渔政管理能力建设与现代渔业生态文明发展展望

文/袁子婵张仁顺

渔政管理能力建设与现代渔业生态文明发展展望

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党的十八大明确提出，把生态文明建设放在突出地位，而水域生态文明则是生态文明建设的重要组成部分，因此，加强渔政管理能力建设，推动渔业生态文明发展，进一步提升水域渔政管理和水生生物资源养护等方面的工作迫在眉睫。近年来，随着渔业养殖技术的更新和进步，渔业经济体制不断改革和深化，渔政执法管理水平和服务、渔业资源保护和渔业生产的矛盾日趋明显。本文结合当前我国渔业发展实际，对渔政管理能力建设与现代渔业生态文明发展展望，以为积极探索渔业发展新路子提供参考。

渔政管理是渔业行政管理机构依据渔业法律法规对渔业生产实施监督管理的过程。它是遵照渔业法规对本国管辖范围内的渔业、渔业水域和水产资源进行的行政监督和管理。如今，随着渔业市场经济体系的不断变革，渔业生产方式的转变和渔业养殖水平的提高，对渔政管理能力和渔政执法水平提出了新的目标和要求。因此，新时期的渔政管理人员，要转变思想作风和工作方式，将提升业务能力和提高办案质量作为构建强势、实力、完美渔政的首要工作来抓，加大执法人员业务培训学习力度，根据工作需要及时开展业务研讨，加强督查，发现问题及时纠正。渔政管理不只是单一的渔政执法管理，它还是为渔业生产服务的重要载体，渔政管理机构担负着养护水生生物资源、保护渔业水域生态环境、管理渔业船舶和渔港、负责渔业船舶和船用产品检验、维护国家海洋权益、保障渔业生产秩序和渔业生产安全等重要职责，其地位和作用显得越来越重要。

发展现状

1.国内现状

长期以来，由于对渔业资源合理开发利用的认识不足，以及历史原因，致使我国渔业法治建设滞后于渔业生产的发展，直到十一届三中全会以后，渔业法治建设才得到重视和加强。我国渔政管理经过五十几年的发展，走过了一条艰难曲折的道路。既有成功经验，也有失败教训。但是我国渔政工作还是从无到有、从小到大，不断发展壮大起来，并取得了巨大成就。 尤其是1986年《渔业法》的颁布实施，从国家法律的层面，奠定了渔政管理工作的法律基础，标志着渔政管理正式走上法制轨道。渔业是一个古老产业，几千年的历史积淀培育了深厚而灿烂的传统渔文化牢固树立“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献、特别有作为” 的中国渔政精神。

渔政执法管理作为一项政府职能，具有悠久的历史，自历史有记载以来就有渔政管理的雏形，尤其是新中国成立以后，经过多次分分合合，不断磨合和检验，最终形成了自上而下具有一定规模和渔政管理能力的渔政管理机构，但目前我国渔政管理仍存在一些问题和矛盾：1.日趋衰退的渔业资源让渔政管理生产的矛盾突出。2.渔政管理客体的扩大制约了渔政管理工作。3.渔政管理的资金费用少。4.管理人员素质提升空间很大。5.地方保护主义给渔政管理体制带来不利的影响。 当前渔政执法管理机构主要职责是认真执行国家相关法律法规，保护渔业资源，维护渔业生产安全，开展初级水产品质量安全检查，渔业资源增殖养护，水生野生动物保护和救助，对外代表国家维护渔业权益等。

