探索建立刑事申诉异地审查制度的思考

刘敏

摘 要：除了刑讯逼供、“协作”办案等顽症，刑事申诉异地审查制度的缺位也是导致冤假错案产生的重要因素。2015年，最高检尝试推动构建刑事申诉异地审查制度。关于异地审查该如何启动以及异地审查、申诉泛滥与司法成本三者间该如何调和等问题仍有值得探讨的空间。

关键词：冤假错案；刑事申诉；异地审查

中图分类号：D925.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0131-02

2014年是平反冤假错案的高峰年[1]。刑讯逼供、严刑拷打是导致冤案发生的直接原因。但是，我们不仅仅要反思审判前造成错案的行为，还应当注意，审判后被告人一方申诉救济的失灵也是冤案产生的一个重要因素。

一、刑事申诉救济的失灵

一般而言，被告人被错判后会将最后一丝希望寄托在启动再审上，但是在实践中可能会出现申诉审查机构或者不予受理审查或者受理后久拖不予答复，有的甚至将申诉人关押起来，导致申诉救济的失灵。例如，1998年佘祥林案，因故意杀人罪佘祥林被判处15年有期徒刑，其母亲申诉无果反而被关9个月，直至2005年佘祥林妻子张在玉突然出现，原一审法院再审宣判佘祥林无罪。再如，2000年黄家光案，因故意杀人罪黄家光被判处无期徒刑，判决生效后黄家光一刻不停地申诉，2003年海南省检察院受理申诉，4年后才做出《刑事申诉复查通知书》，认定黄家光申诉不成立。直至2013年黄家光向最高检申诉才得以启动再审，2014年9月海南省高院再审宣判黄家光无罪。因此，通过完善我国的刑事申诉制度来预防和纠正冤假错案十分必要。

（一）申诉案件的管辖

我国接受申诉的机关包括法院和检察院。若向法院提起申诉，根据刑诉法解释的规定，申诉由终审法院审查处理。上一级法院对未经终审法院审查处理的申诉，可以告知申诉人向终审法院提出申诉，或者直接交终审法院审查处理；案件疑难、复杂、重大的，也可以直接审查处理。对未经终审法院及其上一级法院审查处理，直接向上级法院申诉的，上级法院可以告知申诉人向下级法院提出。①若向检察院提起申诉，根据高检规则，申诉由做出生效裁判的法院的同级检察院的刑事申诉检察部门办理；案情重大、疑难、复杂的，上级检察院可以直接受理。②总结以上规定，申诉主要由终审法院及其同级检察院的刑事申诉检察部门负责审查，一般不得越级申诉。

（二）申诉审查的期限

申诉审查是启动再审程序的前提条件。如果对审查迟迟不予决定，那么无从谈起再审程序的启动。刑诉法解释规定了法院对受理的申诉案件应当在三个月内做出决定，至迟不得超过六个月，而关于检察院审查刑事申诉期限的规定在2014年之前并不明确，实践中法院、检察院也存在着审查久拖不决的情况。例如，在黄家光案中，2003年海南省检察院受理了申诉，4年后才做出《刑事申诉复查通知书》，认定黄家光申诉不成立。类似案件均反映出了申诉审查机构对于被告人一方的申诉一拖再拖，致使被告人一方无法向上一级法院或向上级检察院申诉。因此，严格把握申诉审查的期限也是刑事申诉制度改革的一大重点，最高检于2014年10月发布的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》将审查刑事申诉期限规定为两个月，其中重大、疑难、复杂的案件经批准可适当延长审查期限。③该规定对检察机关的审查期限做了较刑诉法更为严格的限制。然而，该规定仍未明确逾期不予答复的后果和责任，仍无法避免申诉审查机构久拖不决的问题，所以构建刑事申诉异地审查制度仍有其必要。

