“土十条”将如何影响我们的生活

吴华平

在社会各界的期待下，环境保护领域又一项重大的污染防治纲领性文件——《土壤污染防治行动计划》5月31日正式发布（以下简称“土十条”）。近年来，从镉污染造成的“痛痛病”到接连出现的“毒地事件”，土壤污染持续引发舆论关注。生活在污染土地上的人们，容易通过食物链作用，比如饮用受污染的水、食用污染土地上长大的农作物和动物，最后超量摄入这些污染物，从而带来各种健康隐患。这份备受瞩目的“土十条”，赶在今年6月5日“世界环境日”之前出台，基本涵盖了土壤污染防治的各个工作环节，彰显了国家对土壤污染问题的深度关切和必治决心，也响应了人们对土壤保护与监管体系的呼唤。

一、“土十条”怎么说

5月31日，在经历了广泛征求意见、充分调研论证、反复修改完善之后，《土壤污染防治行动计划》揭开了神秘面纱。综观10条35项措施，一些关键词颇为引人注目。

关键词之一： 强基固本

与“大气十条”“水十条”注重谈措施不同，“土十条”更加注重谈建设，强化部署基础性工作的特点尤为突出。开展调查、摸清底数，推进立法、完善标准、科技支撑、强化监管等，或单独成章，或重点论述。这些很多都是基础性工作，强基固本的战略意图十分明显。

这不难理解，相较于大气、水污染防治，土壤污染治理基础薄弱，支撑不足，需要强基固本。

关键词之二：法治思维

在表述上，“土十条”专章明确提出“推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系”，更加注重法治思维。在顺序上，“大气十条”的法治要求为第七条，“水十条”的法治要求为第六条，“土十条”大大提前到第二条，其重要性不言而喻。这一方面体现出依法治理理念不断强化，同时也说明现有的法律法规标准体系滞后。

关键词之三：集中发力

“土十条”第三条、第四条分别对农用地中的耕地和建设用地中的污染地块提出了明确管理要求，重点明确，发力点集中。这是在综合考量我国发展阶段、土壤污染特征、问题紧迫程度等一系列综合性因素的基础上做出的合理化安排，切合实际，针对性和操作性强。综合来看，这两个领域分别涉及食品安全、居住环境安全，问题集中而突出、影响直接而广泛，加快解决的呼声较高。这两个领域的污染问题解决得好，可以产生示范和带动作用。

关键词之四：分类管理

分类管理的思路，从文件三、四条的标题就体现得十分明显。“实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全”“实施建设用地准入管理，防范人居环境风险”两个标题说明，根据用途，分为农用地和建设用地，实施分类管理。其次，根据污染程度，将农用地划为未污染和轻微污染的、轻度和中度污染的、重度污染的3个类别，分别采取优先保护、安全利用、严格管控等措施。

关键词之五：风险管控

综观文件全文，“风险”一词反复出现20次，而且往往与“管控”“防范”“评估”等词汇联系在一起。其中，“风险管控”一词出现了7次。不难发现，“土十条”在强调改善质量的同时，更加强化了风险管控意识，更加强调遏制污染蔓延势头。

关键词之六：预防保护

文件开头总体要求部分明确提出，坚持预防为主、保护优先、风险管控。第五条专门论述“强化未污染土壤保护，严控新增土壤污染”，对加强未利用地环境管理、防范建设用地新增污染、强化空间布局管控等都逐条提出了要求。第六条专门论述“加强污染源监管，做好土壤污染预防工作”，对严控和减少工矿、农业和生活污染逐一做了部署。

关键词之七：安全利用

“利用”一词，在文件中出现47次，成为最高频词汇之一。其中，“安全利用”一词出现10次，传递的信号十分明显。尤其是在文件开头的主要指标目标部分，提出到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

关键词之八：责任明确

明确责任分工，是任何一项系统化工程顺利推进的基础和保障。“土十条”在这方面的特点尤为突出，集中体现在以下几个方面：对于谁来主导、谁来监管，写得很详细；对于谁来牵头，谁来参与，列得很具体。横向上，十几个部门的分工得到了明确；纵向上，国家部委、省级政府及相关部门、公众参与和监督等，都有明确表述。在政府、市场、社会等不同主体的角色参与上，文件也有针对性地予以了明确。这既充分借鉴了“大气十条”“水十条”的实施经验，又实现了拓展和完善，保证了操作性。

二、“土十条”如何发力

1.“土十条”将让百姓吃得更放心、住得更安心。万物土中生，“吃”和“住”都与土壤环境息息相关。近年来频繁发生的土壤污染事件，令人担忧。专家介绍，这些事件主要集中在农产品安全和人居环境安全两大方面。污染物容易在土壤中不断累积，通过作物吸收、食物链、皮肤接触和呼吸等途径，导致农产品污染物超标，损害人体健康。中国环境科学研究院研究员谷庆宝说，“土十条”的实施，意味着食品和人居环境更安全了。他表示，从农用地和建设用地两方面对土壤加以管理，是对我国土壤的一次顶层设计。“土十条”提出，实施农用地分类管理，保障农业生产环境安全。按污染程度将农用地划为三个类别，未污染和轻微污染的划为优先保护类，轻度和中度污染的划为安全利用类，重度污染的划为严格管控类。对建设用地实施准入管理，建立建设用地调查评估制度，逐步建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施。

