世纪之交以来亚欧会议合作机制评估

余建华



中国外交

世纪之交以来亚欧会议合作机制评估

余建华

亚欧关系源远流长，世纪之交亚欧关系发生了历史性深刻转折。以亚欧会议为标志的亚欧新型平等伙伴关系的构建，是诸种国际因素综合作用的产物。作为多层次、多维度的新型国际对话和合作机制，20年来亚欧会议合作进程成就彰显，对世界格局产生了重要影响。同时亚欧会议合作进程中存在的缺陷和面临的问题日渐明显，其中合作效率是制约亚欧会议实际效能发挥的症结，对此应以实事求是的态度加以分析，在推动亚欧会议合作机制与时俱进的发展中务实处理这些问题。进入第三个10年伙伴合作进程的亚欧各方需要在聚同化异中凝聚共识，通过重点领域的务实合作，重新激发亚欧会议的活力。中国倡导的“一带一路”建设增添亚欧合作新动力，互联互通可以推动亚欧会议合作机制务实新发展，促使亚欧会议走出瓶颈期，改变其在全球治理中少有作为的窘境。

亚欧会议亚欧新型平等伙伴关系“一带一路”互联互通

1996年3月1日首届亚欧首脑峰会在泰国曼谷拉开帷幕，2016年是亚欧会议合作机制建立20周年，7月15～16日亚欧会议53方成员领导和代表汇聚蒙古乌兰巴托，举行以“亚欧伙伴二十载，互联互通创未来”为主题的第十一届亚欧首脑会议，商议亚欧会议合作机制在日新月异的全球新形势下，如何直面挑战、抓住机遇，开启第三个10年的亚欧合作伙伴关系发展新历程。由此，我们迎来世纪之交以来亚欧会议框架下亚欧合作进程回顾、总结、评估和展望的一个重要契机。

一、亚欧会议合作进程回顾

亚欧会议合作机制的历史意义和战略价值，可以分别从2000多年来亚欧两大洲历史交往这一长时段，以及冷战结束后世纪之交亚欧大陆东西两端关系演进这一中时段宏观和中观时空中来认识，这样有助于我们的分析和评判更全面、系统和务实。

通过对相关史实的研究，我们发现，亚欧大陆东西两端文明交流源远流长，历史上亚欧关系曾经历一个曲折的演变进程。*潘光、余建华主编：《从丝绸之路到亚欧会议：亚欧关系两千年》，中共中央党校出版社2004年版，第4～23页。由公元前4世纪亚历山大大帝东征和前2世纪张骞出西域开启，古代丝绸之路成为东亚与欧洲之间联系交往的历史纽带。当时全球历史是分散发展的，包括亚欧大陆两端在内的各地区在政治、经济、文化和宗教等各方面并不存在密切有机的联系，亚欧两端的相互认知、交往和影响主要是通过中间媒介实现的，亚欧联系更多的是零星的间接方式，亚欧关系是一种间断性状态的疏远关系。这种亚欧关系虽是稀疏的，却是平等的，彼此不存在依附和从属关系。在地理大发现之前的漫长岁月中，亚洲太平洋一侧的中国等帝国和王国都沿着古代社会发展的正常轨道，由低渐高，陆续进入封建社会形态的较高阶段，已显露出文明发展特殊的早熟性，并通过它们与外部世界以及内部彼此之间的联系、交流和碰撞，不断补充活力。“其中的先进部分，直到世界历史即将进入近代的时候，还居于世界文明发展长河的领先地位”。*何芳川：《崛起的太平洋》，北京大学出版社1991年版，第35页。与中世纪的欧洲相比，中国等亚洲国家社会和经济发展水平并不低。美国历史学家彭慕兰在其著作《大分岔：欧洲、中国及现代世界经济的发展》中提出，中国与欧洲之间的差距是在1800年以后才出现的。在此之前，中国在人口、农业、手工业、收入和消费等方面与欧洲并无明显的落后。*Kenneth Pomeranz,The Great Divergence:China,Europe,and the Making of the Modern World Economy,Princeton University Press,2001.欧洲地理大发现特别是工业革命后，随着西欧资本主义发展及其殖民扩张，亚欧关系日益密切，两者逐渐具有殖民地(附庸国)与宗主国之间的不平等性质。二战后，欧洲在亚洲的殖民体系虽然土崩瓦解，但由于全球两极冷战格局的制约、相互间的经济差距和文化隔阂，亚欧之间并没有建立真正的平等互利关系。直到冷战结束后，世界格局的转换、东亚的崛起和欧洲一体化的深化发展，才使亚欧关系发生巨大而深刻的历史性转折。

