“单独二孩”到“全面二孩”政策的演变

刘煜

摘 要：实行了几十年坚决不动摇的计划生育政策为什么在短短的两年内经历了从“单独二孩”到“全面二孩”政策的巨大转变？是什么原因推动了这项政策的最终出台？这项政策背后的议程是如何构建的？运用多源流分析框架，对“全面二孩”政策进行梳理分析，有利于我们理解政策出台的背后过程。

關键词：单独二孩；全面二孩；多源流分析框架

中图分类号：C92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）08-0096-02

多源流分析框架最早由美国政治学家约翰·W·金登在借鉴科恩、马奇和奥尔森的垃圾桶模型的基础上提出，该理论认为一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的问题、政策和政治三大源流共同作用的结果，而并非他们中的一种或另一种因素单独作用的结果。所谓问题源流主要指政府官员是如何将其注意力固定在某一问题而不是另一问题上，认为各种机制如系统性的指标、焦点事件和对现有项目运行的反馈都会引起政府关于对某一问题的关注。政策源流指各种各样的政策建议、政策主张与政策方案。政治源流则主要包括反映政治形势与政治背景等方面状况的因素，如国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等。金登认为，这三条源流是彼此分离、相互独立的，只有在某些关键时刻这些相互分离的溪流才会汇集在一起，使三条源流相互耦合，进而使问题被提上政策议程，这个关键时刻即“政策之窗”。政策之窗的开启只维持很短暂的时间，如果政策企业家不能利用或者没有抓住这些机会，那么就必须等待时机，直到下一次机会的降临。如果政策企业家们在短暂的政策之窗开启时间内成功地将彼此独立分离流淌的三大源流结合起来，那么该问题上升到政策议程的概率就会增加。

联系到计划生育政策，国内学者目前多局限于应然层面的分析，大多讨论放开计划生育政策的重要性和必要性，运用多源流理论对计划生育政策变迁的分析却较少。因此，运用多源流分析框架把握政策变迁的脉络，有助于对计划生育政策变迁的了解。

一、问题源流：问题、指标与焦点事件

金登认为，问题通常不是通过某种政治压力或对人认识的重视而引起政府决策者关注的，问题引起政府决策者关注的原因常常在于某些指标、焦点事件和反馈完全表明那儿本来就有一个问题存在。

（一）问题与指标

第一，年龄结构日趋老化，老龄化问题凸显。根据全国普查数据，从“一普”到“六普”，我国65岁及以上老年人口占全国人口总量的比例依次为4.41%、3.56%、4.90%、5.57%、6.96%、8.87%。我国在2000年就已经进入了传统意义上的老龄社会。根据联合国2010年估计和预测的数据，2020年中国65岁及以上人口占总人口的比重为13.6%，2030年将提高到18.7%，2040年时为26.8%，2050年则高达30.8%。目前，我国老年人口基数大与老龄化加速并存、高龄老年人口加速与“未富先老”并存的现状将给我国的经济发展和社会养老保障体系带来严峻的影响和压力，缓解我国老龄化问题、减少老年人口比例也成为我国生育政策不得不考虑的问题。

第二，性别结构失衡。人口的性别结构是影响中国社会可持续发展的重要因素，性别失衡问题已经成为中国社会亟待解决的重大问题。据调查，1982年至2013年期间，中国出生性别比由107.2升至121.2，再回落至117.6，长期处于偏高型失衡状态。出生性别比的长期偏高失衡、女性的大量缺失致使大龄男性呈现出被迫性、聚集性和脆弱性特征，造成了现今个人和社会心理健康、家庭养老和社会安全等各种问题。

第三，独生子女家庭风险。计划生育政策实施导致的直接结果是生育水平的下降、出生人口的减少。生育水平、出生人口的减少在微观层面的直接体现就是家庭的小型化、独生子女和独生子女家庭的增多。一方面，从1975年以来我国的家庭户均规模从大约4.8人减少到2010年的大约3.1人。另一方面，近年来独生子女家庭面临的子代伤亡风险和亲代养老风险都极为突出。根据2010年《中国卫生统计年鉴》，按照年龄段人口疾病死亡率计算，中国15-30岁独生子女死亡人数每年至少有7.6万人，失独家庭已达百万之众。《中国老龄事业发展报告（2013）》也显示，2012年中国至少有100万个汉族失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。我国独生子女家庭面临的风险问题已逐渐成为社会和国家将要解决的问题之一。

第四，劳动力萎缩。根据国家统计局最新发布的数据，截至2015年末，16周岁以上至60周岁以下（不含60周岁）的劳动年龄人口91 096万人，比上年末减少487万人，占总人口的比重为66.3%，较上一年占比下降了0.7%。这是中国劳动力人口连续第4年绝对量下降。据预测，18-64岁劳动年龄人口将在2030年萎缩到9.1亿，到2050年劳动年龄将快速萎缩至7.3亿，2030年以后劳动力将每十年萎缩0.9亿。劳动力下降如此之快将造成国家劳动力的极度短缺，并会对我国的养老保障制度以及国家经济发展带来巨大的冲击。

