上海自贸区：深化改革的桥头堡

任小愚

建设中国（上海）自由贸易试验区，正是以开放倒逼改革，以开放的优势谋求更大发展空间，是改革开放进入新阶段的全新国家战略。

十一届三中全会开启的一轮改革开放令中国崛起为世界瞩目的经济体，而新时代下的改革开放将是决定当今中国命运的关键一步，是实现中华民族伟大复兴的必经之路。

习近平总书记指出：“中国改革经过30多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”啃硬骨头需要解放思想，打破利益固化的症结，拿出自我革新的勇气和胸怀。建设中国（上海）自由贸易试验区，正是以开放倒逼改革，以开放的优势谋求更大发展空间，是改革开放进入新阶段的全新国家战略。

以开放促改革

2016年5月，《人民日报》撰文指出，建立中国（上海）自由贸易试验区，是以习近平同志为总书记的党中央治国理政新理念新思想新战略的重大实践，是全面深化改革、推进新一轮对外开放的战略举措。

中国（上海）自由贸易试验区成立三年以来，上海自贸区的建设，以国家战略为崇高使命，以可复制可推广为基本要求，以制度创新为核心主题，以开放倒逼改革为推进思路，以发展模式转型为主要任务，以防范风险为约束条件，“大胆试、大胆闯、自主改”，通过一系列富有成效的实践，为国家战略的推进做了成功探索，为我国参与更高水平的国际竞争提供了有益经验。

发生在自由贸易试验区各个领域的生动实践，浓墨重彩地印证了改革开放正是当代中国最鲜明的特色。

在投资准入领域，自贸区以负面清单模式为管理体制改革核心，政府从事前审批转变为事中事后监管，是政府职能转变的一个重要标志。负面清单模式要求政府在大幅度减少行政审批事项的同时，不断完善事中事后监管，加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理，促使以审批制为主的政府管理方式发生根本性转变，提高开放环境下的政府监管水平，做到放得更开、管得更好、服务更优。

负面清单推出以来，第一家外商独资医疗机构、第一家再保险机构、第一家外资游戏机生产企业……纷纷落户上海自贸区。三年来的实践证明，实施负面清单管理模式，有效地厘清了经济全球化环境下政府和市场的关系，推进政府简政放权、放管结合，提供更好的服务，给市场腾出更大空间，进一步激发了市场主体的活力和动力。

在贸易领域，自贸区建设以加快推进贸易投资便利化为重点，改革贸易监管制度，拓展开放新空间。进入新世纪以来，经济全球化加速发展，贸易投资便利化成为各国进一步提高开放度的基本要求。中国（上海）自由贸易试验区建设，围绕创造成本最低、效率最高的营商环境这一目标不断推进贸易投资便利化。创新“一线放开、二线安全高效管住”贸易便利化监管制度，推进国际贸易“单一窗口”建设，开展货物状态分类监管试点，推进贸易功能拓展和新型贸易发展，各项贸易便利化措施的叠加效应日益显现。

以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，大大提升了贸易便利化程度。经比对，全球高水平自由贸易协定中有关贸易便利化的60条核心措施，52条已在上海自贸试验区实施，区内进出口通关时间分别较区外缩短41.3%和36.8%。贸易便利化为外资企业提供了更大方便，提升了我国经济的对外开放水平，拓展了我国对外开放新空间。

在金融创新领域，中国（上海）自由贸易试验区建设，坚持以宏观审慎、风险可控为前提，以自由贸易账户为载体，促进投融资汇兑便利化，深入推进自贸试验区金融创新和上海国际金融中心建设联动，建立完善金融监管和防范风险的机制，为金融开放创新提供“压力测试”。目前，金融创新框架体系基本形成，自由贸易账户体系平稳运行，面向国际的金融平台建设有序推进，金融监管和风险防范机制不断完善，为在高开放度下维护市场秩序与国家经济安全做出了有益探索。

2015年上海自贸试验区扩区，陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区等三大片区被纳入上海自贸区。依托扩区带来的优势，自贸区先行先试的改革扩展到一级地方政府，建立与社会主义市场经济规律相符合、与开放型经济体系相适应的一级地方政府管理体制的改革全面启动。浦东新区探索建立起社会信用体系制度，信息共享和综合执法制度，企业年度报告公示和经营异常名录制度，发挥市场主体、行业力量、社会力量参与市场监督及各部门的专业监管制度“四位一体”的基本制度。

自由贸易试验区建设的核心任务，是制度创新。以系统集成制度创新为目标，形成可复制可推广成果，催生改革倍增效应。没有制度创新，谈不上先行先试，也就谈不上可复制可推广。与以往改革往往有优惠政策不同的是，中国（上海）自由贸易试验区没有特殊政策，只有任务清单，努力形成在全国可复制可推广的制度成果。

