关于我国卫星通信干扰执法问题的思考

●文| 中国卫通集团有限公司　王丽君

关于我国卫星通信干扰执法问题的思考

●文| 中国卫通集团有限公司王丽君

卫星通信是一种特定形式的无线通信，干扰对卫星通信网络和应用的危害极大。我国卫星通信运营过程中存在立法、执法、公民意识淡薄等问题，需要从明确法律依据、理顺执法体系等方面给予解决。

卫星通信 干扰 法规

一、引言

卫星通信具有传输距离远、覆盖面广、不受地理条件限制、不易受陆地灾害的影响、运用灵活、建设速度快、覆盖成本低等优势，在广播电视及通信服务方面得到广泛应用。但卫星通信受自身特点的限制和环境的影响，特别是其开放式的系统、36000km的传输距离、透明的卫星转发器，不可避免地存在各种干扰。干扰可能会对卫星通

信的业务质量、网络安全、信息安全造成不同程度的影响，要控制干扰，不仅要做好立法，更要做好执法。然而，由于国家尚未专门为无线电管理立法，管理机构组织架构不合理，公民法律意识淡薄等原因，我国卫星通信干扰执法还存在诸多问题，尚需继续改进。

二、卫星通信常见干扰及其危害性

卫星通信干扰可能来自于卫星运行系统外部，也可能来自其内部。卫星通信常见的外部干扰主要包括：邻星干扰、自然现象干扰、其他通信方式对卫星通信造成的干扰。内部干扰主要包括：极化干扰、相邻载波间的干扰、转发干扰和频段（FM）干扰、交调干扰、杂散干扰。还有一些不可预见干扰如非授权用户使用和恶意干扰等。

不同类型的业务干扰由于持续时间和干扰强度不同，对用户的影响程度也不一样，从瞬时降低通信质量到部分中断甚至整个网络中断。邻星干扰主要因为现在轨道位置紧张，卫星的间隔越来越小，相邻卫星网络间干扰时常出现，轻则影响通信质量，重则会导致网络通信中断；自然现象干扰如日凌干扰，发生在每年的春分秋分前后十几天，卫星天线会受太阳噪声的影响而中断几分钟到十几分钟，日凌干扰不可避免；而其他通信方式对卫星通信造成的干扰往往是非常严重的，由于卫星通信是远距离小信号的通信方式，如果有同频的雷达或地面微波干扰，卫星通信大面积中断甚至导致卫星设备自激损坏；卫星通信内部干扰主要因为用户设备故障、维护欠佳、误操作、使用不当等因素造成，对网络的影响程度也不同，系统内部干扰大多容易排查也容易解决。

另外，随着卫星通信发展，通信卫星数量不断增加、小型化天线及各种移动终端应用普遍，各类干扰层出不穷，相比以往，干扰排查变得更加困难。针对不同类型的业务干扰，用户、卫星运营商及管理部门均有应对方法和流程。但在所有干扰中，最难解决的是非授权干扰和恶意干扰，此类干扰不仅影响恶劣，而且屡禁不止。

三、我国卫星通信干扰执法的现状

1.管理机构的布局

（1）工业和信息化部无线电管理局（国家无线电办公室）

无线电管理局是工业和信息化部29个内设机构之一，主要职责是：编制无线电频谱规划；负责无线电频率的划分、分配与指配；依法监督管理无线电台（站）；负责卫星轨道位置协调和管理等职责。