20世纪90年代以来，东亚经济迅速增长及其国际地位上升，对西欧既是巨大的竞争压力，更是强大的诱惑力。因此，欧盟调整其全球战略，把对外关系的重点从大西洋两岸扩展到亚欧大陆两端。1994年7月13日，欧盟宣布“东进宣言”——《走向亚洲新战略》。继1995年3月公布《欧洲与日本：未来阶段》之后，7月5日欧盟委员会又发布《中国—欧盟关系长期政策》，首次把对华关系提高到战略高度。在世界经济日趋一体化、国际格局大转换的时代背景下，东亚国家也认识到加强亚欧关系的必要性和迫切性。1994年10月由世界经济论坛在新加坡举行的欧洲—东亚经济首脑会议上，新加坡最早提出召开亚欧会议、举行东亚与欧洲“最高层对话”的设想。*Patrick Kollner,ed.,ASEM 2002:A Backgrounder,Special Issue 2002,Issued by Institute for Asian Affairs Hamburg,p.4.此倡议获得东盟国家的赞同，泰国主动提出愿意担当首届会议的东道国，中国、日本和韩国也都认为这是一个有益和建设性的提议，给予积极支持。不久新加坡总理吴作栋访问法国时又重申这一建议，获得急欲与亚洲国家建立新型伙伴关系的欧盟的积极支持。1996年9月，中国提出《中国关于亚欧会议的基本立场》文件，希望与会各国扩大共识，增进友谊，促进和深化合作。在各方的积极努力下，1996年首届亚欧首脑会议在泰国曼谷顺利召开。

1996年3月1～2日，第一届亚欧首脑会议在泰国曼谷隆重举行，欧盟15国(法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、丹麦、爱尔兰、希腊、葡萄牙、西班牙、奥地利、瑞典、芬兰)和东亚10国(泰国、新加坡、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、文莱、越南等东盟7国加上中国、韩国、日本)首脑以及欧盟委员会代表到会。

曼谷峰会是亚欧国家领导人首次共同商讨如何加强亚欧交流和合作。会议以“为促进发展建立亚欧新型平等伙伴关系”为主题，主要议题包括亚欧会议的意义，亚欧在政治、经济和文化等领域的合作，亚欧会议的后续行动等。会议发表的《第一届亚欧首脑会议主席声明》开宗明义地指出：亚欧会议“旨在促进发展全面的亚欧新型平等伙伴关系，以加强亚欧之间的联系，并为和平与全球稳定和繁荣作出贡献”。“这种伙伴关系的一个重要目标是使亚欧两洲共同承担责任，加强两大地区人民之间的相互了解。本着合作精神，通过对广泛的问题交流看法，在平等基础上加强亚欧之间的对话将促进相互了解，使两大洲共同受益”。*《第一届亚欧首脑会议主席声明》(1996年3月2日，泰国曼谷)，载中华人民共和国外交部国际司编：《亚欧会议文件及发言汇编(1996～2007)》上册，世界知识出版社2008年版，第3页。与会领导人通过了加强政治对话、促进经济技术合作和社会文化交流的发展纲要，包括设立亚欧投资促进行动计划，成立亚欧工商论坛及专门工作小组，在泰国和新加坡分别设立亚欧环保中心和亚欧基金等。会议还决定每两年轮流在亚欧国家召开一次首脑会议，同时建立亚欧会议部长级磋商机制和制度化联系。

