从而推动国家治理驶入法治化、现代化、规范化、制度化轨道。因此，应针对地名文化遗产保护、标准地名的推广与使用、地名管理中的申请登记审批备案、公众参与和专家咨询、地名信息化建设等地名管理的重要内容，建立一套我国地名管理的基本工作制度，对责任主体、管理对象、原则要求、工作程序、适用范围、法律责任等内容予以详细的制度安排，让制度设计实现可操作化的目标，从而推动地名管理从阶段性任务走向常规化治理。只有以较高位阶的国家法律形式对制度内容进行详细规定，各地各部门才能很好地掌握管理程序，避免各项基本工作制度在实际实施过程中走形变样。

五、强化整体性政府理念，健全协调配套机制

目前地名管理实践中已经形成了“多龙治水”的条块分割体制，这对协调机制提出了更高要求。机制就是对体制与制度的细化落实，更加侧重协调与程序。在现代国家治理中，中央与地方的关系、国家与社会的关系、部门之间的关系是必须处理好的三对重要关系。基于科层组织固有的委托代理、职能分工等缺陷所产生的道德风险、协调困境、组织惰性等问题必然客观上存在。因此，只有建立一整套配套的协调落实机制，才能在实际管理过程中有效协调与化解不同部门之间、中央与地方之间、国家与社会之间的矛盾与冲突。首先，要强化整体性政府的理念，重点建立健全协同机制，以解决科层制组织的委托-代理问题、协调困境、组织惰性等问题。其次，要设立纠察程序，详细规定公众参与权限、参与程序、启动时机以及违规责任。此外，还应设立激励保障机制，明确对地名管理、地名文化遗产保护工作有突出贡献的地名管理单位、管理人员以及社会公众的奖励措施与申报程序，引导社会力量参与地名管理。

（刘太刚系中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；刘开君系中国人民大学公共管理学院博士研究生）