2014年10月，上海自贸区成立一周年之际，在中央全面深化改革领导小组第六次会议上习近平总书记强调：“上海自由贸易试验区取得的经验，是我们在这块试验田上试验培育出的种子，要把这些种子在更大范围内播种扩散，尽快开花结果，对试验取得的可复制可推广的经验，能在其他地区推广的要尽快推广，能在全国推广的要推广到全国。”

在中国（上海）自由贸易试验区建立一年后，中央将自贸区战略扩大到广东、天津和福建。2016年9月，党中央、国务院决定，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区，这代表着自贸试验区的改革经验已经进入复制推广的阶段。

解放思想是改革的基础

2015年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议政府工作报告时强调，加快实施自由贸易区战略，要进一步解放思想、大胆实践，披坚执锐、攻坚克难。习近平总书记的重要指示和殷切嘱托，掀起了解放思想建设自由贸易区的新浪潮。通过解放思想来适应发展变化了的新实际，通过先行先试来保持先发优势，成为新的改革共识。

全面深化改革，需要敢于啃硬骨头的韧劲，需要敢于涉险滩的魄力，需要敢于向积存多年的顽症痼疾开刀的胆略。冲破思想观念的障碍，突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。在深化改革的问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。

上海市委书记韩正曾在“新形势下加快推进中国（上海）自由贸易试验区建设”专题培训班上表示：“唯有思想真正解放，才能闯出一条新路，打开一片新天地。”他提出，第一，解放思想，必须坚持实事求是、坚持问题导向。解放思想不是好高骛远，解放思想的落脚点在于不断解决问题。只有解放思想，才能看到前进中的短板和问题。第二，解放思想，必须要有勇气，敢于自我革新。想事情、做决策、抓发展、促改革，各项工作要始终放在全局的大背景下，从整体利益出发。第三，解放思想，必须坚持发展是第一要务。坚定不移推进中国（上海）自贸试验区建设、坚定不移推进科技创新中心建设，这是上海按照中央要求当好改革开放排头兵、创新发展先行者的载体和突破口。

作为我国改革开放试验田的一项重要内容，上海自贸区的迅猛发展和良性运作，令世人瞩目。2013年9月成立至2015年4月扩区，近20个月内，上海自贸区新设企业达1.8万多家;扩区后的一年间它又新设企业1.67万多家。扩区后的上海自贸区，以1/10的面积创造了浦东新区3/4的生产总值，以1/50的面积创造了上海1/4的生产总值。

这也正说明，解放思想已经贯彻到上海自贸区的改革创新，向市场释放出体制红利。自上海自贸区问世起，尤其是2015年扩区以来，浦东新区极为重视以自贸区建设思路促进政府职能转变，解放思想，深化改革，从企业和群众的感受度和获得感出发，探索一级地方政府的管理新体制、监管新模式的整体制度创新。

当然，在以自贸区建设思路推动改革创新的过程中，还需要进一步解放思想，把握政府和市场之间的关系，释放更大的改革红利。2016年7月22日，在浦东新区三届区委八次全会第一次大会上，时任上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明发表了主题为解放思想的讲话。他提出，第一，解放思想要解决利益羁绊、“不愿改”的问题。绝不允许任何人因为利益问题对改革敷衍塞责、消极怠工，绝不允许任何单位以狭隘的局部利益干扰或影响浦东改革发展的大局。第二，解放思想要解决消极被动、“不必改”的问题。要大胆摒弃不合时宜的条条框框，及时破除制约发展的制度障碍。第三，解放思想要解决本领不足、“不会改”的问题。干部的能力水平要跟上改革的要求。第四，解放思想要解决包揽包办、“不放心”的问题。十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。第五，解放思想要解决担心顾虑、“不敢改”的问题。真正营造宽容失败、鼓励创新的机制和环境。第六，解放思想要解决改革梗阻、“不畅通”的问题。不让改革在层层落实中打折扣、能量耗散。

下一步，上海自贸区先试先行所取得的改革创新成果，需要在立法上加以固化推广。在复旦大学经济学教授张军看来，上海自贸区要进行的多项制度突破与创新都涉及全局改革，因此有必要对自贸区进行立法，让更多制度创新能在自贸区这块试验田先行先试，而不因与现行法律法规政策相矛盾而延误。也只有在立法层面有所突破，中央对上海自贸区的顶层设计才能加快落地。此外，在顶层设计基本原则不变的情况下，对自贸区所在地要给予充分的立法与行政授权。