浅谈改革完善征地制度

李晓东

现行征地制度已运行了几十年，越来越不具备合理性，越来越与社会公平正义及公共财政的宗旨相冲突，当然也就越来越受到人们的广泛质疑和诟病，强烈吁求和期待对其进行改革。

1 现行征地制度的问题

我国现行征地制度是由计划经济时期沿袭下来的，其特点是不分公益性项目还是经营性项目，都以政府名义征地，这在世界各国几乎是没有的，其实质是政府以公权力强行剥夺农民的土地权利，这种不合理不公平的制度，导致一系列严重问题，隐伏着一定的经济与社会危机。

问题之一，是破坏市场制度。包括破坏市场定价机制、平等竞争规则等，最主要的是破坏产权制度。产权作为一种基本的社会制度安排，其首要价值或根本的伦理尺度在于正义。我国宪法和土地管理法都规定农村土地归农民集体所有，这种土地集体所有权包括占有、使用、收益、处分等四种权能，但却被限定第一不准改变用途，第二不许交易，一下子就打掉了其中的两项权能。据中国人民大学等单位对17个农业大省区的调查，43.1%的农民至少经历了一次征地，17.8%的农民遭遇了强制征地拆迁。在征地拆迁中，64.7%的农民得到了一次性现金补偿，平均每亩补偿18739元，而政府卖地平均价格为每亩778000元，是征地价格的41.5倍。12.7%的失地农民没有得到任何补偿，9.8%的失地农民得到补偿承诺而未予兑现。产权正义是马克思的一项重要思想。如此破坏农地产权剥夺农民，还有什么正义可言。

问题之二，激励地方政府多占耕地。我国土地管理一个重要目标是保护耕地，不准改变用途，防止乱占滥用。但地方政府可以随意改变用途，可以尽量压低地价征收。这样一来，保护耕地不可能成为地方政府的理性选择，反而激励其更多征收，获取更多征地利益，这恰恰与我们保护耕地的初衷是相反的。我国自1997年即实行号称“世界上最严格的耕地保护制度”，却并未能遏制耕地资源的急剧减少，其根源在于不加约束的征地制度。

问题之三，是低效用地，大量浪费土地。我们总说“北京天安门广场是世界最大的广场”，可这是过去的事了，如今国内面积超过天安门广场不只有多少了。大广场、大马路、大建筑等一系列大手笔，不断盲目造城。特别是各级国家机关，哪一个不是豪华办公楼，而且庭院深深，还有普遍存在的各类“培训中心”，粗放式大量占用土地，浪费现象惊人。据国土资源部数据，目前我国城市人均用地133平方米，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。日本东京才78平方米，香港也只有35平方米，我们这个“人多地少”的国家人均城市用地量显得太奢侈了。证明在现行征地制度下，我们的土地保护和集约利用的政策是失败的。

问题之四，是腐败的温床。中国现在的官员落马，上至中央政治局委员、省部级高官，下至乡镇村长，中间还有房姐、房叔，大都与土地有关，贪腐动辄几千万上亿元。经过党的群众路线教育实践活动，这一问题暴露的更加充分。据统计，从2013年开始的前三轮中央巡视组巡视的21个省市区中，有20个存在房地产腐败。今年的第二轮巡视提出，要紧盯矿产资源、土地出让、房地产开发、工程项目、惠民资金和专项经费管理等方面的突出问题。可见，当前官员腐败问题主要集中在这6方面，其中，与土地有关的占了三席：土地出让、房地产开发、矿产资源。更让人沮丧的是，我们的土地管理部门也被尊为三大腐败的“重灾区”。如此严重的土地腐败因何而来？不合理的征地制度难辞其责。政府以地生财，通过垄断土地一级市场和经营二级市场，以行政手段征地卖地，低进高出，从中获取高额差价利益，这必然会成为官员寻租的黑洞和腐败的制度温床。

问题之五，是导致大量冲突，尤其是官民冲突。2013年第19期《半月谈》载文称，我国群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%。我们不会忘记，几年前央视《焦点访谈》曾报道，国家扶贫开发重点县河北省广平县，仅用10天时间就完成33万多平方米的拆迁任务，1000多户群众的房屋被拆，土地被征收。而这些拆迁都是在没有签订补偿协议，没对群众进行妥善安置情况下进行的。野蛮拆迁简直到了疯狂的地步。