“土十条”提出的风险分类管控格外重要。环保部环境规划院研究员王夏晖说，不同于大气和水污染，土壤污染隐蔽性强、可迁移和稀释能力弱。作为大部分污染物的最终受纳体，土壤污染物来源更复杂，不能按照同一种方式进行修复处理。土地利用和城镇建设时，也要尽量避免严重污染地块再开发利用为学校、住宅区。

2.“土十条”有利于农业可持续发展。民以食为天，食以安为先。土壤好，是保障粮食安全的基础。然而调查显示，农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因之一。污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，都是导致耕地土壤污染的因素。

“土十条”提出控制农业污染，加强化肥、农药、农膜、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理。针对农用地特别是耕地提出一系列严格保护措施，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降；严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

“部分污染土地可能需要暂时休耕修复，要把‘隐形的利和‘长期的利结合起来。长期而言，这些限制性措施有利于农业持续发展。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥说，这也符合“藏粮于地”的要求。

根据“土十条”，2017年底前，国家将出台受污染耕地安全利用技术指南。到2020年，轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩。

李国祥表示，控制农业污染，也是对农民生产行为提出了更高要求。把各类补贴和化肥使用、农膜使用的规范挂钩，引导与约束相结合，控制发生在农业生产中的土地污染出现。

他特别强调，工业项目一定要向园区集中，实现空间隔离，远离农业产区。“特别是重要的农产品主产区，要实行最严格的环评审核准入，控制污染项目落地。”

3.“土十条”提出遏止重金属污染。近期媒体曝光的江苏常州外国语学校学生异常患病事件，再次为人们敲响了土地重金属污染的警钟。中国地质调查局发布的《中国耕地地球化学调查报告（2015）》显示，我国有3488万亩重金属中重度污染或超标耕地。据了解，目前我国西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。因此“土十条”提出：制定实施重金属污染综合防治规划，启动土壤污染治理与修复试点项目。

环保部有关负责人指出，由于重金属难以降解，重金属对土壤的污染基本是一个不可完全逆转的过程。“十二五”以来，我国已初步建立针对不同土壤污染物、污染程度、土地利用类型等的土壤污染治理与修复技术。然而仍缺少适用于工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务等建设用地的土壤环境质量评价指标。

中国地质调查局专家建议，加强重金属污染防治相关法律法规建设，加快开展污染耕地地质调查工作，对污染耕地开展成因分析和生态风险评估，实行分区、分类、分级管理。

4.“土十条”提出对已经被污染的土地进行科学修复。面对频发的土壤污染事件，人们更关心：我脚下的土地是否被污染？该怎么办？环保部提供的资料显示，我国土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率达19.4%。从区域上看，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等地土壤污染问题较为突出。

环保部相关负责人介绍，全面准确掌握土壤污染状况是开展土壤污染防治与监管工作的重要基础。下一步要提高调查精度，真正摸清土壤污染底数，获得地块尺度的土壤污染数据，要建立基于大数据应用的分类、分级、分区的国家土壤环境信息化管理平台，为全面实施土壤污染防治行动计划提供科学依据。目前，有关部门正在编制详查总体方案，积极筹备各项工作。

中科院地理科学与资源研究所研究员陈同斌认为，土壤污染不能上来就“治病”，得先“问诊号脉”。要根据污染物的性质、污染的程度，遵循先调查评估，后制定针对性修复方案，再开展修复的步骤进行。

根据“土十条”，对受污染耕地不能简单采用弃耕或改变为建设用地等方式处理，需要按照“依土定用、土尽其用”的原则，采用农艺措施调控、替代品种种植、种植结构调整等方式，阻断土壤中污染物向农产品转移，确保农产品质量安全。

据介绍，一些工业进程更早的国家，受污染严重的土地被建成大型森林公园，通过广种树木植被、建立生态系统等使土壤得以自然修复。

环保部有关负责人表示，土壤污染治理与修复产业链将逐步覆盖土壤环境调查、分析测试、风险评估、治理与修复工程设计和施工等环节，形成一批专业化的土壤修复企业。

5.“土十条”建立终身责任追究机制。土壤具有鲜明的公共属性。土壤污染的治理和预防，理应由各个社会主体共同参与。“土十条”提出，强化地方政府土壤污染防治责任、落实排污企业主体责任、构建多方参与的土壤环境治理体系等措施，通过建立终身责任追究机制，落实政府、企业责任。

工矿企业生产中排放的废气、废水、废渣，是造成我国土壤污染的主要原因之一。谷庆宝表示，企业必须对自己生产场址的污染负全责，无论是建厂前、生产中，还是厂房关闭，都将需要将土壤污染防治纳入环境管理体系。

“我国目前土壤监管仍较为薄弱。”陈同斌说，“土十条”在一定程度上理顺了我国土壤环境监管体制。

“土十条”提出，按照“国家统筹、省负总责、市县落实”原则，全面落实土壤污染防治属地责任；探索建立跨行政区域土壤污染防治联动协作机制；明确地方各级城乡规划部门、国土资源部门、环境保护部门在土壤管理方面的职责，建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门间的信息沟通机制，实行联动监管。