小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性——以人民公社制度和“乡政村治”制度为例

杜威漩

（河南科技大学经济学院，河南 洛阳 471023）

小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性
——以人民公社制度和“乡政村治”制度为例

杜威漩

（河南科技大学经济学院，河南 洛阳 471023）

小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性是指小农水治理嵌入农村社会管理制度之中，即小农水治理与农村社会管理制度相联系并受农村社会管理制度影响。人民公社制度下，人民公社及村级基层组织拥有的强大农村社会动员及农村公共事务管理功能有效提升了小农水治理绩效；但人民公社制度本身的缺陷使小农水治理中诸如集体行动困境等问题并未完全解决。“乡政村治”制度下，乡镇政府及村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化导致了小农水“建”“管”“用”陷入困境，但随着“乡政村治”制度的不断完善，其对小农水治理的积极影响必将充分展现。只有重构农村社会管理制度环境：构建财政支持小农水治理的长效投入机制、长效激励机制及有效监督机制以强化小农水治理中的国家力量，实现乡镇政府、村级基层组织治水功能的制度创新以强化小农水治理中的乡村基层组织力量，构建农民参与的市场引导机制、组织引领机制和精神激励机制以强化小农水治理中的农民力量；才能实现新时代背景下的小农水善治。

农村社会管理制度；人民公社制度；“乡政村治”制度；小农水治理；嵌入性

杜威漩. 小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性——以人民公社制度和“乡政村治”制度为例［J］. 农业现代化研究， 2016，37（2）： 367-373.

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近年来，随着国家投入力度加大，小农水（小型农田水利设施）运行状况得到明显改善，但农田水利的“最后一公里”尚未彻底“疏通”，如何实现小农水善治仍是目前“三农”问题中亟待解决的重大问题之一。影响小农水治理的因素很多，其中，相关制度安排会对小农水治理产生重要影响，从最近研究情况看，关于小农水治理的制度影响因素研究较多聚焦于投入制度［1-3］、产权制度［4］、非正式制度（社会信任）［5］、组织制度［6-8］等四个方面，而农村社会管理制度对小农水治理影响方面的专门研究尚不多见。小农水赋存于农村，小农水治理与农村社会管理活动交织在一起，农村社会管理制度不可避免对小农水治理产生重要影响，深入研究农村社会管理制度对小农水治理的影响，对实现小农水善治、彻底“疏通”农田水利“最后一公里”具有重要的现实意义。

新中国成立至今，我国农村社会管理制度发生了巨大的变迁，特别是从人民公社制度向“乡政村治”制度的飞跃，不仅使乡村基层组织的职能及运行方式随之改变，农民的生产经营方式甚至生活方式也随之发生改变，所有这些进一步导致了小农水治理绩效的改变。鉴于此，本文以人民公社制度和“乡政村治”制度为例，借用新经济社会学中的嵌入性（embeddedness）范式分析人民公社制度、“乡政村治”制度对小农水治理产生的影响，并在此基础上提出重构农村社会管理制度环境、实现新时代背景下小农水善治的对策。

1 小农水治理对农村社会管理制度嵌入性内涵界定

1.1 嵌入性

嵌入性是新经济社会学的一个核心范式，最早由人类学家Polanyi［9］在其所著的《伟大的转折》一书中提出，认为自发调节的市场体系并不存在，经济行为与社会因素密切关联，即经济行为嵌入社会关系并与非经济因素融为一体，但Polanyi并未对嵌入性做出明确定义。对嵌入性理论做出开创性贡献的学者是美国社会学家Granovetter，Granovetter［10］把社会关系纳入经济行为分析框架之中，重塑了嵌入性概念，强调了社会关系对经济行为的影响，指出经济行为既表现为理性个体利益最大化选择也受社会关系及社会结构的影响，即经济行为嵌入社会网络之中。Ganovetter和Swedberg［11］进一步将嵌入性划分为关系嵌入性和结构嵌入性两种类型，其中，关系嵌入性指经济行为受该经济行为实施主体与其他经济行为主体之间相互关系的影响，结构嵌入性指经济行为受该行为主体所处社会结构网络的影响。Zukin和Dimaggio［12］将嵌入性分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性及政治嵌入性四种类型，其中，认知嵌入性指经济主体的行为受原有思维意识引导或限制；文化嵌入性指经济主体的行为受传统价值观、信念、信仰等的制约；政治嵌入性指经济主体的行为受其所处的政治环境影响。Hagedoorn［13］提出了嵌入性的三个层次，即环境嵌入性、组织间嵌入性及双边嵌入性，分别表示组织的经济行为受特定国家及产业特性、组织所处的社会网络、两组织相互之间合作关系的影响。

