我国城乡消防安全治理保障机制研究——以京津冀区域城乡一体化为视角

刘　松，郭其云，周培桂

(1.天津北辰区消防支队，天津　300355； 2.武警学院 a.科研部； b.研究生队，河北 廊坊　065000)



我国城乡消防安全治理保障机制研究
——以京津冀区域城乡一体化为视角

刘松1，郭其云2a，周培桂2b

(1.天津北辰区消防支队，天津300355； 2.武警学院 a.科研部； b.研究生队，河北 廊坊065000)

城乡消防安全的治理是我国公共安全管理的棘手问题之一。立足京津冀区域城乡一体化视角，解析京津冀城乡消防安全治理面临的诸多挑战，进而提出通过法治、财政、基础设施、安全力量、消防服务社会化五维度构建治理保障机制的设想，希冀为我国城乡消防安全治理理论与实务的研究抛砖引玉，从而进一步促进区域乃至全社会安全稳定。

京津冀一体化；城乡消防安全；保障机制；新型城镇化；协同治理

“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”五大发展理念是我国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要提出的重要内容，其要求促进经济健康发展的同时应做好可持续发展的动力储备。新时期，作为国家经济发展规划新兴增长极的京津冀区域，积极实施《京津冀协同发展规划纲要》要求，力求多层次、多维度推进城乡一体化建设，已取得一定经验。与此同时，由于城乡发展存在较大安全隐患，消防治理保障机制亟待完备，一定程度上制约了京津冀一体化的战略施行。

一、京津冀一体化发展亟待城乡消防安全治理的保障

2016年2月14日出台的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》明确指出，应打破京津冀“一亩三分地”固定思维，增强发展的整体性与同步性。为协调京津冀一体化发展，北京市成立区域协同发展改革领导小组，天津市出台贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》实施方案，而具备空间广阔、资源禀赋和承载力强等优势的河北省核心任务是服务好北京非首都功能的疏解。伴随京津冀一体化国家战略实质性推动，加之京津冀区域城镇化进程的加快，城乡消防安全的隐患治理工作成为当前京津冀协同发展研究的重要课题之一。

协同发展，安全先行。“京津冀消防工作的创新发展，是推进京津冀协同发展的重要保障。”[1]城乡消防安全的保障是必要的，对护驾京津冀一体化的加速发展意义重大。由于京津冀三省市发展的不同步，特别是城乡结合部、棚户区、乡镇、村庄等重点区域，消防安全风险较大，而重视程度与防患治理能力亟待进一步提高。以河北省为例，仅2015年春节期间，共发生火灾602起，均为一般火灾事故，未造成人员伤亡，直接财产损失为284.5万。尽管三省市较早发布《关于推进新型城镇化的意见》，但消防安全的治理保障工作受多种因素影响，未能较好展开。

中国城市发展研究会课题组在《城乡消防安全防护系统与社会公共安全研究报告》中详细列举消防与生命财产、生态环境、公共交通、居民小区、反恐斗争等新型消防高危点，剖析时下城乡消防安全的风险及治理保障的困境，对京津冀区域城乡消防安全治理保障工作具有深刻的指导作用。随着京津冀区域内城镇化进程的加快，“撤县设区”“撤县设市”现象突出，数年后多数农民成为城镇户口，对城镇消防安全知识尚缺认识与理解，一定程度上增添了消防安全隐患的比例。与此同时，城市集群化的发展势必伴随人口的增多，而京津冀打造“四纵四横一环”交通网、北京七环计划、2016年北京16条地铁在建等一系列项目的发展，对京津冀地铁、轻轨等交通干线的消防治理也是一大挑战。因此，京津冀一体化的发展亟待城乡消防安全治理的保障。

二、京津冀区域城乡一体化进程中消防安全治理面临的挑战

著名经济学家曹和平在《京津冀一体化规模远大于洛杉矶崛起》一文中指出：资源配置不是以行政边界为疆界，而是以资源内在配置的规律、以投资报酬率的高低作为资源流动过程中的配置边界。当前，正是区域资源流动配置的不平衡，致使京津冀一体化协同发展过程中易出现京津的“虹吸效应”及河北“灯下黑”现象。在消防安全治理层面，由于三省市城乡发展的不同步，致使安全治理面临较大挑战，主要体现在以下几个方面：

