民族自决框架下全民公决的条件限定

马敏

摘 要：民族自决原则和国家领土完整原则是国际法确认的强制性规范。在殖民独立时期，两项原则和谐共存，但后冷战时期，两项原则矛盾突显。这源于对民族自决原则的界定不清，以及民族分离主义的干扰。分离权只有很少一部分能用民族自决来规范，现今国家国内民族的“独立”实际上都是分离。行使这种分离权需要依靠全民公决，公决本身也有严格的条件限定。我国少数民族或者边界地区绝无可能脱离我国的主权领土，因为我国并不存在关乎人权的不合理措施对待。

关键词：民族自决；分离权；独立公投；全民公决

中图分类号： D990 文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）05-0054-05

民族自决原则（principle of self-determination of peoples）或称人民自决权，是20世纪以来国际法确立的一项根本原则。需要注意的是，把自决的主体总结为民族，要防范以民族为联系纽带的概念偏差，国际法的表述是peoples，而不是ethnic或ethnic group。该原则或者权利原先是一个政治概念，在列宁和威尔逊总统等的推动下成为国际法内容（1914年列宁在《论民族自决权》中首次系统阐述民族自决权理论，1918年威尔逊总统宣布的“十四点计划”也包括了这项原则）[1]。由于该原则内涵的概括性，它总是被多民族国家的分离主义或分裂主义利用，成为所谓的“民族独立”的正当化基础。实际上，民族自决原则在对外独立方面应作狭义解释，仅能理解为受外国奴役和殖民统治的被压迫民族摆脱殖民统治，建立独立国家的权利。基于传统国际法原则发展起来的民族自决容易发生歧义理解，它原本和国家领土完整原则（principle of territorial integrity of states）并行不悖，但是民族矛盾的激化让国家主权屡受冲击，自决原则的外延界限越发模糊。

一、民族自决原则对主权的冲击

自决这一概念最先在法国大革命中提出，自从提升到国际法层面后，就始终以消除陈旧的国家利益为导向的国际交往思维为目标。传统的国际法主体为政府间组织和国家，民族自决原则的出现无疑使执掌政权的管理者受到了影响。民族作为有共同特征的群体集合，得到了地位的提升，似乎可以超越国家参与国际法行为。其实民族自决原则本质的体现是民族意愿的自由表达，只有这样自决原则才能得到适用[2]。民族与国家的关系一贯来说都很复杂。世界上真正单一的民族国家数量很少，大多数国家都是多民族国家。因此，国家与民族的不匹配导致矛盾产生，这种现象在后冷战时期的非核心西方国家尤其明显[3]，代表国家主权和民族利益的两项原则就不免产生分歧。

（一）与领土完整原则相矛盾

《联合国宪章》第2条规定了七项原则，其中有三项分别是国家主权平等原则、禁止使用武力原则、不干涉他国内政原则，该三项原则都与领土的完整有关。领土完整是主权的构成要素之一，而领土完整和政治独立又构成国家主权的核心[4]。对国家领土完整原则的界定的内涵，国际法没有统一的界定，它可以被理解为是对国家框架的不侵犯，既不进行殖民侵略和武力干扰边界，也不主张一国边界的变更。《联合国宪章》在第1条和第55条都规定了民族自决原则。1960年聯合国大会通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》第2条规定，所有的人民都有自决权；依据这项权利，他们自由地决定他们的政治地位，自由地发展他们的经济、社会和文化。自此，民族自决原则被确立为殖民地独立的国际法合法依据。在随后三十多年的殖民独立时期，民族自决原则只适用于殖民地及其附属领土的独立，并不适用于国家内组成部分的分离。此时的民族自决原则运用，实际上并没有破坏宗主国的领土完整，此外，民族自决原则正是出于对国家主权的维护，对外可以主张独立，对内有绝对的政治支配权力，两项原则实际上都是有共同价值目标的。