综合以上学者的观点可以看出，嵌入性范式的本质在于强调事物之间的联系和影响，提倡把某一事物的产生和变化植入广阔的背景中去考察，以便更深刻地把握事物的本质特征，具体而言，A对B的嵌入性是指A嵌入B，亦即A与B相联系并受B的影响。

1.2 制度嵌入性

Granovetter等学者研究的嵌入性多是关系或社会嵌入性，除此之外，嵌入性范式中还包含同样重要的另一类嵌入性，即制度嵌入性——行为与制度相联系并受制度影响。依据新制度经济学派的观点，制度是影响行为选择的重要变量，对于行为者的行为，既需要从行为者自身因素去理解，更需在一定制度背景下去把握，行为的制度影响理论充分说明了行为对制度的嵌入性。新制度经济学派把制度分为正式制度与非正式制度两大类，相应地，制度嵌入性也分为正式制度嵌入性和非正式制度嵌入性两大类。

行为对制度的嵌入性内涵涉及四个基本方面：1）制度限定主体行为的边界或半径，即制度决定着行为主体“做”或“不做”的行为取舍。2）制度引导主体行为选择的方向，即制度决定着行为主体“做什么”或“不做什么”及“如何做”的方向选择。3）制度决定着行为主体的行为程度，即制度的长期性或社会化影响会使制度内化于行为主体的内心深处并构成其习惯性的行为准则。4）有效的制度安排可降低行为主体交易过程的不确定性，提升行为主体对其行为的可预期性，增强行为主体间合作的可能性，最终降低行为主体间的交易成本。

1.3 小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性

全球治理委员会1995年在《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理概念做出了权威性的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。依据和借鉴该定义，本文将小农水治理定义为：农村基层政府（人民公社或乡镇政府）、村级基层组织（生产大队、生产队或村委会、村民小组）和农民等基本参与主体，为实现对小农水投资建设、管理维护及灌溉使用（简称“建”“管”“用”）等各环节的协同管理而采取联合行动的持续过程。依据上述关于嵌入性及制度嵌入性概念的界定，小农水治理对农村社会管理制度的嵌入性是指小农水治理嵌入农村社会管理制度之中，即小农水治理与农村社会管理制度相联系并受农村社会管理制度影响。

小农水治理嵌入农村社会管理制度的内在机理，即农村社会管理制度对小农水治理的影响机理（图1）包括两个方面：1）小农水治理的基本参与主体的经济理性决定了其行为决策的基本准则是：只有当参与某项小农水治理活动为其带来的收益＞参与该项活动所付出的成本时，小农水治理参与主体才有参与该项治理活动的内在激励，收益超过成本的差额越大，其参与该项小农水治理活动的内在激励就越强；反之则相反。2）农村社会管理制度作为小农水治理的重要外部环境之一，具有激励与约束双重基本功能，农村社会管理制度影响小农水治理绩效的内在逻辑在于：农村社会管理制度通过输出一系列激励与约束功能而改变小农水治理中各参与主体的收益—成本对比状况；收益—成本对比状况的改变引发各参与主体行为的改变；各参与主体行为的改变最终导致小农水治理绩效的改变。

图1 小农水治理嵌入农村社会管理制度的内在机理Fig. 1 Inner mechanism for the governance of small-scale irrigation facilities to be embedded in the rural social management institution