今年是全面深化改革的关键之年，也是完成“十二五”的收官之年。我国渔业经过长期的发展和积淀，如今已进入渔业产业结构调整和转型升级的关键时期，要实现渔业现代化和渔民职业化，必须通过创新驱动、产业相应向高端、可持续发展经济模式转型。按照党的十八大会议精神，坚定不移走中国特色新型渔业现代化道路，加快转变渔业发展方式，不断提高资源利用率、劳动生产率、实现集约化发展、可持续发展。当前我国经济发展进入新常态，加快推进渔业现代化，对稳增长、调结构、惠民生意义重大，要做大做强渔业产业，形成更多的新产业、新业态、新模式，渔业增长方式要从资源消耗型和数量增长型向高效生态型和质量增长型转变；渔业经济功能要从追求渔业的单一功能向追求多功能渔业转型；渔业技术应用要从渔业的机械化、电气化、化学化和传统化向渔业的信息化、生物化、设施化和管理现代化转变；渔业组织形式要从分散化的渔业组织形式向产业化的渔业组织形势转型；渔业竞争战略要从渔业价格竞争战略为主向渔业差别化竞争战略为主转型；渔业发展空间要从仅仅立足于本地区、本省资源发展渔业向充分利用地区外、省外甚至于国外资源发展渔业转型。现代渔业的发展再也不能拼资源拼产量，如今已逐步退出超过资源环境承载能力的渔业生产，推出渔业废弃物的转化利用，促进受损生态环境的修复治理，严格保护水与资源，推进渔业生态文明建设。

2.国外现状

渔政管理作为国家对渔业和渔业资源宏观控制的有效手段，其由来已久，世界各沿海渔业国家尤其是渔业发达国家，对渔场、渔区、渔船、渔具实行严格的限制，渔业生物学家、环境学家、经济学家和社会学家等一直努力寻找如何让有效保护渔业资源和维护渔民生产权益的平衡，为此不允许自由造船和自由捕捞，以保持渔业生态可持续发展，重视渔政管理工作尤为突出的有日本、美国和俄罗斯。为了使渔政管理有科学理论的指导，使之建立在合理的科学管理基础上，一些发达的渔业国家十分广泛听取意见，发挥科研部门在渔政管理中的重要作用。日本的渔业管理权，虽然掌握在农林大臣和都道府县知事手里，但它各项管理措施均须听取中央渔业调整审议会和各级渔业调整委员会的意见。各级委员会中有一定比例的渔业单位代表和科研人员参加。美国规定八大海区渔业管理理事会，设立科学统计委员会和专门顾问小组，制定为实施渔业保护和管理法等渔业法令所需的渔业科研计划，收集和分析有关统计学、生物学方面的资源，为制定渔业管理计划提供科学依据。俄罗斯在渔政管理系统中，设有许多鱼类观察站，负责收集所在水域的鱼类学资料，分析研究渔业资源状况。观察渔业资源保护条例的实施效果，并随时提出改进意见。

存在的主要问题

1.渔政执法体系不健全

改革开放三十余年，现代渔业养殖新型发展模式早已替代传统水产养殖，而这一切均与渔政管理息息相关，一方面说明我们的渔政管理能力达到了新的层次，另一面也为我们的渔政管理能力建设提出了新的要求。如今，我国渔政管理能力尤其是基层渔政管理能力建设参差不齐，时至今日存在的问题依然很多，重点体现在机构的建立与队伍建设方面。在我国的大部分地区，由于重视和认识程度的差异性，导致渔政渔港监督管理机构设置不全，尤其是在镇乡一级基本上没有渔政管理机构；渔政管理执法环境、执法对象素质、渔政管理范围广、财政经费投入、相关部门配合等均存在不同程度的问题。在执法过程中，尤其是在惩处环节，发现现今相关的法律法规由于未及时修订，形成了非法违法行为成本过低，无效有效震慑非法违法人员，以致部分人员重复作案，渔政管理工作难度大、效果差。

2.渔政执法经费缺乏保障，渔政装备设施不完善

渔政管理范围大，经常要深入到农村，人员开支和增加的交通费用，与渔政管理建设资金投入较少相矛盾，制约了渔政管理工作的正常运作，阻碍了渔政建设的规范化和现代化的发展道路。在渔政管理人员的编制没有保障的基础前提下，录用上难以严格操作，导致渔政队伍力量薄弱、文化高低、法律意识、执法手段往往停滞在经验管理的层面，限制了到渔政管理工作的正常开展。渔业行政主管部门要加大经费投入力度，以保障工作的开展，建立健全激励制度，提高办事效率，统一执法装备，保持部门形象，有效提升渔政管理机构的震慑力。