这两项原则的矛盾突显主要是在冷战结束后的时间内，两极格局消失，民族主义的分离运动兴起，尤其是东欧的社会主义国家四分五裂。自决权不断被过分主张，与分离权的联系日益紧密，且梳理不清。在1998年的加拿大魁北克分离案中，最高法院把民族自决原则界定为“在既存国家框架内追求政治、经济、社会及文化发展”[5]。由此，原本只适用于殖民地独立的民族自决原则被分为外部自决和内部自决。外部自决则不仅仅指称独立，还包括民族分离成为新的国家或者加入其它国家。外部自决，尤其是分离的内涵就与领土完整原则产生矛盾。国家内部民族的分离，必然伴随着领土的范围缩小和主权的削弱。如何重新认识这两项原则，就必须认清国家主权和民族自决的实质。

（二）绝对主权的例外——人权

在罗马帝国时期，君主和人民是主权的合法所有者。根据罗马法，主权者不论让渡他人的权力有多少，其总是有排他性的地位，主权者不受这些让渡权力的约束[6]。从奴隶制国家到民主化国家，无一不主张国家对自己国家内部事务的绝对处分权，不受外国势力的干扰。但对内主权是否真的不受限制，国家主权的行使可以用垄断性暴力？这显然不合情理，主权不仅是统治，更是对其国家公民的责任。一国政府对其公民的基本人权进行重大侵害，国际组织通过正当合法的授权，理应享有惩治恶的政府的权力，此即为“人道主义干涉”（humanitarian intervention）。也要防止以人道主义为借口的主权干涉，因此这种国际干涉应当作为最后的诉求手段。这是从内政的角度来谈国家主权的。

在对外主权方面，国家加入国际法主体后，尤其是在缔结国际条约以后，为了保证国际社会的平等交往，国家必须对其主权进行一定的限制。限制的表现就是《联合国宪章》授权安理会有进行军事干涉权力的条款，对于实施侵犯别国主权的人道毁灭性行为的国家，安理会可以进行武装惩罚。此时，实施侵略行为国家的主权原则就暂时不存在了，在其侵犯别国主权的同时，该国自己的主权安全也得不到保障。总之，国际法限制国家在国际关系的交往中非法使用武力，这就是所谓的“集体安全”（collective security）。在侵略行为内容涉及种族灭绝或者种族屠杀时，国际法也授权了这种极端恶劣情形下的人道主义干涉。当然，《联合国宪章》第2条也禁止了联合国干涉任何本质上属于国内管辖的事件。

不论是对内主权，还是对外主权，评判其是否过度行使的标准实际上都是基本的人权观，这是建立国际新秩序必要的观念转化，陈旧的国家主权观念已经不适合作为建立国际法规范的立法价值。《联合国宪章》对人权的国际承认问题做出了多方面的规定，但这不代表国际社会对人权有充分有效的保证。其次，主权应当被视为个人性的，而不是国家的，以国家为主权的载体并不具有合理性，这种个人性质的主权就体现出了人的自由意愿（删除）[7]。绝对主权出现例外，无疑是因为与人权挂钩。

二、分离权的界定和行使

在后冷战时期，民族冲突和宗教矛盾频繁发生，自决原则最重要的变化是出现了对外自决权和对内自决权的区分。1966年的两个国际人权公约《公民权利与政治权利公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，第一条都规定了民族自决权，“所有人民都有自决的权利”。这样，民族自决原则就不仅适用于殖民地独立，成为一种普遍的权利。对外自决权引申出的分离权概念饱受争议。

（一）自决权与分离权的关系

对于自决权中是否包含分离权这一概念，国际法学者之间争议很大。有学者认为，自决权体现的是独立概念，与分离绝不相同，国际法上的自决权不包含分离权[8]。也有学者认为，自决权包含了分离权，但是自决的结果不一定是分离，分离权是民族自决原则的特殊例外。更甚者认为，国际法规定的民族自决原则适用于少数民族，其可以任意行使分离权。这种观念显然站不住脚。民族和国家不是一个概念，多民族国家的存在是常态，如果国家的任意一个民族都能伺机独立成一个新的国家，那么国际社会就会动荡不安。所谓的国家主权原则也包含着国家框架的稳定，分离或者分立都会破坏这种稳定的局面，对这种领土的变更方式应持保守态度。赫尔德的“民族主权说”将国家和民族区分开来，国家作为政治实体，而民族是自决的合法载体[9]，这是对国家和民族关系的正确认识。笔者认为，分离权与自决权是重叠关系，只有一部分的分离可以用民族自决原则作为法律支撑。分离应当依据母国的态度分成母国同意和母国不同意，或者依据手段分为和平分离与暴力分离。这两种分类常常相互对应，但也有例外。