（2）国家无线电监测中心/国家无线电频谱管理中心

国家无线电监测中心/国家无线电频谱管理中心是国家无线电管理技术机构，为工业和信息化部直属事业单位。主要承担无线电监测和无线电频谱管理工作。

（3）中国人民解放军无线电管理机构

中国人民解放军无线电管理机构负责军事系统的无线电管理工作。

（4）省、自治区、直辖市和设区的市无线电管理机构

省、自治区、直辖市和设区的市无线电管理机构在上级无线电管理机构和同级人民政府领导下，负责辖区内除军事系统外的无线电管理工作。

（5）国务院有关部门的无线电管理机构

国务院有关部门的无线电管理机构负责本系统的无线电管理工作。

2.法律法规的规定

我国无线电管理相关法律法规主要包括一般性法律和无线电管理专门法规两部分，其中无线电管理部门的法规包括全国性法规和地方性法规。

（1）一般性法律

《中华人民共和国宪法》第九条是对国家自然资源的属性和保护原则的规定，无线电频率资源是国有自然资源，属国家自然资源的范畴之内，当然在其保护范围之内。

《中华人民共和国物权法》第五十条规定：无线电频谱资源属于国家所有。《物权法》对《宪法》进行了有效的补充，规定了无线电频谱资源为国家所有这一属性。

《中华人民共和国刑法》第二百八十八条规定：违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自占用频率，经责令停止使用后拒不停止使用，干扰无线电通讯正常进行，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十八条规定：违反国家规定，故意干扰无线电业务正常进行的，或者对正常运行的无线电台（站）产生有害干扰，经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。

（2）无线电管理部门相关法规

1993年9月11日，中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第128号令《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《无线电管理条例》）发布。作为我国第一个最高层次的无线电管理行政法规，《无线电管理条例》确立了无线电管理的基本原则和方针，明确了无线电管理的机构及其职责与频率管理的原则和权限，是我国最根本的无线电管理法规准则。它的颁布实施具有里程碑的意义。

该条例规定对依法设置的无线电台保护其免受干扰，并给出处理干扰的优先原则：带外让带内、次要业务让主要业务、后用让先用、无规划让有规划的原则。

该条例对有违反设立无线电台、干扰无线电业务等规定的单位和个人，国家无线电管理机构或者地方无线电管理机构可以根据具体情况给予警告、查封或者没收设备、没收非法所得的处罚；情节严重的进行罚款或者吊销其电台执照。给国家、集体或者个人造成重大损失的，应当依法承担赔偿责任或追究直接责任者和单位领导人的行政责任。

《无线电管理条例》自发布至今已有20多年的时间，其中某些条款早已不适应我国的社会发展现状。值得庆幸的是，2014年5月6日，国务院法制办公室与工业和信息化部联合发布了《中华人民共和国无线电管理条例（修订草案）（征求意见稿）》，该征求意见稿增加了卫星轨道资源管理内容、细化了无线电频率高效利用的相关条款、强化了无线电安全相关内容等，并且对罚则进行大幅度的改进，细化了罚则内容，加大了惩罚力度。新条例发布后势必会对各种违规问题进行约束，同时无线电的管理更需要相关法律的支撑。

（3）工信部令及下发文件

2009年2月4日，《无线电台执照管理规定》公布，明确指出：合法使用无线电台需要申领执照；无线电台执照由工业和信息化部（工信部）统一印制；无线电台执照的有效期不超过三年，临时无线电台（站）执照的有效期不超过半年。各级无线电管理机构每年应当对无线电台执照进行核验，严禁仿制、伪造或者出借无线电台执照。

2009年7月1日，工信部下发《建立卫星通信网和设置使用地球站管理规定》，新的管理规定给出建立卫星通信网应当具备的条件；地球站的技术特性、站址选择须符合国家规定的标准和有关规定；在城市市区的限制区域内设置使用的发射地球站天线口径及发射功率；设置使用属于某个卫星通信网的地球站须符合的条件；罚则等内容。

2013年1月21日，工信部下发《卫星固定业务通信网内设置使用移动平台地球站管理暂行办法》，自2013年7月1日起施行。此管理办法是为了避免和减少移动平台地球站对相邻卫星以及地面无线电台的干扰。管理办法指出移动平台地球站是卫星固定业务通信网内的一类特殊应用，只有在特定环境中，并满足本办法的相关条件和要求下方可设置使用。设置使用移动平台地球站应采取必要的技术措施，不得对其他依法设置的无线电台产生有害干扰，同时应提高自身抗干扰能力，避免和降低来自其他合法无线电台的干扰影响。移动平台地球站设置使用人应加强自律，按照本办法及相关技术要求，妥善操作、使用移动平台地球站。一旦产生有害干扰，移动平台地球站设置使用人应立即采取措施消除有害干扰，必要时关闭发射信号。