2 小农水治理对人民公社制度的嵌入性分析

2.1 人民公社制度的基本特征

人民公社制度自1958年建立至1982年被正式废除为止共存续了25年，在此期间虽然人民公社的规模、结构均有所调整，但人民公社制度的基本内容和运作方式并未发生根本性的变化，其基本特征可概括为四个方面：

第一，管理组织体系具有高度的管理集权性。人民公社制度下的农村社会管理组织体系主要是人民公社+生产大队+生产队，这一管理组织体系具有高度的管理集权性。其中，人民公社既是政权组织又是经济组织，拥有对农村公共事务及农村集体经济集中统一的管理权；生产大队既是人民公社的下级组织又是生产队的上级组织，执行人民公社的各项指令，同时管理本生产大队范围内的各项农业生产活动及各项公共事务；生产队是村级最基本核算单位（见1962的《农村人民公社工作条例修正草案》）和最基层管理单位，生产队依据生产大队及人民公社的指令安排本生产队范围内的农业生产活动及各项公共事务，完全拥有耕地使用权及生产队内部的劳动力资源配置权。

第二，作为被管理者的农民具有高度的组织依附性。人民公社制度下，农民以集体化方式从事农业生产活动、参与农村公共事务管理活动，并以工分的形式获得自己的劳动报酬，农民只有接受人民公社及村级基层组织安排的这些活动，才能获取相应的工分收入以维持自己及家庭成员的生存和生活，农民无法脱离人民公社及村级基层组织垄断的农村社会资源而独立生存，而只能对人民公社及村级基层组织的要求无条件服从。

第三，农村社会管理活动中各行为主体间的关系是一种“命令—服从”关系。人民公社制度下，生产资料集体所有、生产活动统一安排、生产成果统一分配，这种制度特征使得农村社会管理活动中各行为主体间的关系表现为一种严格的“命令—服从”关系，即在“人民公社→生产大队→生产队→农民”这一纵向链条里，各项管理指令逐级下达，每级管理组织都有权对其下级组织（或农民）所从事的农业生产活动及农村公共事物管理活动进行调控和监督，各级管理组织（或农民）又同时必须无条件服从上级管理组织的各项安排。

第四，农村社会占主导地位的意识形态是集体主义。人民公社时期，国家通过广播、报纸、黑板报、标语等媒体以及样板戏、诗歌、小说等文艺形式反复进行舆论宣传，不断向农民灌输集体主义思想，卓有成效地塑造了以集体主义为主要内容的农村社会思想文化环境，有效地消除了非集体主义思想的影响，使得集体主义意识形态在农村社会占据了统治地位。集体主义意识形态所输出的精神激励，大大降低了农民的组织和管理成本、提高了农民参与集体活动的自觉性和积极性，这也是广大农民被大规模组织起来参与包括小农水在内的农田水利设施治理的非正式制度保证。

2.2 小农水治理对人民公社制度的嵌入性

2.2.1 人民公社制度对小农水治理产生了诸多积极影响 人民公社制度下，农村社会管理组织体系高度的管理集权性、农民高度的组织依附性、各行为主体间的“命令—服从”关系及强烈的集体主义意识形态导向，使得人民公社及村级基层组织便拥有了强大的农村社会动员及农村公共事务管理功能。所谓农村社会动员功能是指人民公社、村级基层组织等管理组织（动员者）借用行政命令、依托“人民公社+生产大队+生产队”这一组织体系，发动和组织广大农民（被动员者）进行大规模集体行动的功能。人民公社及村级基层组织所拥有的强大的农村社会动员及农村公共事务管理功能较好地契合了小农水的公益性特征［14］，从而极大地推动了农民在小农水治理活动中的广泛参与，不仅较为有效地解决了小农水建设中的劳动力问题，而且有效地解决了小农水管理维护问题，同时还有效地解决了灌溉用水秩序问题，从而取得了较为明显的治理绩效。