3.渔政执法人员少，力量薄弱，执法能力水平有待提高

目前，由于水产养殖技术推广和渔政管理工作的关联性，我国大部分地区的渔政管理机构和水产技术推广机构设置在一起，即所谓的挂两块甚至几块牌子、一套人马，导致人员严重不足，在工作中随时有一种顾此失彼的感觉。由于职能增多，工作任务又重，人员少力量弱等问题愈加突出。另外，执法人员培训机会少，在渔政工作中执法能力水平亟需提高。

4.渔政执法方式方法缺乏创新

针对现在违法捕鱼的手段不断更新，尤其在交界共管水域渔政执法难度大等问题，处理方式较为被动，缺乏执法创新。例如电鱼案件，多数为团伙作案，利用高科技设备超声波电鱼机、核能量电鱼机等方式违法捕捞防不胜防，以致水体生态系统遭受严重破坏。

5.野生鱼类市场扩大，处罚难度加大

随着旅游产业的快速发展，很多餐饮行业明里暗里打着野生鱼类的招牌，野生鱼价格大幅攀升，违法人员受经济利益的驱使，非法捕捞案件频发，野生渔业资源和水体生态遭受严重破坏，某些水生野生动物已濒临灭绝，同时也加大了河道管理的难度。在非法捕捞案件中，违法人员大多数是农民，家庭环境差，经济收入低，多半依靠非法捕鱼获得收入，从而使实际处罚操作难度加大。

6.农药市场秩序混乱，毒鱼农药管理难度加大

近年来，新型农药的研发推广取代了毒鼠强、六六六、甲胺磷等产品，现由于拟除虫菊酯类农药在农业生产中杀虫效果明显，需求量大，市场销售量多面广。这类新型农药对水生动物剧毒，且在水中不易分解，致使水体生态系统遭受持续性严重破坏，但一些不法分子随处可以买到这类农药，利用甲氰菊酯等菊酯类农药疯狂毒鱼，执法部门却难以监管查处，以致各地毒鱼案件高发。相关法律法规的不完善性对毒鱼人员的处罚成本过低，从根本上达不到震慑的作用。

展望探索

1.加强渔政执法工作宣传

渔政执法工作主要围绕保护渔业资源、维护水域生态、保障渔业安全生产和水产品质量安全，结合我省渔政执法工作实际情况，开展禁渔区、禁渔期非法捕捞和破坏水域生态的执法行动及专项整治行动，船舶安全检查，水生野生动植物保护执法及水产养殖执法，河道生态保护执法等工作。利用各种形式加强开展渔政执法工作宣传，通过各种宣传活动的开展深入到广大人民群众当中去，在沿河村寨、赶场天的乡镇集市和城市广场开展渔政执法成果实物和展板展示宣传，利用宣传车、电视、广播、报纸、手机短信，横幅、宣传册等方式加强宣传，横到边，纵到底，使广大群众充分了解渔政法律法规，熟知当地渔政管理政策，增强生态保护意识，积极响应和参与到保护河道生态和渔业资源管理工作的行列中来。利用印制举报卡片、发放宣传单等方式，让广大群众积极监督举报电鱼、毒鱼等破坏水域生态违法行为，渔政执法部门要依法实行严格的保密和奖励制度。各级渔业行政主管部门要分工合作，做到齐抓共管，多措并举，上下联动，确保渔政执法工作有序、高效持续开展。

俗话说“打退不如吓退”，《孙子兵法谋攻》中也强调“不战而屈人之兵”，抓住时机，充分准备，加强宣传，预防为主，整治兼施，才是河道生态和渔业资源的保护管理之道。

2.加强法规制度建设，规范渔政执法

经济社会发展日新月异，产业结构不断发生调整，科学技术不停地革新，知识信息也在不断更新，《渔业法》等法律法规须紧跟时代前进的步伐，亟待尽快修订完善已经过时的相关内容条款。紧密联系实际，深入基层调研，多听听基层工作人员的声音，进一步健全渔业法律体系，使依法行政和渔政管理相辅相成，推动建设“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的渔业法治新局面，从而提高渔政管理效率。