（三）刑事申诉异地审查的初步探索

如果申诉审查机构限于本地的法院和检察院，那么终审法院和同级检察院“既当运动员又当裁判员”，难保会正确对待申诉人的诉求。因此，构建刑事申诉异地审查制度对于完善申诉制度、保障被告人权利大有助益。例如，在聂树斌案中，河北省高院的裁定结果难以被接受。因此，2014年12月最高人民法院指令山东省高院复查聂树斌故意杀人、强奸妇女一案，该案成为开辟我国刑事申诉异地审查制度的第一案，是对构建刑事申诉异地审查制度的初步探索。

由于聂树斌案的特殊性，目前该案仅是适用刑事申诉异地审查的特殊个案，但是根据刑事申诉制度的改革方向，异地审查将成为刑事申诉制度中的一项重要内容。在最高检的推动下，2015年是积极探索建立刑事申诉异地审查制度的一年。构建刑事申诉异地审查制度是势在必行的，建立异地审查制度将涉及刑诉法的修改，从而在法律层面上保障申诉救济。目前我国正处于探索建立异地审查制度的阶段，关于该制度具体的构建方案尚有许多值得思考的地方。

二、构建异地审查制度需注意的几个问题

最高检提出拟构建刑事申诉异地审查制度，但是具体方案并未发布[2]。本文认为探索构建该制度需要注意以下几个问题。

（一）刑事申诉异地审查的启动

1.启动条件。根据刑诉法，刑事申诉由原来的终审法院进行审查，申诉被驳回后申诉人可向上一级法院或检察院申诉，此时不需要启动异地审查，只有当终审法院久拖不予答复时才启动异地审查。如同聂树斌案审查的启动，如果启动再审得不到当地公检法的配合，那么由最高院来指定另一省高院再审此案更为合理，审查结果也更加有公信力。但是，要严格把握申诉异地审查的条件，一般而言，在本地法院公正、独立司法的前提下，由本地法院负责申诉的审查较为节约司法成本；而如果出现本地公检法三家相互维护，造成申诉审查久拖不决的情况，申诉人可向上一级法院申请启动申诉的异地审查。正如洪道德教授指出的，一个申诉案件由本地法院开始复查，若长期得不到答复，这样的案件就可以纳入异地审查的范畴[3]。如果在本地法院已得到明确答复，且申诉人也认可的则不需要异地审查。刑事申訴的重点依然是推定本地法院、检察院进行有效的申诉审查。因此，对于刑事申诉，本地审查是原则，异地审查是例外。本文认为，异地审查的启动条件为以下两点：一是本地法院、检察院的申诉审查久拖不决；二是被告人一方频繁申诉，始终不服本地法院、检察院的申诉审查决定的。

2.启动后如何审查。异地法院立案再审后该如何审查申诉案件？对于律师的阅卷权、是否举行听证等问题在我国刑诉法中并无明文规定。聂树斌案作为异地审查的第一案，在再审过程中的许多程序和操作可谓是从未有过的，在法律中也难以找到依据。但是，山东省高院提出了再审的两个原则：一是要确保该案的进程公平、公正、公开；二是要让社会公众、申诉人以及代理律师切实感受到公平正义。在这两个原则的指导下，聂树斌案再审程序的具体推进更加明确化。首先，保证律师的阅卷权，山东省高院提出凡法官能阅的、法律允许查阅的案卷，律师都可以查阅。申诉律师的阅卷权得到了较为充分的保障。其次，聂树斌案的申诉复查采用了听证会的形式，且对于不涉及当事人隐私的事项依法对外公开，向公众展示了申诉人、申诉代理律师、原办案单位三者的意见，保障了公众的知情权和监督权，采用听证会形式在司法实践中较为少见，这种新形式的申诉程序是确保公开、公正的有益探索。卞建林教授指出，聂树斌案属于社会高度关注的重大的疑难案件，在申诉过程中举行听证会是创新也是探索，对推动司法公开、提升司法公信力意义非凡。聂树斌案作为异地审查第一案，在审查过程中开创性地以听证会的形式向社会公开，得到了申诉人一方和社会各界的广泛认可，这种做法很可能被引进日后的异地审查案件中。因此，鉴于重刑类刑事申诉案件的重大、复杂性，在构建异地审查制度时可考虑将听证程序作为常规化的审查程序。