在“建”的方面，人民公社时期，农民除参加农业生产劳动外，每年大约有1/2的时间被组织起来进行农田水利建设。据水利部提供的数据，1949-1987年全国水利工程总投入为2 164.11亿元（按1980年不变价格计算），其中劳动力投入折合人民币1 137.03亿元（参见《建国40年水利建设经济效益》）。截止到1979年，广大农村形成了大、中、小水利紧密结合，蓄、引、提、排有机配套的灌排体系［15］。

在“管”的方面，人民公社制度下的小农水主要由生产大队或生产队从农民中推荐专人管护，管护人员的劳动报酬是由生产大队或生产队负责兑现的一定数量的工分收入，这样的制度安排使得管护主体在位、管护责任明确、管护效果良好。

在“用”的方面，灌溉用水活动由生产大队和生产队统一组织、统筹安排，当灌区内不同生产大队或生产队之间发生用水纠纷时，由更高一级的机构（比如人民公社）来协调和化解，与此同时，灌溉用水费用主要以粮食等实物形式按灌溉面积由生产大队和生产队统一逐级核收和上缴，这样的制度安排有效协调了生产大队之间、生产大队与生产队之间及生产队相互之间的灌溉活动，从而基本上保证了良好的灌溉用水秩序。

2.2.2 人民公社制度也对小农水治理产生了消极影响 人民公社这种高度集权化的农村社会管理制度既是传统计划经济体制的产物，同时也是维系以城乡分割为特征的二元社会结构的制度基础，人民公社制度下，农民被束缚在土地上、禁锢于农村中，生产要素难以自由流动，农民缺乏生产经营自主权，加之以“工分制”为基本内容的平均主义分配制度的实施，农民生产积极性受到极大的压抑，农业经济活力被严重窒息，农村经济长期停滞，农民生活普遍贫穷。人民公社制度的这些缺陷必然导致其对小农水治理产生消极影响，尽管人民公社制度下小农水治理中农民大规模参与的合作行为能够生成，但因人民公社制度本身的缺陷，如平均主义分配制度对农民参与行为的消极影响，“干多干少一个样”（农民只要出勤一天，无论出力多少，都可得到一天的工分），同样导致了小农水“建”“管”活动中农民“出工不出力”、“磨洋工”等机会主义行为的存在，农民参与小农水治理的合作行为具有很大的消极性、被动性。

3 小农水治理对乡政村治制度的嵌入性分析

3.1 “乡政村治”制度的基本特征

随着改革开放的深入推进，农村社会发生了根本性的变迁，为适应新形势下农村发展的需要，1985年全国5.6万多个人民公社和镇被改建为9.2万多个乡镇人民政府，同时原有的生产大队和生产队也被取消，82万多个村委会被建立起来（参见1985年6月5日的《人民日报》），至此，以“人民公社+生产大队+生产队”为基本组织载体的人民公社制度被以“乡镇政府+村委会+村民小组”为基本组织载体的“乡政村治”制度所替代。“乡政村治”制度的基本特征表现在四个方面：

1）管理组织体系具有自治性。依《村民委员会组织法》（2010）（简称《村组法》）规定，乡镇政府对村委会的管理主要表现在对其指导、支持和帮助；村委会是农民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治机构，实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；村民小组是村民自治结构中最基层的自治组织。

2）作为被管理者的农民具有高度的自主性。农村家庭承包经营责任制使农民成为农业生产经营活动的独立决策主体；农村税费改革使得农民的经济独立性和经济理性进一步增强；市场化改革的不断深入使得农民的社会流动性日益增强，“静止、封闭与半封闭的农村已经成为历史，一个不断开放的农村已经变成现实”［16］。

3）农村社会管理活动中各行为主体间关系是一种“去科层化”关系。依《村组法》规定，乡镇政府与村委会之间不再是行政上的上下级关系及领导与被领导关系；村民小组是比村委会较低一级的自治组织，而非村委会的下级或附属机构；村民自治组织对农民的管理更多体现在引导和服务方面。