(一)城乡消防安全治理领域趋于复杂化

消防安全治理是城乡一体化公共安全治理的难题。有学者提及公共消防治理“域”复杂化，主要体现为大中型城市极度拥挤、小城镇迅速扩容、农村规模减小、城乡结合部区域扩张[2]。以京津冀区域为视角，城市设计及乡镇的规划正有序推进，然而，在城乡消防安全治理问题上，隐患治理领域已打破固有的格局，趋于复杂之境地：地铁、轻轨的人流量过大；棚户区、城乡结合部、封闭式住宅小区隐形风险仍存；码头、港口防火力量薄弱；文物古建筑、大型活动举办场地、烟花爆竹燃放区域、包装业纸业厂房灾情不断；公交车、学校、幼儿园成暴恐纵火的主要对象；地下商场、停车场、娱乐城、人防工程火灾隐患较多，治理方案缺失；都市违法建设、违法经营、非法出租容易处于失控、漏管状态；电气线路老化、消防通道建设、消火栓问题百出等等，给京津冀一体化的良性发展带来较大阻碍，应当引起我们的高度重视与认真对待。

(二)城乡居民消防意识淡化，防患能力待提高

中国新型城镇化的快速发展，在人口流动与停滞层面，容易出现“外流入城”与“留守乡村”的两极现象，而划分大多以年龄节点为界点，年轻劳动力离开故土，成为城市建设大军中的一员，而剩余的老人与儿童留守乡村，独守宁静。由于复杂的主、客观原因，农村进城人员多数消防法治意识还比较淡薄，防控火灾风险能力也比较弱，使得难以预见的火灾风险也相应增多[2]；老、幼居多的农村剩余人口消防意识和防患能力堪忧。以京津冀三地应付冬日极端高冷天气为例，城乡生产生活中用火用电量骤增，火灾风险加大，呈高发势头，而乡村受传统观念的影响，乱堆乱放可燃物、占用消防应急通道的现象屡见不鲜，致使险情频繁发生，经济损失惨重。

(三)城乡消防安全工作思路出现偏差

新型城镇化一定程度上加快了京津冀一体化的发展进程，但其带来的消防安全隐患却不断增多。当前，我国消防安全总体态势趋于稳定，但由于城乡消防安全工作思路出现偏差，实行了以保障城市为主的消防工作思路，忽视了农村地区消防事业的协调发展，致使县以上行政区域的消防工作优于乡镇一级。2016年1月份以来，河北邢台、邯郸等多地农村发生麦田火灾事故，事故原因多为丢弃的烟头，焚烧麦茬、秸秆，拖拉机、收割机使用产生火星引发，而在火情的控制层面大多归因于乡村消防力量的薄弱，无论是消防队伍建设，还是消防基础设施，如水源、消防通道等，远差于城市消防资源，且在消防安全监督层面，仅靠乡镇公安派出所薄弱的监管力度及较低的消防管理水平，已无法跟上乡镇社会经济发展的步伐。

(四)京津冀消防安全治理保障条件差异过大

《河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划(2016—2020年)》提出，河北省将与京津共同构成层级结构合理的城市群，而当前三地协同发展的最大短板是城镇布局不合理：京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，且错位发展实现就近城镇化，河北南部、东南部的资源难以与北京、天津形成互动，制约整体格局的平衡发展。源于经济发展极差的出现，三地城乡消防安全在法治、财政、基础设置、安全力量、消防社会化服务等保障工作层面差异明显，原因可简单归结为以下几点：现有基础条件不同、规划不同步、标准不同、队伍不同、装备不同、财力经费不同、社会群众基础不同等等，整体影响京津冀一体化的发展，不利于内需潜力的释放及经济活力的激发。