首届亚欧会议的成功举行理所当然引起全球瞩目，获得国际舆论高度评价。“在过去，东西方的碰头都在不平等的角逐场上，今天，历史上头一次，让人们看到亚洲和欧洲在平等的关系上，共同谋求繁荣和成功”。*许通美、李曹圆：《亚欧两洲的第三类接触》，《联合早报》1996年3月2日。的确，曼谷峰会宣告亚欧之间一种亚欧新型平等伙伴关系的建立，其不仅是2000多年以来亚欧关系进入一个崭新的历史阶段，而且在世纪之交开创了制度化的亚欧会议合作机制。

在这里我们需要强调的是，以亚欧会议为标志的亚欧新型平等伙伴关系的构建决非偶然，而是多方面国际因素合力作用的结果。

首先，世界格局的转换，全球迈入和平与发展时代，为亚欧关系的发展提供了有利的国际大环境。随着雅尔塔体制的崩溃，亚欧双方由冷战时期的冷漠隔阂转变为重新审视和互相接近，而和平与发展大潮流下的经济全球化和资本国际化又进一步推动双方经济的相互交织和融合。欧盟意识到亚洲不仅是欧盟可以获得巨大经济利益的场所，也是欧盟发挥国际影响的政治舞台。欧盟想要与亚洲建立新的经济和政治关系，以应对美国在该地区的影响。 而经济实力日益壮大的东亚国家则想摆脱对美国的过分依赖，借助欧洲力量来平衡与美国的关系。

其次，世界经济处于西欧、北美和东亚三足鼎立状态，迫切需要一种亚欧合作机制来弥补东亚与西欧之间的联系空白。通过西方七国集团、经合组织和亚太经合组织等渠道，北美已与西欧和东亚分别建立制度性联系，形成环太平洋经济合作圈和环大西洋经济合作圈。相形之下，“在欧盟与东亚之间，却没出现过同样有成规的联系”。*同上。当亚太地区逐渐成为21世纪世界经济梯度增长中心时，欧盟在亚洲市场的贸易和投资份额却远远低于美国。因此，“欧盟视这次聚会为进军亚洲市场，与美国抗衡的良机”。*《亚欧共谱协奏曲》，《亚洲周刊》1996年3月10日。于是弥补这一缺陷、建立相应的合作机制的必要性和迫切性愈来愈突出。不仅欧盟要扭转这一不利状况，而且东盟、韩国和中国随着经济实力的壮大也期望在美日之外扩大经济合作范围，增强与欧盟的合作交流。

再次，东亚经济持续高速发展缩小了双边经济差距，东亚与西欧经济互补日益增强，东亚巨大的市场潜力和西欧资金技术优势促进了亚欧两端的相互依存和合作。与东亚国家经济高速发展相反，处于调整中的欧盟经济呈现结构性经济危机，产品成本偏高，市场疲软，财政赤字和国债超出警戒线，失业率居高不下，经济回升乏力，1991～1995年欧盟年平均增长率只有1.74%。欧盟需要通过扩大出口、增加对外投资来刺激经济增长，而东亚地区政治相对稳定，经济持续高速发展，投资环境改善，自然资源丰富，市场容量巨大，投资收益丰厚，自然成为欧盟积极扩大海外市场的重点目标。东亚在为自己的可持续发展吸引欧洲资金和技术的同时，也大举西征，到西欧建立产销基地。显然，西欧与东亚相互贸易和投资的扩大、经济互补性的增强以及经济利益的趋同为欧亚合作的发展提供了最强劲的动力。