4）农民的市场经济理念、“经济人”特性日益增强。“乡政村治”制度的实施过程与我国市场化改革不断深化的过程—“计划调节为主、市场调节为辅”（1982年党的十二大提出）→“有计划的商品经济”（1984年十二届三中全会提出）→“国家调节市场、市场引导企业”（1987年党的十三大提出）→“建立社会主义市场经济体制”（1992年党的十四大提出）—相伴随，时至今日，农民的市场经济理念及“经济人”特性已经形成并日益增强。

3.2 小农水治理对“乡政村治”制度的嵌入性

3.2.1 “乡政村治”制度能够对小农水治理产生积极影响 按照《村组法》的规定，“乡政村治”制度运行的应然状态是：乡镇政府与村委会之间的关系实现法制化和规范化，以村委会为组织平台的农民自治权与乡镇政府所代表的国家行政权之间实现良性互动；农民通过“民主选举”产生村委会，村委会对村庄内部事务实行“民主决策”和“民主管理”，并接受农民的“民主监督”。

以上“乡政村治”制度运行的应然状态会对小农水治理产生以下积极影响： 1）乡镇政府及村级基层组织以法制化、民主化、规范化的方式发挥其农村社会动员及农村公共事务管理功能，组织农民参与小农水治理。2）农民以市场化、契约化的方式实现其在小农水治理中的相互合作。“乡政村治”制度下，农民之间的合作不再是强制性的而是建立在自愿的基础上，自愿合作更多借助市场平台，市场机制会使农民之间的合作成本更低、合作关系更稳、合作意愿更强，因此，伴随着“乡政村治”制度的完善，农民将以市场化、契约化方式实现其在小农水治理中的相互合作。

3.2.2 “乡政村治”制度对小农水治理产生了诸多消极影响 由于制度本身的不完善，“乡政村治”制度在实际运行中并未达到应然状态，其对小农水治理产生消极影响的机理是：“乡政村治”制度实际运行→农民自主性、独立性不断提升+乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能弱化→小农水“建”“管”“用”陷入困境。

“乡政村治”制度的实际运行在使农民自主性、独立性不断提升的同时，直接导致了乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化。1）乡镇政府与村级基层组织之间不再是“命令—服从”关系（现实情况并非完全如此），特别是农村税费改革后，大多数乡镇财政蜕变为“吃饭财政”，乡镇政府开始由“汲取型”政府向“悬浮型”政府蜕变［17］，所有这些在相当程度上弱化了乡镇政府的农村社会动员及农村公共事务管理功能。2）村委会、村民小组及农民之间不再具有行政隶属关系，农民对村级基层组织的依附性大为减弱，农村家庭承包经营责任制的实施客观上弱化了村级基层组织管理农村公共事务的财力基础，农村税费改革之后，村级基层组织可以控制和支配的财力来源更加缺乏，所有这些都使得村级基层组织的农村社会动员及农村公共事务管理功能日益弱化。

乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能弱化在很大程度上导致小农水“建”“管”“用”陷入困境。1）乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化导致农民投工投劳乏力，进而导致小农水建设陷入困境，如2004-2005年度与1998-1999年度的农田水利建设情况相比，农民投工投劳减少约70%，完成土方量减少59%，改造中低产田面积减少38%，新增改善的灌溉面积减少35%（翟浩辉在2005年全国农田水利基本建设工作会议上的讲话）。2）乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化导致小农水管护陷入困境。乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化，既使其难以有效组织农民对小农水进行管护，也使其难以筹措到足够的小农水管护经费（小农水管护需要一定经费）—通过“一事一议”动员方式难以筹措到足够的管护资金（高昂的组织成本、决策成本和监督成本使得“一事一议”制度运行绩效不佳［18］），在小农水项目本身也没有预留管护经费的情况下，小农水管护必然缺乏必要的经费保障，从而导致小农水长期失修乃至荒废，尤其是那些公共性较强的小农水更是陷入到“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的困境。3）乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能的弱化导致小农水使用陷入困境。在乡镇政府、村级基层组织农村社会动员及农村公共事务管理功能弱化的情况下，其对农民的约束力软化，农民与村级基层组织之间的联系散化，“原子化”的农民之间以及农民与大中型灌区供水单位之间难以自动达成有效合作，其结果是农田水利家庭化（农户在自家承包地上修堰、打井等）现象出现［19］，农田水利家庭化不仅会加剧了“公地悲剧”（如过度井灌导致地下水资源过度使用的情况），而且还会导致“反公地悲剧”（灌溉水资源未得到充分利用的情况，如“渠里水汪汪、田里闹饥荒”现象就是其具体表现）的出现，灌溉活动中无论是“公地悲剧”还是“反公地悲剧”都说明了小农水使用的低效和困境。

