负面清单：中国对外开放的新模式

刘帷韬+刘德学

摘 要：2013年负面清单在上海自贸区正式实施，2015年上海、广东、天津、福建开始使用同一张负面清单，这是中国融入世界经济的重要一步。本文介绍了负面清单的现状，指出了目前存在的问题，最后对存在的问题提出了相应建议。

关键词：负面清单；对外开放；新模式

一、我国实施负面清单管理的现状

近年来，随着经济体制改革的不断深入，“负面清单”管理逐渐成为理论界和实践部门高度关注的焦点。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”学术界认为，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制，均应以清单方式列明，负面清单管理模式和准入前国民待遇已成为当前国际投资规则发展的新趋势。

在上海负面清单（2013版）中，采用的是“保留行业+特别管理措施”的结构，共涉及三大产业共18个产业门类，特别管理措施共190条，其中，明确禁止的条目有38条，明确限制的条目有74条，另外78条则涉及合作、合资以及外商股权比例的限制等。与2011年修订的《外商投资产业指导目录》相比，禁止和限制类的条目基本一致，另外还多增了30多条新的特别管理措施。在上海负面清单（2014版）中，特别管理措施共139条，明确禁止的条目减少至29条。2015年4月21日，广东、天津、福建自贸区统一揭牌，四个自贸区开始实行统一的负面清单管理模式，在公布的2015年负面清单中，特别管理措施共120项，其中明确禁止的为36项，明确限制的为84项。从近三年负面清单列表的条目数变动看，禁止和限制的条目数在逐年减少，说明开放程度在逐渐提高。

二、当前负面清单管理中存在的问题

公认的负面清单的代表是1994年达成的《北美自由贸易协定》（NAFTA），2013年中国首次在上海自贸区实行负面清单管理模式。三年后，开始在上海、广东、天津、福建四地自贸区开始实行统一的负面清单管理模式，可以说负面清单制度对我国而言还处在探索阶段，上海自贸区的成功能否顺利复制到其余三个自贸区，以后全国层面的外资引入政策是否可以使用负面清单管理模式，如何正确利用负面清单管理模式来达到产业结构转变、经济增长的目的，目前还存在一些需要解决的问题。

1.负面清单的质量

一直以来中国对外资的管理遵循的是《外商投资产业指导目录》的模式，对行业分别进行“鼓励”、“限制”、“禁止”三种措施，对于所有进入国民经济行业外资的审批均采用核准制。而在《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》中，仅列出了“限制”和“禁止”的行业，并且采取“备案制+核准制”，即对无特别管理措施的行业，外资准入实行的是备案制，而对有特别管理措施的行业，外资准入采取核准制管理。虽然负面清单管理措施的条目从2013年的190条下降到2015年的120条，但在金融业、信息技术等第三产业中依然存在外商投资壁垒。另外，在已有的负面清单内容中，内容过于冗长，限制条件增多使得其与正面清单的差异得不到体现，影响了负面清单的整体质量。

2.外资质量的界定

从负面清单的内容来看，100余条的内容，均可以归类到三位数行业层面，可见针对的领域比较详细，但如何从中分辨或者界定高质量的外资在负面清单中没有体现。许多的研究都表明，高质量外资在促进一国经济发展时能带来更大的溢出效应。随着自贸区的开放，外资的流入规模也将进一步扩大，因此在实施负面清单管理的同时，制定一个界定外资质量的措施显得尤为必要。

3.薄弱产业的冲击

负面清单的落实进一步为外资打开了我国服务业的大门，显然，外资规模将迅速扩大，进而挤占国内市场份额，我国一些薄弱和缺乏竞争优势的产业在短期内将面临极大的挑战。另外，政策的偏向性也会让外资企业拥有先发制人的优势，因此如何准确把握行业特征以及发展趋势亦是面临的重要问题。

4.政府职能的转变

中国的经济体制是具有社会主义性质的特色市场经济体制，宏观调控一直是政府部门监管的重心，也是监管的难点，过多的政府干预容易带来资源的错配，使得经济改革跟不上市场化的脚步，更多的寻租空间也会带来效率的低下。负面清单的实施在一定程度上与政府部门的职能是相悖的，如何处理好两者之间的关系，使其效率达到最优，也是当前和以后制定后续负面清单需要考虑的问题。

三、有效实施负面清单管理模式的建议

1.提高负面清单质量

负面清单的质量不仅体现在清单说明的简短，高透明度和可预期性也是重要的衡量标准，往往明晰的说明文件能更加有效率的达到引资目的，也能促进我国市场经济向更公平、透明的方向竞争，从而与国际接轨。

2.明确投资主体认定标准

我国进一步的开放必定会遇到国内标准与国外标准出现差异的问题，国际上对外资来源地采取的是住所地标准，而目前我国使用的企业注册地标准。对于金融等存在高风险的行业，应明确外商投资的定义，包括投资主体，投资比例等。

3.化挑战为机遇

虽然短期内外资的大量涌入会对国内企业造成一定程度的负面冲击，但从长期的产业转型升级看，这不失为一个契机。国内企业应该借助这个机会，学习和借鉴国外企业成熟的管理经验以及先进的技术。并且国内外企业的竞争也将使得市场更加趋于公平，产业结构也将更加优化。

4.加快政府职能转变

在市场经济环境下，政府应该简政放权，利用负面清单管理模式充分激发企业创新的活力，促进市场充分竞争，让市场决定资源配置。政府应逐步转变为“准入前负面清单许可管理，准入后监督”的管理模式。另外，还需加强信息共享平台的构建，进一步完善风险防范机制。

总之，中国的负面清单管理模式随着行政体制改革与对外开放程度的不断提高在逐步提升。探寻适合中国特色的，充分尊重市场经济规律的，能在全国实行的“可复制”、“可推广”的经验是下一步的工作重点。

参考文献：

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[5]张相文，向鹏飞.负面清单：中国对外开放的新挑战[J].国际贸易，2013，11：19-22.

作者简介：刘帷韬（1985- ），男，湖南湘潭人，中级经济师，博士研究生，研究方向：国际投资、自贸区；刘德学（1961- ），男，吉林九台人，教授，博士生导师，研究方向：跨国公司管理、国际投资