最后，文化观念的变化为亚欧合作的加速发展奠定了文化基础。冷战结束以来，一种既谋求主体性、独立性和平等性，又体现协调性和开放性的“亚洲主义”意识正在东亚地区形成。亚洲国家在坚持主权的前提下积极对外开放，吸收欧洲文明中适合本国经济发展的先进东西，使自身的文化和思想行为方式不断适应现代化和全球化的潮流。但是，亚洲国家在发展与西方关系时具有强烈的摆脱殖民主义的心态，对西方国家看待亚洲的观念和情感十分敏感。马来西亚总理马哈蒂尔指出，欧洲只有经历“革命性的心态变革”后，才有可能与东亚建立平等的伙伴关系。同时，亚洲经济蓬勃发展尤其是东亚文明创造了举世瞩目的东亚模式，使传统的欧洲中心论受到动摇。欧洲有识人士认识到，东亚民族具有聪颖、勤劳、节俭和奋发进取的特质，东亚崛起表明亚洲文明也有值得欧洲学习和借鉴的地方，亚欧文明可以在相互学习中彼此促进，共同发展。法国总统希拉克在亚欧会议召开前曾强调，希望欧洲各国能用新的眼光看待亚洲，现在已到了双方需要重新认识的时候了。欧盟在与亚洲的交往中越来越注意克服传统的傲慢和偏见，把人权和民主等意识形态的分歧置于次要地位，以积极主动的姿态接近东亚国家。亚欧双方努力认识和理解对方的价值观念，寻找两种文明之间的共通性和交汇点，求同存异，取长补短。*Goh Chok Tong,Wim Stokhof,Thommy Svensson,et al.,Cultural Rapprochement:between Asia and Europe,Leiden & Amsterdam,IIAS,1997，p.1.

上述有利的国际氛围和双方自然而然的接近促成了亚欧关系向平等、互利和合作的亚欧新型平等伙伴关系发展，开启了面向21世纪的亚欧会议合作进程。

二、亚欧会议合作进程总结

20年来亚欧会议已经成为亚洲与欧洲之间一种多层次、多维度的新型国际对话和合作机制。尽管存在明显的缺陷和问题，但我们不能赞同关于亚欧会议只是一个以务虚为主的“清谈馆”的评判。我们必须全面、务实、辩证、客观地分析和判断。这是我们正确思考和谋划亚欧合作伙伴关系发展第三个10年新历程如何承前启后、继往开来的前提。

亚欧会议迄今已走过整整20年的不平凡历程。在此期间，亚欧各成员国围绕“突出和扩大共识，增进理解和友谊，促进和深化合作”的目标，从曼谷到乌兰巴托，遵循“相互尊重、平等开放、循序渐进、协商一致”的原则，开展形式多样的对话和合作，致力于发展亚欧新型全面伙伴关系。

亚欧会议构建了亚欧之间论坛性跨区域合作机制。围绕政治对话、经贸合作、社会文化及其他领域交流这三大支柱，亚欧会议成员国之间建立了多渠道、多层次、多领域的定期和不定期的对话和会晤机制(见下表)。*周弘主编：《共性与差异：中欧伙伴关系评析》，中国社会科学出版社2004年版，第124页。例如，政府间会晤机制有首脑会议、高官会议、协调员会议、外交部长及其他部长会议、议会伙伴会议等；企业界对话机制有工商企业论坛、中小企业会议等；还有亚欧基金等组织的各成员国文化学术界的对话交流活动等。亚欧基金是亚欧会议框架下唯一的常设机构，秘书处设在新加坡，负责开展亚欧学术、文化和人员交流活动。迄今亚欧会议合作进程已经并初步形成了以首脑会议、外长会议和高官会议为核心的政策指导和协调机制。

亚欧会议的结构示意表

通过这些渠道和机制，亚欧会议为亚欧领导人与企业界、学术界、教育界和文化界等各方面代表进行直接对话提供了平台。20年来，亚欧会议在经济合作、政治对话和社会文化交流等领域不断发展，取得了重要成就，主要表现在以下几方面。