1.国内法层面

母国同意或者和平协商的分离应当是一国内部的事务，即使该国宪法没有明确规定民族自决权，只要这种分离经由正当合法程序，且没有对该国公民的基本人权造成损害，那么这种分离就是单纯的内政问题。这种分离的原因多是为民族未来发展的考虑或者与其他民族的相处不甚和谐。国际社会对这种分离抑或是合并的结果，只存在国家承认的问题。国际法没有对纯属主权内部的分离行为做过任何规定，对分离行为的合法与正当在所不问[10]。

各国对内部组成部分或者说民族的分离，皆持非常保守的态度，或者施以严格的条件。联邦制国家或者国家联盟的部分脱离仍有可能，单一制国家的民族脱离几乎不可能实现。例如苏格兰脱离英国，就确实得以合法进行，即便最后没有成功独立成一个国家，但是也得到了世界各国的尊重和国际法的默认，而台湾或者西藏，妄图脱离中国，是无论如何也找不到国际法依据的。

2.国际法层面

如果民族自决的正当行使受到了该国政府的非人道打压，或者国内民族的分离以暴力方式进行，这就触犯了国际法上的人权规定，显然国际组织可以经国际法的授权采取适当措施。另一方面，如果政府长期对其公民的基本權利加以侵害或者给予该民族不平等的公民待遇，这种情况下民族要求分离，民族自决原则应当为其提供国际法支持，就其国内宪法而言，这样的政府当然也不会为这种分离提供国内法支持。

笔者认为，这种极端情况下的民族分离权应当包含在民族自决权当中。这种狭义的分离如果没有国际强行法的保障，部分公民的权利就无法实现。对民族自决权的限定固然重要，但是这种特殊例外情形应当作为自决权的一部分。

（二）“独立公投”的性质

近三十年以来，“独立公投”事件逐渐增多，近几年随着网络的发展屡次进入人们的视野。其中引发广泛关注的当属克里米亚公投和苏格兰公投，两次公投从各方面进行比较都是截然相反的。公投是公民投票的简称，“独立公投”就是公民投票（plebiscite）的一种类型，让其领土内的公民决定该领土是否应当成为独立主权国。公民投票原是广义的宪政概念，《大不列颠百科全书》定义其为：由整个国家或地区的全体人民投票决定某些问题，如选择一个统治者或政府，选择独立或被他国兼并，决定国家政策问题，等等。国际法上常使用的是狭义的公民投票概念。有学者将狭义的公民投票与全民公决等同起来，只能说在一般情况下，这两个概念是可以互相代替的[11]。全民公决是指在国家或特定地区内，享有投票权的全体人民就本国或本地区内的重大影响事项进行直接的投票表决。由于“公民”概念的特殊，所以这两个概念存在一些区别。民族自决的对外自决是原本没有主权的民族或人民进行独立的行为，这些人民还不能称之为公民，因此国际法上出现了住民自决的概念。

“独立公投”就其实质和结果而言，并不是一种独立。独立一词应当作狭义解释，只有反殖民时期的殖民地独立才可以称为真正意义上的独立。当今社会以独立为名摆脱原国家主权控制的行为只能称为分离。民族之所以进行“独立公投”，与政治利益密不可分。

（三）全民公决的条件

全民公决是民族自决行使的一种制度选择或是程序选择，它还没有转换成普遍的法律原则。民族自决权的实现通常需要直接民主的方式，而最适当的措施就是全民公决。进行全民公决应当受到严格的条件限制，区分为形式要件和实质要件。

形式要件是全民公决的进行必须在国内宪法上找到法律依据，即国内宪法需要将民族自决原则内化到国内法律中。形式要件不是必须要满足的，因为在政府没有合法施政的情形下，不能指望其在本国法律中完善这项重要的权利。而实质要件有以下四点，满足任意一个即可。第一，国内民族或者人民群体长期受到政府不平等的对待或者权利的剥夺。危及基本权利严重的情形甚至可以将其与人权挂钩。第二，该民族与其他民族之间长期存在矛盾和冲突，影响该地区公民的正常生活。第三，民族与国家政府在平等协商或者征得其同意的基础上[12]，通过合法手段进行民族自决，苏格兰“独立公投”就是其中一例。第四，比较特殊的进阶性质的要件，那就是在正当行使民族自决权的情况下，受到来自政府或者参与阻挠民族自决的其他国家的非人道打压，那么理所应当，该民族可以进行全民公决。

