盐边县新九工矿区失地农民问题浅析

边灿

摘 要：如何对失地农民进行有效的安置模式，是减少矿区企业和失地农民双方对立矛盾的有效途径，是实现双方长久可持续发展的双赢模式。

关键词：失地农民；安置模式；问题浅析

为了解盐边县新九工矿区失地农民安置的工作和生活状况，通过走访部分企业、村社的农户，对其进行调查研究。

一、新九乡基本情况

新九乡位于县城东南部，幅员面积119平方公里。2015年有7个村、47个社，总人口11784人，其中有农户5291户、农业人口11524人。集体所有农用地总面积14万亩，其中耕地8321亩、园地274亩、养殖水面15亩、林地13万亩。农民外出劳务收入5027万元、农民从集体再分配收入265万元、农民从集体外获转移性收入245万元、农民人均所得11315元。

二、新九工矿区失地农民安置的现状

失地农民依托工矿区安置，工农杂居，生存环境差，农业生产条件恶化，工农矛盾突出，失地农民生活困难，工矿区维稳工作难度大。

1.失地农民再就业困难。大部分农民文化水平低，除农业外技能匮乏是失地农民的普遍情况，劳动技能主要限于农牧业，向第二、三产业转移困难。

2.生存发展焦虑突出。受访农民失地后，普遍缺乏安全感。在安置意愿走访调查中，希望“就业安置”的排在第一位，占被调查农民的45.18%；希望“社会保障安置”排在第二位，占被调查农民的43.78%。担心不可预期的未来，在分散安置和集中安置的选择中，97.56%的受访者选择集中安置。

3.征地补偿安置的满意度较低。受访农民不满意率与满意率分别是83.73%对5.42%。关于不满意的原因，有70.48%的人认为征地补偿标准太低，排在众多选项中的第一位。不过，在被调查者中，反对征地的只占5.42%。

三、失地农民安置存在的问题

1.串联式渐进发展模式带来多轮多次征地补偿安置问题，相比统征通转来说，矛盾非常突出。新九工矿区的发展是采用串联式渐进发展，该模式是由于历史原因所致，发展缺乏前期整体规划，边发展边规划一直延续到现在。串聯式渐进发展模式好处在于可缓解财政压力，工业发展区建设成本低。但园区农民会面对多轮不同的土地征用安置补偿方案，会带来新老问题叠加，影响社会稳定和矿区良性发展，影响征地工作顺利开展。

2.工农杂居带来工农矛盾问题。工矿区工农杂居带来的工农矛盾问题，主要表现在：一是生产要素供应紧张，工农生产生活用地、用水矛盾突出。二是企业生产发展环境堪忧。矿区大多数企业因征占农民土地及土地附着物赔偿及噪声、粉尘、三废污染环境等问题，与矿区农户矛盾激化，农民聚众堵路、堵厂等情况时有发生，影响企业的正常生产。

3.安置方式单一，成效有限，社会稳定问题突出。一是就业安置方式。部分失地农民在矿区企业就业，但企业生产不稳定导致就业、收入无保障，生活没有安全感。即便如此，大多数农民仍无法到矿区企业就业，又缺乏一技之长，失地即失业。二是住房安置方式。目前，矿区的住房安置有分散自建和集中修建两种方式。分散自建住房的农户由集体经济组织和农户自行选址，没有进行统一规划，自建住房农户很多面临二次搬迁，生活难以稳定。集中住房安置的农户由政府统建，但是规划、建设滞后，造成房屋拆迁进度迟缓，直接影响项目落地和农民安居乐业。

4.矿区企业发展与农民发展脱节，互动共生性不够。一是园区产业结构单一，经济发展过分依赖钒钛磁铁矿开采和洗选初加工，属于粗放型生产模式，产品附加值不高，缺乏竞争优势，原矿销售占企业产值的比重很大，导致企业所需工种单一，失地后直接影响其生存问题。二是企业原矿外运产生一个庞大的运输产业链，如炉库村新发社，全社原有70多台货车承担原矿外运工作，新田社也有30多台货车承担原矿外运工作，还有汽车修理、租赁与服务、原矿承运中介等的相关业务，解决了部分失地农民生活保障问题。但是，在本次调查中发现，矿区企业原矿外运业务逐渐被中介垄断，导致原矿运输成本上升，加之近年来经济下行压力加大，严重影响当地失地农民的运输业务。

5.土地补偿标准存在政策性差异，土地类别交叉模糊影响征地工作，土地确权工作应尽快进行。一是计算征用土地两补的“人均耕地面积”和“前三年平均年产值”是动态数据，而矿区企业用地往往跨几个年度，导致征占土地先后补偿标准存在差异。二是乡、村、社“人均耕地面积”相差悬殊，导致项目征占土地安置补助标准存在地域差异，经常出现相邻两个社间每亩土地补偿额差距上万元的情况，群众无法接受。三是征地涉及非常庞大的政策体系，政出多门，纷繁复杂。多年来盐边县执行的征地拆迁补偿安置政策，既有二滩水库移民、高速及主干道公路、集镇小区开发、大型项目等征地政策，又有企业与被占地农户达成的征地“政策”。四是土地地类界定困难，大多数村社在执行退耕还林政策前的开荒地未纳入承包范围，林地、耕地、园地等在征地实务中难以界定，导致适用政策争议较大，很难在征占双方形成共识，旷日持久的征地矛盾，直接影响企业落地建设和技改扩能。

四、安置方式建议方案

1.“五位一体”安置模式。该模式的核心是依托集体经济发展，实现矿区失地农民可持续发展。“五”指的是“住房安置”、“养老保险”、“生活补贴”、“集体经济”和“就业激励”。其中“住房安置”、“养老保险”、“生活补贴”属于“生存保障”；“集体经济”和“就业激励”是失地农民可持续发展的主要保障。

矿区实行统征通转，封闭运行。矿区规划、征地以整村、整社进行或以利于控制矿区工业发展对周边农业及农户生产生活之负面效应的自然地形为边界。矿区规划范围内农户整体搬迁，提高征地标准。

2.“2+N”安置模式。该模式的核心是给予农户强制性养老保险和更充分的征地补偿，然后由农户根据自身实际情况选择适合自己发展的方式。其中，“2”着眼于生存保障，“N”着眼于发展，是生存+发展的安置模式。该模式仍然是建立在统征通转的基础上。

（1）“2”包括：货币安置+养老保险。货币安置就是将土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费等以货币形式补偿给失地农民。强制性养老保险，就是凡年满18周岁的失地农民都必须购买养老保险，政府给予补贴。“货币安置+养老保险”是必选安置项目，是失地农民生存的刚性保障。

（2）“N”为安置方式选择项。“N”是指在前两项之外的其他适宜失地农民自身条件的发展方式。目前，可行的方式有就业培训、住房安置、商屋安置、创业扶持、合作经济发展、“顶迁”安置、“插花”安置等。

参考文献：

[1]《盐边县工业园区失地农民安置问题研究》.

[2]《盐边县2015年农村经济年报》.