4 小农水善治的农村社会管理制度环境重构

比较小农水治理对不同农村社会管理制度的嵌入性可知，无论是人民公社制度还是“乡政村治”制度，对小农水治理的影响都是双重的，既产生积极影响也产生消极影响，因此，小农水治理的基本思路既不是回到从前的“人民公社”制度，也不是对“村民自治”制度现状的固守，而是对两种制度的扬弃，在充分发掘两种制度中的积极因素、充分利用市场因素的基础上，重构农村社会管理制度环境，强化小农水治理中的国家、乡村基层组织及农民三方力量，以有效契合小农水的公益性，唯此才能实现新时代背景下的小农水善治。

4.1 建立健全公共财政体制以强化小农水治理中的国家力量

主要包括三个方面： 1）构建公共财政支持小农水治理的长效投入机制。厘清财政支出范围、优化财政支出方向以确保财政资金更多注入于小农水建设和管护之中；充分利用好WTO“绿箱”政策以进一步增加小农水专项财政补助资金；继续推行“10%土地出让金用于农田水利建设”的政策；不断完善“一事一议财政奖补”政策以有效动员、引导农民投工投劳。2）构建公共财政支持小农水治理的长效激励机制。对于盈利性弱及无盈利的小农水项目要充分发挥公共财政支持的主渠道作用；对于盈利性强的小农水项目，通过制定和实施减、免税等税收优惠政策，激励农民自主投资和自主治理；把农民投工投劳行为与农村扶贫政策相结合以鼓励农民参与小农水治理；构建公共财政资金支持小农水治理的绩效考评制度及以“奖优罚劣”为主要内容的激励机制。3）构建财政资金支持小农水治理的有效监督机制。构建小农水治理财政资金使用情况的跟踪监督和专项审计制度，以提升财政资金的使用效率及安全性；强化预算法律约束以规范政府的收支行为，并以法律的形式明确各级政府在小农水治理中的责任。

4.2 进一步完善“乡政村治”制度以强化小农水治理中的乡村基层组织力量

从小农水治理角度看，进一步完善“乡政村治”制度的关键在于实现两方面的制度创新：1）强化乡镇政府治水功能的制度创新。主要思路是依据《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》（水农〔2012〕254号）精神，以全面提高乡镇政府治水能力为目标，以健全机构、明确职能、理顺体制、完善机制为重点推进乡镇水利服务机构建设。进一步明确乡镇水利服务机构的公益属性，强化其公益职能——防汛抗旱、小农水建设、水利科技推广、小农水“建”“管”方面的技术指导、农民用水合作组织建设和运行的组织指导、水事纠纷的调解、水利法律法规的宣传等职能；按照专业、精干、高效原则，结合管辖范围面积、小农水数量、农业人口数量及水利管理任务等因素，合理确定乡镇水利服务机构人员编制；多渠道筹措资金以确保乡镇水利服务机构有效运转——人员经费及公益性业务经费纳入县财政预算、从水费和相关水规费收入中安排资金用于机构工作条件建设。2）强化村级基层组织治水功能的制度创新。在创新和完善“一事一议”制度的基础上，构建村级基层组织向农民个人适当收取小农水治理费用的制度以增强村级基层组织治水功能，同时构建相应的监督制度以保证小农水治理费用收取和使用的公开透明；创新财政转移支付制度，将财政转移支付的链条延长至村庄一级，以增强村级基层组织治水的财力基础；创新农村经济发展模式、发展村庄特色经济以壮大村级基层组织治水的经济实力。