3.规范渔政队伍建设，提升队伍素质

渔政执法机构的统一设置要求是渔政队伍建设规范化、正规化的基础，以事业单位分类改革为契机，尽快出台渔政执法机构设置标准，规范相关规章制度，强化渔政执法机构的严谨规范和标准。渔政执法机构的设置标准应该包含对渔政执法人员和执法装备的要求、条件，渔政队伍培训常态化，执法装备制度化。统一标准，规范渔政队伍。

建立健全渔政管理机构，加强领导重视，建议农业部、省级渔业局加强与相关部委的协调配合，全国渔政管理自上而下实行统一领导，分级管理的组织网络，提高建立完善渔政管理机构的重视度，推进渔政管理机构和工作的专一性。在依法行政的大环境下，配齐执法人员和执法装备至关重要，而执法人员的身份合法性同样应该引起关注和重视。建议上级业务专管部门加强呼吁和协调，以全国机关事业单位机构改革为契机，真正将渔政管理工作机构单独设立并纳入参公管理机构，让执法人员“心安理得”的工作。同时根据各地实际情况，增加渔政执法人员培训机会，提升执法能力水平，增强渔政队伍素质，例如能更熟练地使用渔政设施装备，更加有序地开展执法工作。

4.渔政信息化建设与管理

加快指挥系统与实际相结合，不能仅仅停留在数据的录入上，而要把渔政实际工作跟指挥系统紧密联系起来，充分发挥系统效能；建立稳定、高效的信息管理员队伍，加大渔政信息化队伍的培训力度；进一步完善渔政信息化基础设施建设，配备移动监控用夜视仪及其他监控设备、执法记录仪、电脑、打印机等必要设备，保障设施维护专项经费，确保渔政执法信息化。

为强化渔业安全生产和渔业管理措施，加快信息技术在渔业安全生产中的应用，提高海洋渔业安全通信保障能力，农业部提出并初步建设了以全国海洋渔业安伞通信网"四网合一"为平台，融合传统短波、超短波通信及卫星、移动通信等现代通信方式，辅以船舶自动识别（AIS）、无线射频识别（RFID）、渔港视频监控、应急视频会议等技术手段的渔船安全监管信息系统，成为国家突发公共事件应急体系和预警平台的重要组成部分，在"平安渔业"建设中发挥着重要保障作用。我国渔业发展和渔政管理面临的新形势和新任务都要求，我国渔政管理要以安为先，保障渔民生命财产安全。通过渔政信息化保障能力建设，能够大幅提升我国渔政管理的信息化水平，提高渔政执法效率，有力保障渔民生命财产安全。因此，加快我国渔政信息化保障能力建设，进一步强化全国渔船基础信息整合力度，对于全面提升我国渔政执法效率和监管水平，有效保障渔民生命财产安全，维护国家海洋权益，促进我国渔业可持续发展具有重要意义。

5.创新渔政管理执法，加大水生野生动植物保护力度

为了渔民生产者的合法权益得到保障，推动渔业生产的健康可持续发展，需要不断增强对渔业资源的保护、利用和增殖，促进渔业的可持续健康发展和渔业生态文明建设。而渔政管理则是为渔民提供服务的一种行政手段，要明确任务，落实措施，重点强化法规宣传和法制建设，强化春季禁渔检查执法，强化鱼类自然保护区的检查执法，强化水下工程建设项目涉渔影响检查执法，强化水产养殖和水产品质量安全检查执法，强化渔业安全生产检查执法，强化规范化检查执法，全面有序开展渔政执法工作。进一步加强法律法规和典型案例的宣传，加强与公安、工商、质监、环保、水利、林业、法院、检察院等相关部门的协调联动配合，依法严惩破坏河道生态和渔业资源的违法行为。加强各地区间尤其是相邻地区间的合作与交流，让渔政管理区域内无死角，使违法犯罪者无处躲藏、无所遁形。