三、我国少数民族“独立”的可能性探讨

民族自决原则被引入法律领域是有选择性和限制性的，尤其是自决的主体，限于主体民族或种族团体，对于基于语言、文化、宗教而聚集的少数弱势群体，国际法没有给予他们自决的法律支持。国家倾向于对民族自决原则进行严格解释，更不愿在国内宪法上言明少数弱势群体的自决权。当一国之内该类少数群体受到歧视性对待，权利被剥夺或得不到救济的时候，民族自决原则作为一种人权保护机制却无法运作，那么国家主权向国际法让渡的权力约束可谓是失败的。当然，讨论这一不合理现状的前提必须是，一国政府对领土主权范围内的少数群体没有进行合法善治（good governance）[13]，甚至超出不平等对待和政策歧视，上升到了人权毁灭的高度，例如屠杀教徒和文化取缔。没有这个前提的约束，民族自决原则就容易泛化，就像个人自由被过分主张一样。存在这个前提的情况下，着眼我国，疆土边界摩擦不断，其中不乏有民族分离主义分子作祟。“疆独”和“藏独”都是历史遗留下来的问题，台湾、香港地区也受到外国势力的支持，有反动派的活跃。这些地区经常以民族情感为联系的基础，声称受到中国政府不合法的对待，把民族未来的发展作为政治诉求的目标，实在有太大的迷惑性。究竟我国的这些地区能否以民族自决原则为依据进行全民公决？答案是否定的，即使这些地区只是单一民族构成，“独立”也是不可能实现的，其所谓的“独立”实际上就是分离。首先，我国宪法没有对民族自决权做出明确的规定，不满足形式要件的要求。其次，我国政府对这些地区一直进行合法善治，或者即使没有完全满足他们的政治主张，也已经为之做出最大的努力，并没有对这些地区公民的基本人权或正常生活造成侵害。另外，不能将“自治权”与“自决权”混淆。有些地区想要的可能是政治层面更大的民族自治权利，不能因为自治权得不到充分保障，就妄图进行民族自决。

四、结语

民族自决、全民公决、独立公投等概念由于国际法上原则的不确定解释，一直存在概念的混淆和内涵的模糊界定。这为国际社会，尤其是多民族国家的内部安定带来了不确定因素。民族自决原则之所以会与国家主权相关的原则产生冲突，都是国际少数不和谐群体对该原则的利用。国际法对原则的模糊规定产生的漏洞需要靠各国国内法去填补，国家内化这些原则的重要性就得以体现。此外，要防范民族分离主义的扩张，独立作为反殖民统治时期的旗帜，绝不容许被加以利用。国家也应当反思其对待民族或者人民的态度是否合理，少数民族的民族自决虽然没有在国际法上得到确认，但是其公民的基本权利或者“民族自治”应当得到保障。我国的少数民族地区或者边疆和港澳台地区，绝不可能脱离国家主权的范围，我国政府应当加强合法善治，从提升内部治理成效的角度防范这类问题。

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[13]Joshua Castellino.Territorial Integrity And the Right to Self-Determination：An Examination of the Conceptual Tools[J].Brooklyn Journal of International Law，2008，（33）：505.

Abstract：Principle of self-determination of peoples and principle of territorial integrity of states are mandatory rules confirmed by international law. These two principles coexisted in harmony during Colonial Independence Era， but during Post-Cold War Era the contradiction between them was growing sharper. It went because there was no clear definition of principle of self-determination of peoples and national secessionism intervened. Only a small part of right of separation can be bind by self-determination and nowadays national independence of nations is actually separation. Exercising this right relies on referendum restricted by hard conditions. Chinas national minority or boundary areas are absolutely impossible to separate from our sovereign territory because there is no treatment of unreasonable measures related to human rights in our country.

Key words： self-determination of peoples； right of separation； independence referendum； referendum

编辑：黄航