2 改革完善征地制度

改革完善征地制度，概括说有三方面内容：缩小征地范围、规范征地程序、完善补偿机制。但具体操作时，应抓住关键环节，解决主要矛盾，从而达到事半功倍的效果。

2.1 缩小征地范围的关键是正确界定公共利益

根据2004年修订的《土地管理法》，国家为了“公共利益”需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但目前，我国农村集体土地征收“公共利益”泛化，界限不明，使多征滥占土地、侵犯农民权益有隙可乘。一些地方政府总是把自己作为公共利益代表，常常把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作“公共利益”；一些利益集团、企业也经常把其商业谋利活动描绘成“公共利益”，以便更多地利用行政权力。可见，正确界定公共利益是缩小征地范围的关键所在。

2.2 征地补偿的重点是解决好被征地农民的后续发展

关于对农村征地补偿问题，毫无疑问，必须建立起对被征地农民合理、规范、多元保障机制，在就业、住房、社保等方面维护被征地农民权益，使他们生活水平有提高，长远生计有保障。但现在的问题是，许多地方常常就补偿谈补偿，结果只能为被征地农民提供短期生存资料。因此，必须打开眼界，转换思路，从全局高度和长远角度考虑，把征地保障与推进城镇化、城乡一体化和建立城乡统一的建设用地市场联系起来，切实解决好被征地农村农民后续发展问题。

一般说来，平均每征用一亩土地，就会伴随着1.5个农民失业。关注被征地农民这样一个迅速扩大的社会群体，切实解决其生计和发展问题，是关系到经济社会和谐发展的重大问题。应该说，目前解决这一问题，既有法律依据，又有理论支撑。首先，国家把《城市规划法》改为《城乡规划法》，一字之差反映了思路的巨大变化。应坚持城乡统筹发展，把农村人居环境规划纳入城市建设总体规划中来考虑，把新型城镇化与新农村及美丽乡村建设统筹起来，加大公共财政覆盖度，推进教育、医疗、保险、住房等公共服务均等化，这是对被征地农村和农民最有效的补偿保障。

其次，征地补偿还涉及被征土地增值收益的分配问题。从理论上讲，土地增值收益是由土地发展权决定的。土地发展权，是一种可以与土地所有权分开单独处分的财产权利，是关于土地使用性质变更、土地利用集约度提高，以及由此产生的土地收益的一种权利。这是由征地过程中土地资源重新配置而带来的经济利益，其分配常常引起矛盾和冲突。解决办法是完善土地产权制度，包括在法律上确立土地發展权及其归属。当代世界各国，在设置土地发展权时有两种不同的处置方式：一种是土地发展权归土地所有权人所有，另一种是土地发展权属于国家。在我国，应从实际情况出发，根据公平与效率相结合的原则，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，并要向个人倾斜。

2.3 规范征地程序的最好办法是公开

以往的征地程序大都不公正，表现为信息不公开、操作不透明、民意诉求渠道不畅通。实践中一切从政府利益出发，征地政府决定，补偿政府做主，有了争议政府裁决，这是造成征地矛盾冲突的主要原因。

一般说来，征地要经过审批、实施、补偿、争议调处裁决等程序，大致应分为三步走：第一步是征地公告，政府要征哪块地，被征地者可充分发表意见，讨论过程应在人民参与的政治体制下进行，确定该不该征；通过后进行第二步，政府与被征地者平等协商，讨价还价，确定征地补偿标准，如有争议可由双方认可的机构裁定；达成征地协议后进入第三步，即征地实施和补偿兑现，但必须坚持先补偿后付地的程序，补偿金不落实不得实施征地。征地完成后进行变更登记。

多地实践证明，规范征地程序的最好办法是公开。公开了，透明了，无论是横行霸道的开发商，还是恃权轻民的地方政府，都难以遁形，就能严格限制政府动用征地权的范围，切实保障被征地农民权益，包括：知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，促进政府收缩公权，防止滥用。