我国行政区划调整的思考

杨逸婧

我国行政区划调整的思考

杨逸婧

行政区划的调整致使区域空间的结构发生变化，并会对产生区域经济格局的变动影响。2011年7月，国务院批准了安徽省撤销地级市巢湖，将其分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市进行管辖，合肥周边区域面临着新的机遇。本文以安徽省巢湖市撤市为例，通过对巢湖及其他城市的发展情况进行分析，探究城市束缚因素和安徽行政区划不合理因素等几方面对安徽省“巢湖撤市”行政区划调整的成因进行分析，并对“巢湖撤市”的影响进行总结，并提出相关建议措施。这对于深入分析行政区划的体制创新以及完善行政区划政策具有重要意义。

行政区划调整；成因；影响；“巢湖撤市”

10.13999/j.cnki.scyj.2016.09.027

一、导言

2011年8月22日上午，安徽省撤销地级市巢湖，并对原地级巢湖市所辖区域进行相应调整，分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。其中居巢区、庐江县划归合肥管辖，无为县划归芜湖管辖，含山县、和县划归马鞍山市管辖。巢湖撤市对于推进合肥都市圈的建设，加快当地承接沿海产业转移以及中国城市未来发展的战略调整具有十分重要的借鉴意义。

二、安徽省行政区划调整情况

1.行政区划的含义及类型

行政区划是包括行政区域本身以及它的划分的一个有机整体，其具体内容分为行政单位、行政区域和行政建制三个方面。同时行政区划三方面本身与其他方面之间的联系也都是极为重要的。而行政区域或者建制的变动与政权组织并无直接影响关系。

目前的行政区划类型是依据行政管理的要求、规则以及设置标准，被划分为地域型政区、城市型行政区、民族型行政区和特殊型行政区四种基本的类型。我国大多数设立地域型行政区。

2.行政区划调整涉及城市的概况

巢湖市地理区位处在安徽省中部，分别与肥东、含山、无为等地交界，全市面积大概2063平方公里，人口数量有94万，巢湖辖区有12个乡镇和6个街道办事处。

而合肥、芜湖两市的地区生产总值占全省30%以上，但其辖区面积以及人口总数都只占全省10%左右，存在不协调的情况。

附表三市扩张前后主要指数对比

通过附表数据可以发现，通过巢湖撤市的行政区划调整对于接受划归辖区的合肥、芜湖、马鞍山三市都有直接影响，拓展了其发展空间。

三、“巢湖撤市”的成因分析

1.合肥的中心城市地位遭到挑战

合肥市历史悠久但其自身发展却尤为缓慢，仅仅依托老城区形成的一市三县城市格局，整体区域明显偏小，与其他省会城市相比，城市功能区划分不明确，地域集聚效应不突出。可是随着合肥作为安徽省会城市与重要政治中心，其经济得到快速发展，但伴随着周边其他省会大城市虎视眈眈以及省内其他周边城市的地位上升，使其中心地位受到严重挑战，市场腹地面积缩水，城市未来的发展空间受阻，与周边县市例如巢湖市的居巢区和庐江县的行政区划区域出现了摩擦，各城市之间的资源归属与环境治理等问题也成为安徽省整体经济发展的一道无形屏障。

2.芜湖、马鞍山的发展空间受阻

芜湖作为皖南重要的水陆交通枢纽和内外贸易港口，出口加工业以及港口水运业发展迅猛，但由于城市中心规模偏小，港口规模和吞吐能力都无法赶上相邻的港口城市。而因为行政区划的因素，芜湖市无法选择长江北岸的巢湖市无为县的裕溪口作为扩建码头和建设新工业园区，无法拓展芜湖的城市发展空间。

马鞍山则是安徽典型的重工业城市，钢铁制造产业比重过大，产业内部结构单一化，产业发展速度明显缓于沿海发达地区，只有通过增加马鞍山市行政区划，加强城市辐射带动能力，促使其因地制宜的多元化转变产业结构，改善发展空间，增强区域经济发展能力。

3.巢湖市自身缺乏独立发展能力

巢湖破格由县改市只是遵循全国各地“地区改市”等浪潮的一个行政命令，实际并不符合经济规律，当时巢湖市的人均国内生产总值明显低于全国平均水平，各产业的结构比例不合理，居巢区其经济发展实力并不突出，难以发挥经济辐射作用来产生增长极，难以赶上省内其他经济发达地区。巢湖市建市以来，各个区县之间地理空间区位相距甚远，同时因行政区划隶属的关系，彼此缺乏政治与经济之间的沟通和互动，反而依托周边的城市资源，成为独立的经济聚落进行发展。

4.安徽省行政区划存在问题

安徽的地级行政区为17个，相比其他省市数量过多，各行政区域边界犬齿交错，行政管理幅度过宽，破坏了本身自然的经济区域，并且无法与周边区域的协调平衡发展。并且地级行政区设置过多造成管理层次的复杂，政府机构庞杂无序，行政管理效率低下的同时花费成本还高昂，浪费了经济人力等资源。此外，安徽地级行政区数量过多会出现重复建设，资源无法优化组合，产业结构布局不合理，整体行政区划无法适应区域经济的开放式一体化转变，制约着安徽省发挥中心城市的辐射能力与拉动作用，无法促进安徽省整体健康发展。