三、构建京津冀区域城乡消防安全治理保障机制需把握的五个维度

“新型城镇化的核心是人的城镇化，就是要通过破除体制机制障碍，发挥人口对经济社会发展的能动作用，构建与经济结构相适应的社会结构。”[3]京津冀区域城乡消防安全治理亟待保障机制的构建，因为保障机制的完备程度直接制约区域范围内城乡消防安全的治理状况。因此，在京津冀城乡一体化发展进程中，应积极协调三地的发展状况，从公共安全的治理入手，找准定位、统一规划、统一标准、统一保障，以柔性及弹性的“五维”保障机制(见图1)，促进三地城乡消防安全的有力治理。

图1　城乡消防安全治理保障机制“五维”图

(一)法治保障

笔者认为，在构建京津冀区域城乡消防安全治理保障机制伊始，应确保政策法规的先行，可通过出台统一的政策、协同立法与司法服务、加强联合执法三个途径予以施行。

第一，政策统一。由于三地发展原有基础不同，京津冀三省市在城乡一体化发展过程中，坚持原有的模式，即立足自身实际出台相关政策，但试行的政策无法体现一体化的协调。因此，应打破这种模式，三地政策的出台应从宏观上加以统一，可借鉴京津两地先进的政策规划，如北京将实施城六区和郊区平原地区农村“非煤化”工程，京津冀三省市全面推进居民采暖散煤替代的政策，对城乡消防事业发展具有积极意义。

第二，协同立法与司法服务。一方面，充分完备的应急法律依据是城乡消防治理的基础。当前《突发事件应对法》《消防法》《城市规划法》《城市消防规划规范》等已无法适应京津冀新型经济增长极的发展需求，而京津冀首次在《河北省大气污染防治条例》的制定过程中实现三省市在环境污染的协同立法，笔者认为该方法可加以引申，应用于城乡消防安全治理的法治保障中，促进京津冀一体化战略发展。另一方面，司法服务与保障助推京津冀一体化深化发展。2016年2月18日，最高人民法院对外发布《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，其在确保服务经济发展的同时也利于对京津冀三地城乡消防安全治理领域出现的违法犯罪进行惩罚，以司法的介入进而保障消防安全的治理，定会取得突破性成效。

第三，联合执法。城乡消防安全的治理应做好预防工作，将隐患消灭于源头。为此，各级政府应主动协调消防、安监、城管、卫生等部门，排查城乡消防安全隐患，如易燃易爆危险品、消火栓、乱接电线、电缆井、管道井等防火封堵情况，同时需合理确定各部门的权力配置，细化责任承担与权利救济事项，特别是三省市跨区域的联合执法，应力求权责统一，责任边界划清，才能实现预期目的。

(二)财政保障

2016年2月29日天津市印发《安全生产保障体系建设实施方案》明确规定，2016年起，市级每年设立不少于1亿元、各区县设立一定额度的安全生产专项资金，用于重大隐患治理。京津冀发展的目标定位为世界级城市群，其潜力需要慢慢发掘，特别是制约三省市城乡一体化发展的消防安全问题亟待重视。当前，应针对京津冀城乡消防安全的实际，建立配套的常态化财政分配体制，以“常态化”替代“专项化”，确保京津冀资金顺利流通应用。可以京津冀六城市(北京、天津、唐山、保定、廊坊、沧州)为先行治理对象，分领域在三地同时展开治理，如治理城市边角地，通过科学配置资金资源，使其常态化运转并做好财务工作的审查与监管，确保工作顺利开展。

(三)基础设施保障

谈及基础设施，从功能上讲，它是保障一国或地区居民、企业和政府等主体活动的公共服务系统，是社会各项活动和正常运转的物质基础[4]。为奠定城乡消防安全的物质基础，大力推进消防基础设施的建设是必要的，应包括水源、消火栓、消防通道、公共设施配套、供电等。首先，在京津冀区域范围内，应统筹制定好三地的城镇消防规划，可在培育发展中小城市、建设环首都特色卫星城、有重点地培育特色小城镇基础上，详细罗列消防事项；其次，从经费、编制、装备三个方面加强消防队站布局建设；最后，兴建重大基础设施，从三地应急消防供水、备用水源的选择，津冀可借鉴北京怀柔应急备用水源建设，到配套的消防管道、消防电线、消防通信、消火栓、消防通道建设等，力争打造全国创新城乡安全治理的典范、引擎。