首先，经济合作逐步推进。首届亚欧首脑会议将经济合作确定为亚欧新型平等伙伴关系的基础和支柱。1997年亚洲金融危机发生后，帮助亚洲国家尽早摆脱金融危机和消除危机对欧洲经济的不利影响，成为创立伊始的亚欧会议合作机制的主要议题。1997年9月,首届亚欧经济部长会议协商制定促进投资和发展贸易的两个行动计划，1998年4月在伦敦召开的第二届亚欧首脑会议通过《贸易便利行动计划》(TFAP)和《投资促进行动计划》(IPAP)；欧盟在会上倡议并出资设立亚欧会议信托基金，旨在帮助亚洲国家加强能力建设，克服金融危机。1999年1月亚欧财长会议又提出加强金融改革的合作计划。1999年3月第二届亚欧外长会议又对克服危机后果、推动经济复苏进行建设性磋商。此后亚欧各方继续以宏观政策对话为主轴，以促进贸易投资和加强财政金融合作为重点，不断推进合作发展。欧盟贸易代表帕斯卡尔·拉米指出，“欧洲和亚洲之间已经形成了稳定的经贸发展和增长模式”，为促进两洲之间的贸易和投资创造了良好环境。*Pascal Lamy,“Asia-Europe Relation:a Joint Partnership,”Asia Europe Journal,Vol.1,Issue 1,February 2003,pp.3～8.另外，亚欧会议还注意加强政府与工商界关系，积极促进亚欧企业间直接对话。定期举办亚欧工商论坛，并向各成员政府提出政策建议。

其次，政治安全对话不断深化。虽然发展水平、社会制度、政治理念、意识形态和文化背景各有差异，亚欧各方在不少问题上看法存在分歧，但历届首脑和外长会议均通过主席声明，就共同关心的国际和地区问题发表看法，内容涉及全球安全、联合国机构改革、军控及武器扩散等问题，并且曾就朝鲜半岛、中东局势、印巴、防扩散和反恐等热点问题发表专题政治宣言。第三届亚欧首脑会议不但首次就朝鲜半岛问题单独发表宣言, 而且还对东帝汶、人权和遏制冲突等问题表明立场。同时，亚欧各方在防止或打击核扩散、非法军售、非法移民、恐怖主义、贩毒和走私等方面也积极开展合作。2002年9月第四届亚欧首脑会议首次将关注重点转向安全特别是反恐合作，表明亚欧政治和安全合作已进入一个新阶段。除发布《关于联合打击国际恐怖主义的宣言》外，会议通过的《关于联合打击国际恐怖主义的合作计划》确定加强亚欧国家反恐合作的一系列具体计划，包括亚欧国家在反恐方面展开短期和中期的合作行动。*[意]科拉多·列塔著，《亚欧会议的未来》翻译组译：《亚欧会议的未来》，时事出版社2003年版，第790～791页。2004年4月第六届亚欧外长会议发表《多边主义宣言》，反映亚欧在国际秩序、政治、安全、发展和文明对话等方面广泛共识，表明在以联合国为核心的多边领域加强协调合作的意愿。