4.3 构建农民多元化参与机制以强化小农水治理的农民力量

主要包括三个方面： 1）构建农民参与的市场引导机制，如制定合理的投工投劳及灌溉用水价格以引导农民在小农水“建”“管”“用”各环节的积极参与。2）构建农民参与的组织引领机制，即通过构建农民水利合作组织平台以引领农民的积极参与。农民水利合作组织具有合作（如农民通过股份制方式实现相互合作）、服务（为农民提供灌溉等服务）、保护（维护用水农民的合法权益）、协调（协调用水农民、村级基层组织及乡镇政府之间的关系）等方面的基本功能，通过推进农民水利合作组织的建设和发展，可使农民在参与水利合作组织的集体活动中感受合作之惠、提升合作之愿、增进合作之能。3）构建农民参与的精神激励机制，即加大对农民的意识形态投入，全面启动和推动农民的“学习”过程，在向农民传授知识、技能的同时，培育农民的参与精神与合作理念，促成农民在小农水治理中的参与行为、合作行为，参与精神与合作理念升华为乡村社会的行为道德规范并内化为乡村社会共识的过程，必将是小农水治理中农民合作行为生成和再生成的过程。

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（责任编辑：童成立）

The embeddedness of the governance of small irrigation facilities in the rural social management institution： A case study of the People's Commune and the “Township governing with villagers' autonomy”

DU Wei-xuan

（The School of Economics， Henan Science and Technology University， Luoyang， Henan 471023， China）

The embeddedness of governance of small irrigation water facilities in the rural social management institution is that the governance of small irrigation water facilities is embedded in the rural social management institution， namely the governance of small-scale irrigation water facilities is associated with and affected by the rural social management institution. The strong function of rural social mobilization and the rural public affairs management which People's communes and village-level organizations had under the institution of People's commune effectively improved the governance performance of small-scale irrigation water facilities； but the problem such as collective action dilemma in the governance of small-scale irrigation water facilities had not been fully resolved because of itself defects of the institution of People's commune. The weakened function of the rural social mobilization and the rural public affairs management which towns' governments and village-level organizations had under the institution of “township governing and villagers' autonomy” made the “building”， “managing” and “using” of small-scale irrigation water facilities into trouble， but the active impacts of institution of “township governing and villagers' autonomy” to the governance of small-scale irrigation water facilities will be demonstrated with the improvement of this institution. Only is the environment of the rural social management institution reconstructed： building the mechanism of long-term investment，long-term incentive mechanism and effective supervision mechanism by which the governance of small-scale irrigation water facilities is supported in order to strengthen national power， realizing the institution innovation of the function for towns' governments and village-level organizations to govern water in order to strengthen the strength of countryside basic-level organizations， constructing the market guiding mechanism， the organizations leading mechanism and spirit incentive mechanism in order to strengthen the force for the farmers to participate in the governance of small-scale irrigation water facilities； the good governance of small-scale irrigation water facilities can be achieved under thebackground of the new era.

the rural social management institution； the institution of People's commune； the institution of “township governing and villagers' autonomy”； the governance of small-scale irrigation facilities； embeddedness

National Social Science Foundation of China （14BJY098， 13BJY100）； the Foundation for the Development of Humanities and Social Sciences of Ministry of Education （13YJA790016）.

DU Wei-xuan， Email： duweixuan1@126.com.

02 June， 2015； Accepted 17 August， 2015

F321.3； F303.1

A

1000-0275（2016）02-0367-07

10.13872/j.1000-0275.2015.0158

国家社会科学基金项目（14BJY098）；教育部人文社会科学研究规划基金项目（13YJA790016）。

杜威漩（1965-），男，河南伊川县人，博士，教授，硕士生导师，主要从事制度经济学、农业经济与农村发展等方面的研究，Email： duweixuan1@126.com。

2015-06-02，接受日期：2015-08-17