此办法出台规范了移动平台地球站的采买及使用。但是，此管理办法本身也有漏洞，比如，第十条规定遇有危及国家安全、人民生命财产安全等紧急情况的，可临时设置使用更小口径的移动平台地球站，这条就给不符合规范的移动平台地球站打开了使用的借口。在实际管理过程中，此管理办法可操作性有一定局限，目前大量移动平台地球站在军队，此管理办法并不能对军队用户进行限制。

3.干扰执法的举措

（1）无线电干扰处理的原则

《中华人民共和国无线电管理条例》第25条规定：对依法设置的无线电台（站），无线电管理部门应当保护其使用的频率免受有害干扰。

处理无线电频率相互有害干扰时，应遵循带外让带内，次要业务让主要业务，后用让先用，无规划让有规划的原则。

我国电台和境外电台产生有害干扰及其他违章事宜，按国际电信公约和无线电规则的规定处理。航空和水上移动等安全业务优先，非无线电设备不得对无线设备产生干扰。

（2）干扰申诉及受理流程

用户使用无线电台（站）时发现台站受到干扰，以书面材料向信息产业部无线电管理局监督检查处受理，在紧急情况下，申诉可以直接向监测中心提出，但应及时向无线电管理局补交申诉材料。无线电监测站收到用户干扰申诉后，向申诉方了解与干扰有关的详细信息，包括：干扰频率、现象、时间、地点等，需要填写无线电干扰申诉受理单。国际干扰申诉由无线电管理局受理。

（3）干扰正常无线电业务的处罚措施

为了维护良好的电波秩序，我国无线电管理机构加大无线电监测力度，全面监控和掌握电磁环境变化，有效防范和排查各类无线电干扰，为各类无线电业务的正常运行提供了强有力的保障。

依据《中华人民共和国刑法》规定，违反国家规定擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自占用频率，经责令停止使用后拒不停止使用，干扰无线电通讯正常进行，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。

依据《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，违反国家规定，故意干扰无线电业务正常进行的，或者对正常运行的无线电台（站）产生有害干扰，经有关主管部门指出后拒不采取有效措施消除的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。

依据《中华人民共和国无线电管理条例》规定，干扰无线电业务的，国家无线电管理机构或者地方无线电管理机构可以根据具体情况给予警告、查封或者没收设备、没收非法所得的处罚；情节严重的，可以并处一千元以上、五千元以下的罚款或者吊销其电台执照。

（4）干扰执法的困境

卫星通信系统的内部干扰容易排查解决，系统外部干扰情况就复杂得多，卫星运营商遇到的最大难题，是非授权使用和恶意干扰。目前非授权使用泛滥，主要原因是国家尚未专门为无线电管理立法，管理机构组织架构亦不合理，难以有效遏制各类干扰甚至破坏行为，市场比较混乱，给卫星运营商和正式用户带来的损失是巨大的，严重干扰和妨碍着这个行业的健康发展。

目前卫星运营商排查、申诉非授权使用的工作非常繁琐，一般步骤是：遇到非授权使用情况，运营商先定位非授权上行站的地理位置、定位后还需在定位位置再次精确定点上行站地址，定位和地面搜测反复配合进行，才有可能找到干扰源，调查取证并非易事，将调查取证结果提交工信部无线电管理局的相关部门才开始了申诉流程，申诉后是否能有效制止非授权使用者的行为，还要看非授权使用者所在的行业和领域。

在所有非授权使用中，最难解决的是军队的非授权使用，主要表现在很难进入现场检查取证、无线电管理局没有对军队非授权使用的管理权限更没有执法权。再找军队的无线电管理部门执法和查处也并非易事，往往此类干扰不了了之。

4.干扰执法的问题

（1）立法问题

未对无线电立法是导致目前无线电市场混乱局面的根本原因。

我国目前尚没有对无线电进行专门立法，现有的《宪法》、《物权法》、《刑法》中将无线电频谱上升至国家资源的高度，但在实际运用中几乎无法实施，按《刑法》规定对非法使用无线电台站定罪，需要满足三点：第一，经责令停止使用后拒不停止使用；第二，造成严重后果的；第三，经过刑事诉讼程序。而这三点同时具备的案例在实际执法中根本没有遇到过，也就是法律的制定缺乏可操作性。