再次，文化交流和其他社会领域协作广泛开展。在全球化和信息化迅速推进的当今世界，亚欧各国都具有保护和弘扬民族文化、倡导不同文明对话交流的强烈意识。1997年2月亚欧基金在新加坡正式启动, 其宗旨是促进亚欧思想库和文化团体的互访和交流，增加相互间的了解，消除因历史和文化背景不同而产生的误会和隔阂。亚欧基金已先后在亚欧会议各成员国举办了亚欧青年领导人论坛、亚欧年轻议员会议、亚欧青年营、亚欧暑期学校、亚欧文化节、全球化论坛和文化遗产保护等一系列活动，仅到2004年，活动总数达300余项，直接调动参与者超过8000人次。*冯绍雷主编：《欧盟：形成中的全球角色》，华东师范大学2009年版，第267页。截至2015年年底，亚欧基金已在亚欧会议成员国举办了700多项活动，直接参与者达2万余人次，成为推动亚欧民间交流的重要渠道。面对“9·11”事件后甚嚣尘上的文明冲突论，2003年12月首届亚欧文化与文明部长级会议在北京举行，以“文化多样性与统一性”为主题，倡导尊重亚欧各国不同民族、不同文明的多样性和差异性，亚欧文明相互间共处而不冲突，对话而不对抗，交流而不封闭，兼容而不排斥，相互学习，携手合作，共同发展。*中华人民共和国外交部国际司编：《亚欧会议文件及发言汇编(1996～2007)》下册，世界知识出版社2008年版，第143页。会议发表的主席声明提出，亚欧会议应为维护文化多样性、加强不同文明间对话、理解和相互尊重作出贡献。此外，亚欧会议还在科技教育、环境卫生和基础设施建设等方面广泛开展合作，包括倡导建立网路丝绸之路。

最后，值得注意的是，作为亚欧会议合作机制持久不衰的生命力、吸引力和国际影响力的显著体现，近10多年来亚欧会议成员逐渐扩大。2004年10月，在越南河内举行的第五届亚欧首脑会议上，亚洲的柬埔寨、老挝和缅甸3国以及欧盟10个新成员(塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、波兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚)正式加入，实现了亚欧会议成员的首次扩大。随后在2006年、2010年、2012年和2014年亚欧会议又实现了4轮扩容。亚欧会议规模已由最初的26方扩大到53方成员，其成员国人口规模和贸易额占世界人口总和与贸易总额的60%以上，GDP也超出全球GDP总量的50%。可以说，世纪之交以来亚欧会议合作进程在巩固亚欧传统友谊、构建亚欧平等互利的亚欧新型平等伙伴关系等方面成就彰显，并且对世界格局产生宏观的、深远的和多层次的影响。亚欧会议为加强国际多边主义、推动世界政治多极化和经济全球化，以及促进世界和地区的和平、稳定和繁荣作出了不容低估的积极贡献，成为连接亚欧两大洲一个重要而独特的国际多边对话合作机制。

然而，毋庸讳言，在推动亚欧新型平等伙伴关系取得重要成就的同时，20年来尤其是2008年国际金融危机爆发以来，亚欧会议合作进程中存在的缺陷和面临的问题也日渐明显。

首先是不平衡性问题。亚欧会议成立的初衷是使亚洲与欧洲之间在平等的基础上建立战略伙伴关系。曼谷首届亚欧首脑会议也被誉为面向21世纪亚欧新型平等伙伴关系建立的显著标志，但在实践中，亚欧双方无论是在力量对比还是在参与多边合作的能力上都存在着不平等和不对称的问题。一方面，作为一个洲际跨区域多边合作平台，亚欧会议合作进程中自始就存在亚欧双方力量对比失衡的问题。欧亚双方成员数量比从一开始的15比10(东盟7国加中、日、韩和欧盟15个成员国)，延续到今天的31比22。最新53个成员中，其中包括亚太22方(东南亚、东亚、南亚和中亚18国，大洋洲2国加俄罗斯以及东盟秘书处)、欧洲31方(欧盟28国加瑞士和挪威以及欧盟委员会)。这里存在欧盟利用亚欧会议的“双钥匙”原则来限制亚洲一方扩容的问题。另一方面，欧洲一方不仅在成员国数量上占优势，而且其总体发展水平、经济实力和区域内部一体化程度明显强于亚洲一方，其内部协调能力远胜于为平衡欧盟扩大而不断向东亚之外扩员、日趋松散的亚洲一方，从而在亚欧会议合作框架内享有突出的“集团优势”。欧盟利用其力量和制度优势在人权问题和南海问题上向亚洲国家施压，而拒绝将欧盟内部的欧债危机和难民问题等纳入亚欧会议的议程。亚欧双方在力量上的不对称和协调机制上的不对等损害了伙伴关系的平等性。这样，亚欧会议确立的亚欧新型平等伙伴关系恐怕难以名至实归。