（二）异地审查、申诉泛滥与司法成本三者间的调和

1.异地审查对滥申诉的影响。我国刑诉法明确规定了申诉人不得越级申诉，但是在实践中，由于终审法院对于申诉审查久拖不决，导致很多申诉人无奈之下越级申诉，大量涌入最高人民法院，最高人民法院基于法律规定和审级分工不能直接审查由全国各地涌入的泛滥的申诉，导致了申诉无人理。申诉无人理和申诉泛滥都严重扰乱了司法秩序和减损了司法权威。推行异地审查制度，申诉人对于终审法院的久拖不决可以向上一级法院申请异地审查，异地审查可以增加申诉人对审查机构的信赖程度，减少重复申诉和越级申诉。

2.异地审查与司法成本。异地审查带来的审查人员的重新配置、当事人和案卷的长途运送、听证程序的举行等都将大大增加申诉审查的成本。因此，有人提出异地审查会造成司法成本的增加和司法资源的浪费，并提出本地法院审查和本地法院的上一级法院审查申诉已是绰绰有余，何必要转到异地法院审查，既增加成本又降低效率。然而，2014年的几起冤案被平反以及本地法院对于被告人一方申诉的漠视和拖沓都证明了异地审查绝非多此一举。从每个个案来看，异地审查的确增加了人力、物力、财力，造成了审判成本的大大增加，但是，其审查过程更加公开公正、其再审结果更加令人信服，这些诉讼结果带来的申诉人的息诉罢访和社会公众对司法机关的认同感所具有的价值是巨大且不可替代的。因此，异地审查并不必然导致司法成本的增加，从长远的角度看，异地审查在破除地方保护主义后所得到的相对公正的审判结果将会产生更大的司法效益和社会效益。

（三）刑事申诉异地审查制度构建的意义

1.防范冤假错案。被告人一方的申诉主要在两个阶段最为集中，第一阶段是判决生效之后，被告人一方不服生效判决，即使没有法律规定的申诉理由也不断地申诉上访；第二阶段是出现了新的事由之后，如“亡者归来”“真凶出现”等，这时被告人一方会基于这些新的事由进行申诉。第一阶段的申诉审查主要起防范冤假错案的作用，而第二阶段的申诉审查则能够起到纠正、问责的功能。根据刑诉法，有五种情形可作为申诉的理由，①但是被告人一方基于上述理由的申诉有时会得不到重视或者面临久拖不决，时间的拖延对于被告人的伤害是不可恢复的，尤其是在死刑案件中。此时如果能够及时启动异地审查，或许能够“救人一命”。因此，异地审查制度能够有效地防范冤假错案，保障被告人人权，维护宪法和法律的权威。

2.破除地方保护，及时纠正错案。中国是一个讲人情、重关系的社会，司法审判有时会受到地方保护和不当干预。目前在我国几乎所有的官员贪腐案件都实行异地审判，就是为了破除地方保护主义，官员在本地的人际关系网牢不可破，很难保证司法的独立公正，所以对于类似案件实行异地审判已成为司法惯例。同理，在申诉制度难以有效纠正冤假错案的大背景下，实行异地审判能够更好地对案件进行申诉审查。正如洪道德教授指出的，构建异地审查制度的有利之处就在于破除司法的地方干扰和地方保护。要打破司法的地方保护，异地审查被认为是最有效的方法。

参考文献：

[1]中国法院2014年纠正10件重大冤假错案[EB/OL].[2016-

02-17]新华网，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-03/

18/c_1114687567.htm.

[2]最高检：2015年探索建立刑事申诉异地审查制度[EB/OL].[2015-01-22].新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/-

2015-01/221/c-1114094934.htm.

[3]中央政法工作会议首提異地审查制度，破除地方保护[EB/OL].

[2015-01-22].新华网.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-

01/22/c_127408539.htm.