作为我国第一个最高层次的无线电管理行政法规，《无线电管理条例》只能规范民用行为，对军队系统没有约束力，因此《无线电管理条例》权威性、影响力和管理力度有限，很难系统有效地解决目前面临的诸多问题。

对比国内外对无线电管理的模式，不难看出我国无线电管理的滞后。英美早在100多年前就开始无线电方面的立法工作，并在随后的时间里根据业务发展和技术进步不断修订或出台新的法律，表1罗列了几个较早进行无线电立法国家的情况，目前不光是发达国家对无线电进行立法，很多发展中国家如蒙古、阿富汗、印度、尼泊尔都纷纷在通信领域进行立法。遗憾的是在中国尽管已有100多年使用无线电的历史，却至今尚未出台一部真正的通信大法，更不用说专门针对无线电的法律。

表 1 国际无线电相关法律

（2）执法问题

我国无线电执法组织架构不合理、执法主体不明确、无线电管理局没有对军队的管理权是目前执法无力的主要原因。无线电管理局是工信部下属的无线电管理机构，但由于其级别低、权力弱、没有执法权等因素限制，需要联合公安等相关部门共同执法，而这些部门无线电管理知识相对不足，很难有好的执法效果。无线电管理局没有对军队的管理权，军队的执法操作时效性弱。目前的执法现状难以保障无线电产业的健康发展。

（3）公民法律意识的问题

由于频谱资源管理法制手段相对薄弱，滥用、乱用无线电频率的现象时有发生。在无线电执法过程中，许多组织机构或个人根本不知道自己已经违法甚至犯罪，既说明公民的法律意识淡薄，又说明无线电法规普及度远远不够，亟待加强。

无线电普法宣传工作任重道远。

四、关于我国卫星通信干扰执法的若干建议

（1）完善法律法规

《刑法》中的内容显然不适用于解决普遍意义上的非授权使用干扰问题，并且唯一针对无线电管理的条例的权威性和管控力度也很难解决现有困境。因此，急需与时俱进，借鉴欧美通信事业发达国家的做法，尽快出台《无线电法》或者《通信法》作为无线电频率资源管理方面的基础法律。

有法可依，有法必依，依法管理，是无线电行业和卫星通信行业管理有序和健康发展的根本保障。

（2）完善执法体系

设立行政级别高、可以统辖管理民用与军用的无线电管理机构，明确无线电通信执法主体，实现军民一统管理。

无线电管理局联合公安执法的方式有待进一步完善，无论是军用还是民用，都纳入统一管理范畴，避免真空地带的存在，确保无线电产业的有序发展。

（3）加强执法队伍及装备建设

随着新技术、新业务的不断涌现，执法人员的技能及装备需要与时俱进。提高无线电执法人员对新技术、新业务的理论水平，配备先进的监测、检测和排查干扰设施及装备，建立一支训练有素的执法队伍，确保准确高效地进行执法。

（4）加强防干扰的技术措施

干扰预防关乎全球利益，需要卫星运营商、设备生产厂家及用户的通力合作以避免和减少卫星网络之间、地球站与共用频段的其他无线电台之间的相互干扰。

利用技术手段防患于未然，例如采用载波识别技术，全面使用设备ID号，一方面可以威慑用户不进行非授权使用，另一方面运营商可以容易监测干扰来源，减少干扰发生几率，促进卫星通信事业健康发展。

（5）加强法规宣传力度

针对频谱资源管理手段相对薄弱，无线电知识普及程度远远不够的问题，建议大力加强宣传工作，使公众了解无线电频谱是重要的战略资源，在国防安全以及抢险救灾等关系国计民生方面的重要意义，从而增强自觉保护意识，减少无线电使用的违法行为。

［1］龙卫球，夏春利. 无线电法国别研究［M］. 法律出版社，2014.7.

［2］张虹. 无线电管理执法中的无奈与尴尬［J］. 中国无线电，2010.8.