第五，生育意愿低于预期。政策的快速变更，原因在于家庭生育意愿低于预期。有学者指出，在实施“单独二孩”政策后，生育意愿、出生率等方面指标都没有达到预期，原本测算1 100万家庭在一年内可以出生150万到200万人，然而“单独二孩”实施两年来，申请人数仅有150余万，申请人数占符合政策人数的比例只有12%左右。民众普遍“不敢生、生不起”。“单独二孩”政策对劳动力萎缩、老龄化问题、性别结构失衡和独生子女家庭风险等问题较弱的消解效应，推动了“全面二孩”政策的出台。

（二）焦点事件

问题通常并不是因指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注。这些推动力有时是由引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件所提供。计划生育政策自制定以来就争议不断，相关焦点事件也层出不穷，从超生教授被解聘到张艺谋超生门再到百亿超生罚款去向成谜以及失独女商人自杀事件，这些事件无不影响着人们对计划生育政策的看法。

二、政策源流：政策的沉浮

当指标、焦点事件或者反馈表明确实存在的问题被决策者注意到时，围绕问题就会产生激烈的讨论，政策共同体讨论后提出的主张和建议就构成了政策源流。我国“全面二孩”政策的出台经历了一个长期的政策沉浮过程。一方面，国内学者对生育政策积极讨论，提出了许多政策建议，他们通过论文著作、接受采访等形式进行“软化”活动。如易富贤在其《大国空巢——走入歧途的中国计划生育》一书中提出“不停止计划生育更待何时”。胡鞍钢和田雪原分别在《经济参考报》和《人民日报》上撰文，呼吁调整人口政策。葛延风、喻东、张冰子在《中国经济时报》发表文章，提出尽快调整完善人口和计划生育政策等。另一方面，政府相关部门对生育政策也予以持续关注。2007年中国人民大学在国家计生委的支持下进行了关于中国育龄女性的生育水平和生育意愿等方面的调研和测算。2014年国家卫计委委托王广州和翟振武研究“二孩”政策，以期弄清关于全面放开二孩的诸多问题等。

三、政治源流：国民情绪与执政党理念

政治源流包括诸如国民情绪的变化、选举结果、政府的变更、意识形态、政党在国会中分布情况的变化以及利益集团压力活动这样的因素。在我国，影响政治源流的主要因素是国民情绪的变化以及执政理念的变化。

（一）国民情绪的变化

国民情绪的变化对政策议程设置以及政策结果有重要的影响，以国民情绪为内核形成的公共舆论将会对决策者施加强有力的外部压力，迫使决策者关注国民价值取向和利益诉求。近年来，生育政策一直是媒体和民众关注的焦点，开放“全面二孩政策”已经成为很多民众的呼声。生育权是公民的一项基本权利。长期以来我国公民的生育权一直受到计划生育政策的限制。随着公民权利意识的觉醒以及对自身权利的诉求，越来越多的学者和公众对计划生育政策提出了越来越多的质疑，对公民权的追求已经成为影响我国政策出台和改变的重要力量。

2014年，一封由5 000名夫妻组成的非独家庭联名建议信——《非独家庭要求全面开放二胎的建议信》，分别寄往国务院法制办、全国人大常委会以及国家卫计委，呼吁全面开放二胎，同时立法保障全体公民的二胎生育权。公众对公民生育权的诉求再次将计划生育政策推到了改革的道路上。

（二）执政党执政理念的变化

我们党执政理念的发展经历了一个长期过程。从“三个代表”重要思想到“科学发展观”“和谐社会”“中国梦”，这些理念都力图通过建设以人为本的社会，使得社会上的大多数人能够共享改革开放带来的成果。这种以人为本的执政理念要求重视社会公平，重视维护和回应弱势群体的利益以及重视公民的基本权利。“全面二孩”政策就是新一届政府在以人为本、尊重民意、顺应民心、尊重人权的执政理念的指导下出台的，它体现了党的执政理念与群众路线的紧密联系。

四、“政策之窗”的开启与三源汇合

（一）“政策之窗”的开启：十八届五中全会

政策之窗是政策建议的倡导者提出其最想解决的问题的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗并不经常打开，而且敞开的时间不长。尽管政策之窗数量稀少，但是公共政策的重大变革却常常是由于这些机会的出现而导致的。十八届五中全会的召開为问题、政策与政治源流三源汇合提供了机会。

（二）三源汇合与政策企业家

问题源流、政策源流以及政治源流在“政策之窗”开启之时并不会自动地汇合在一起，这其中缺不了政策企业家的作用。在“全面二孩”政策出台的过程中，政策企业家通过相关的焦点事件唤起公众与媒体舆论响应，引导媒体和舆论创造出支持生育政策调整的社会环境，软化可能存在的利益集团阻力，促使决策者感知到问题的存在，然后采取行动做出政策行为。如翟振武教授在接受北京晚报采访时就提出“‘十三五期间，全面放开二孩的条件将会变得更成熟”。

综上所述，通过运用多源流理论的分析，“单独二孩”到“全面二孩”政策的巨大转变是多方面共同作用的结果，既不是偶然也不是单一因素作用的结果。多源流分析框架为“全面二孩”政策的议程设置与政策出台提供了一种解释视角，这对我们透过政策出台的现象看清政策出台的背后过程有理论和现实意义。

参考文献：

[1]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：50.

[2]吴阳熙.多源流理论视域下“单独二胎”的政策议程[J].理论与现代化，2014（4）：30-36.

[3]刘伟伟.政策终结的多源流分析——基于收容遣送制度的经验研究[J].公共管理学报，2015（4）：22.