因此顺应经济潮流对已有的行政区划进行科学规划，是安徽省建成行政区域协调发展的空间布局，加快推进建设合肥都市圈，振兴长江经济带具有重大意义。

四、巢湖市撤市的影响分析

1.合肥的变化

此次巢湖拆分对于省会城市合肥有最直接的贡献。从附表可以看出，合肥所管辖的面积扩增4379km2，人口增加263万，扩张后的合肥人口达到708万，面积达到11408km2，合肥将巢湖划为合肥市的“内湖”，直接缩短了自身与长江的距离，变成“环湖临江”的城市，可以加强巢湖流域的综合治理，改善合肥市的水路交通现状，同时还可推进滨湖新区在巢湖北岸的建设。此次区划调整总体上扩大了中心城市空间，推进了“合肥城市圈”的建设进程，未来经济总量、城市规模发展都会得到迅猛发展，增加了与武汉都市圈等周边区域的竞争筹码，最终促使安徽省在中部崛起中闯出新路。

2.芜湖的变化

从附表可知，芜湖获得面积2671km2，人口增加154万，扩张后的芜湖面积达5988km2，人口接近400万。其中的无为作为安徽经济发展前沿地带，其县域经济综合实力在中部地区名列前茅。全县已初步形成以电线电缆超百亿元产业集群为龙头，以船舶制造、农副产品深加工以及羽毛羽绒等为补充的八大主导产业体系，合并了无为县的芜湖整体经济总量得到显著提升，并且芜湖可以跨江而治，传统产业可以向城西区域进行转移，完善合理布局，使芜湖迸发新的经济发展活力。

3.马鞍山的变化

马鞍山获得了和县土地的6/7，人口的5/6，岸线资源的80%以上，还有江北集中区的一大部分，其面积和人口都翻了一番左右。虽然划入的两县经济总量只有130多亿元，但是拥有着皖江城市带承接产业专业示范区以及深水岸线资源，有利于马鞍山市在促进自身主导产业的发展基础上，进行自身产业转型。马鞍山的发展空间将因为此次行政区划调整得到扩大，改善地域狭小的发展问题。因此巢湖撤市是送给马鞍山的一场及时雨。

4.拆分后的巢湖

巢湖的行政区划调整，使划分出去的县市可以更好地依托周边城市的区域资源资金支持来发展自身经济，提升自身主导产业的优势。而居巢区在完善本身商业服务功能的基础上，发掘与合肥滨湖新区之间的资源联系，努力成为合肥发展副中心。同时巢湖市作为合肥未来都市区的主要组成部分，可以利用湖泊资源发展新能源，但需密切注意生态资源的协调与文化发展，使经济与生态和谐共生，建立多层次、多结构的综合发展模式。

五、行政区划调整后的措施建议

1.发挥中间城市县级巢湖市的比较优势

县级巢湖市处在合肥都市圈的范围内，也是与南京都市圈的交汇地带，区位条件得天独厚。是长江经济带承接产业专业示范区的重点区域之一。除了自身粮油面资源丰富以外，还是长江中下游地区重要的金属和非金属矿产基地，可以通过加强与周边重点地域的铁路、航运建设，提升其交通枢纽优势，带来相关边缘效应，提升辐射拉动能力，使县级巢湖市拥有更好的城市通达空间进行发展，融入与整合周边三市。

2.整体推进长江经济带中继站的打造

依托长江黄金水道的独特作用，巢湖撤市的行政命令推动了合肥经济圈的建设，更促进了长江经济带的中继站发展，但皖江城市带作为长江经济带发展共生圈的重要组成部分以及长三角城镇体系的延伸和补充，并没有配套相应的融合措施。合肥、芜湖在加强交通设施建设以及产业整合的基础上，更需要发挥辐射拉动作用，推进与周边地区整体区域发展空间融合，优化产业结构，扶持相关配套产业，注重发展环保型产业，提升开放型经济水平，将安徽省打造成长江经济带的增益型中继站。

六、结语

综上所述，行政区划调整对于合肥市、芜湖市、马鞍山市以及安徽省今后的经济发展都有着明显积极效应。但区划调整阶段会出现例如行政管理层级问题、区域人口迁移、环境资源管理等问题，都应该进行高度关注，需要政府进行调节，保障行政规划调整的有效性与科学性。但总体来说，巢湖撤市的行政区划调整是安徽省经济社会发展的必然要求，也是加快建成全面小康社会的一次明智决策。通过资源的整合提升了三个城市的经济发展潜力，其中合肥作为省汇中心城市活力大幅提升，这为建设美好安徽做出极大贡献。

［1］泛长三角背景下的省会经济圈［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［2］宋迎昌.都市圈——从实践到理论的思考［M］.北京：中国环境科学出版社，2003.

［3］甄小燕.当代中国城市化进程中的行政区划调整［D］.南京：南京师范大学，2004.

［4］赵聚军.中国行政区划改革的理论研究［D］.天津：南开大学，2010.

［5］谢涤湘.快速城市化时期的行政区划调整研究［J］.现代城市研究，2009（02）.

［6］王娟.安徽城镇化发展存在的突出问题及应对思路［J］.中国集体经济，2014（24）.

［7］谢涤湘.快速城市化时期的行政区划调整研究［J］.现代城市研究，2009（04）.

（作者单位：江西财经大学）