开展渔政专项整治工作，依法严肃查处非法捕捞案件，严格执行“禁渔期、禁渔区”管理制度，建立完善捕捞许可管理制度，对餐馆、酒店、农贸市场、夜市摊点开展检查工作，清查野生鱼类销售市场，保护野生鱼类资源；开展毒鱼农药专项行动，严格管控菊酯类农药特别是甲氰菊酯的销售和使用，农药经营店对所经营农药做好进货、销售台账，对菊酯类农药建立实名登记制度，消费者提供身份证方可购买菊酯类农药，利于毒鱼案件有效查处，对于进行虚假销售的农药经营店，若发生毒鱼案件，对毒鱼人员追究刑事责任的同时，源头倒查，有关联的农药经营者将承担连带责任；开展渔具经营店违规渔具清理专项行动，例如电鱼机、挂钩等违规渔具的严肃查处，从重处罚，追根溯源，清理制售窝点。对违法使用电鱼机等设备非法捕捞的违法人员，按照违法情节追究刑事责任。

6.加强执法力度，推进水产行业规范化

加强相关法律、法规宣传工作，提高养殖户和广大群众对相关法律法规的认识和水产品质量安全意识。加快完善落实相关水产养殖方面的各项规划，规范水产养殖证发放和统一管理。加强研发、推广水产品药物残留检测仪器的力度，逐步提高水产品药残检测效率，确保水产品生产质量安全。积极推进各种形式的水生野生动植物保护区建设，加强保护各地区湿地生态，建立严格的水生态保护制度。加强执法力度，查处水产品违禁药品的使用，规范水产品养殖技术和制度检查，使水产养殖执法工作制度化，常规化；严厉打击各类违法捕杀、贩运及买卖重点保护水生野生动植物的行为；7.落实禁渔期渔民生活补助，加强渔船安全管理

在每一年的禁渔期间，除部分地区对渔民有少量生活补助外，全国大部分地区的渔民在禁渔期间没有生活补助，这对禁渔期制度的长期实施具有较大的阻碍。建立相关长效机制，积极争取国家对禁渔期渔民的生活补助，鼓励和引导渔民转产转业，认真切实安置好渔民生活。加强渔船安全管理，建立统一的船舶管理制度，定期或不定期开展船舶安全大检查，对违规船舶开展专项整治，确保渔民生产安全。

结语

渔政管理建设工作必须狠抓法规宣传普及，强化队伍装备建设，深入推进资源养护，严格渔政执法，强化渔业船舶监管。随着经济社会发展，渔政管理工作面临新形势、新任务，资源占用、工程建设与资源养护监管之间的矛盾，渔业秩序维护、护渔维稳工作与装备落后之间的矛盾，渔政管理体制、队伍建设与履行职责之间不相适应的矛盾日益突出。渔业经济想要实现健康可持续发展，需要国家通过渔政管理进行有效调节。

渔政管理是一种“协调” ，是通过规范与引导来“带领”人们去实现资源增殖与渔民增收的可持续发展，即“渔水和谐”的目标。渔政管理的水平要与渔业生产的发展相适应，因此只有不断地发展和改进管理理念及管理方式才能保证渔政管理持久、旺盛的生命力。渔政管理机构要立足实际推广文化建设，大力宣扬渔业生态文明建设理念，全力做好渔业资源和水域生态保护工作，发挥优势弘扬中国渔政精神，为事业的发展提供强大的精神动力，要以能力建设为依托，提升渔政队伍执法水平，以文化建设为动力，弘扬中国渔政精神，以提高执行力为目标，为现代渔业建设保驾护航。始终将渔政工作贯穿于渔业改革发展的全过程，深化对渔政工作重要性的认识，增强渔政工作的责任感和使命感，加强法规制度建设，推动渔政执法依法规范；狠抓水产养殖执法，维护良好渔业生产秩序；狠抓渔业资源养护，夯实现代渔业建设基础；狠抓执法装备建设，强化渔政管理执法手段；狠抓队伍自身建设，提升渔政监管执法水平。