(四)安全力量保障

京津冀消防安全治理力量保障应涵盖消防、反恐等应急机制、风险评估、舆论控制等领域。第一，构建多主体、全天候、跨地域的京津冀城市群现代化灭火救援体系；第二，依托京津冀公安消防部队构建公共安全危机应急救援力量体系，该体系应辐射多个新兴领域，如未来快递寄件将实现100%先验视后封箱、100%寄递实名制、100%X光机安监的物流行业等；第三，强调京津冀协同联动，探索建立灾情信息及预警预报共享机制、救灾物资统筹调配机制，增强区域综合减灾救灾能力，同时形成风险评估体系并保障其良性运行；第四，增强消防信息舆论控制能力，京津冀各级部门主要负责人在遇到重大安全事故时，应带头接受媒体采访，表明正确立场与态度，当好“第一新闻发言人”。

(五)消防社会化服务保障

时下，京津冀的比较优势体现于科技资源密集，而其城乡消防安全管理和服务能力有待进一步提升，为确保三省市城乡居民人身和财产安全，应加强消防社会化服务的保障。一方面，可通过市场化改革促进创新资源优化配置，形成贯通产业链的创新链，打造全国科技创新新高地，同时面向公共管理中消防产品市场化趋势，建议通过向市场购买高级消防服务，进一步缓解消防采购难题；另一方面，建立乡镇专职消防队、志愿者消防队，夯实消防防控的基础力量，将“消防服务均等化”的理念宣传到位，尤其是乡镇居民团体，可将火灾保险机制引入社会消防安全保障体系之中，实现真正意义上京津冀城乡一体化的资源共享。

四、结束语

区域协同、增强发展的整体性、协调性，实现三地的互利共赢，是京津冀城乡一体化协调发展的重要内涵与必然要求。笔者认为，如何确保城乡消防安全的有效治理是我国公共安全管理面临的重大问题，本文立足京津冀区域城乡一体化视角，解析京津冀城乡消防安全治理的挑战及提出五维度构建治理保障机制的设想，希冀为我国城乡消防安全治理的研究抛砖引玉，分步骤、分领域、有计划、有重点地实现防护与治理未来城乡消防安全隐患，从而达到区域乃至全社会的安全与稳定。

[1] 赵子新.将消防工作创新发展融入国家战略 为建设世界级城市群铸造安全基石[N].人民日报,2015-09-24(12).

[2] 刘春玲.简论新型城镇化背景下政府公共消防治理的法治课题及破解[J].武警学院学报，2015，31(7)：84-87.

[3] 王培安.推进新型城镇化和流动人口社会融合[J].社会治理,2015(4)：15-18.

[4] 王国刚.闯出全球经济资源配置的中国之路[N].上海证券报,2015-12-03(A1).

(责任编辑、校对陈华)

Study on Mechanism for Guaranteeing Urban and Rural Fire Safety Management——Perspective on Urban-rural Integration of Beijing, Tianjin and Hebei

LIU Song1, GUO Qiyun2a, ZHOU Peigui2b

(1.BeichenDistrictMunicipalFireBrigade,Tianjin300355,China; 2.a.DepartmentofScientificResearch;b.TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Urban and rural fire safety management is one of the thorny issues of public safety management. Perspective on urban-rural integration of Beijing, Tianjin and Hebei and to resolve the challenges facing urban and rural fire safety management, then put forward the construction of governance by the rule of law guarantee mechanism, finance, infrastructure, security forces, fire services of the five dimensions of social vision, hope for our urban and rural fire safety management theory and practice to initiate research to further promote regional security and stability in the whole society.

integration of Beijing, Tianjin and Hebei; urban and rural fire safety; security mechanism; new urbanization; collaborative governance

2016-01-26

国家社科基金(15BGL182)；教育部社科基金(14YJAZH071)；河北省科技厅软科学计划项目(154576126D)；河北省社科基金(HB15GL003)阶段性成果

刘松(1986—)，男(满族)，天津宝坻人，助理工程师； 郭其云(1964—)，男，湖南醴陵人，教授，主要研究应急救援与管理； 周培桂(1991—)，男，广东潮州人，军事法学专业在读硕士研究生。

D631.6

A

1008-2077(2016)04-0069-04