其次是机制化问题。亚欧会议主要采取论坛对话方式，其通过的会议文件无约束力，亚欧会议合作机制也没有像其他国际多边合作机制那样正规明文的组织宪章。更突出的问题是亚欧会议至今也没有一个常设秘书处。“不必要的浪费、重复性的工作、时间的浪费、造成令人担心的挫折等，这些都是由于缺乏一个负责的秘书处来协调所有成员国之间的信息交流所造成的后果”，几乎所有参加亚欧峰会组织工作的官员对此都深有感触。*[意]科拉多·列塔著，《亚欧会议的未来》翻译组译：《亚欧会议的未来》，时事出版社2003年版，第740～741页。合作进程中必须全体一致通过的决策方式严重影响了亚欧会议整体功能的发挥，而缺乏一个常设的专门机构协调和落实会议重要倡议的后续行动，不仅使会议上提出的各种倡议的后续执行力度极为有限，更使亚欧会议往往成为“空谈俱乐部”，难以形成富有吸引力的务实合作。欧盟没有推动亚欧会议机制化进程的积极性，而亚洲一方又在设立秘书处问题上各有打算，存在着相互竞争。

再次是合作效率问题。亚欧会议开创之初在曼谷首脑会议通过的主席声明中，虽然倡导成员国在促进政治对话、经济合作和社会文化交流这三大支柱领域中开展交流协作，但缺乏明确而具体的目标，*《第一届亚欧首脑会议主席声明》(1996年3月2日，泰国曼谷)，载中华人民共和国外交部国际司编：《亚欧会议文件及发言汇编(1996～2007)》上册，世界知识出版社2008年版，第3～9页。以致20年来亚欧会议进程中合作内容不够深化，合作虚多实少，倡议多于行动，仅在2000年亚欧会议第三次(汉城)峰会上就提出多达23项创议。*[意]科拉多·列塔著，《亚欧会议的未来》翻译组译：《亚欧会议的未来》，时事出版社2003年版，第740页。亚欧会议提出的合作议题包罗万象没有重点，整个合作进程也难以有效地集中合作资源，合作效率以及其在国际社会中的应有影响也因此受到削弱。其中原因是亚欧会议难以协调各方利益诉求。亚欧会议是建立在亚欧双方互有需求、相互借重的战略基础上的。但是欧洲一方更注重以欧盟倡导的多边主义、善治、民主和人权等理念来影响和改造亚洲国家，逐步将人权和民主等带有意识形态的问题渗入亚欧会议进程中。亚洲各国不仅与欧盟有着不同的政治理念和价值取向，而且在亚欧合作上更注重通过经贸合作获取实惠。亚欧双方不同的利益偏好增加了亚欧会议的协调难度。在政治对话上，由于欧盟和部分亚洲国家炒作缅甸问题和南海问题等敏感议题，各成员间的分歧和矛盾上升而破坏互信；在经济合作上，欧盟在缅甸加入亚欧会议后，寻找借口降格亚欧经贸部长会议并使之停摆；社会文化领域尽管活动数量不少，但在亚欧社会公众中缺乏能见度和影响力。

“亚欧会议被批评为越来越陷入官僚主义泥潭，缺乏‘可兑现成果’的同时又褪去了最初的光泽。在拥挤的世界舞台上，亚欧会议如何获得更多的知名度同样也是一个问题”。*“ASEM at Twenty:The Challenge of Connectivity,”http://www.friendsofeurope.org/global-europe/asem-twenty-challenge-connectivity/.迄今为止，亚欧会议的知名度局限在政府官员和学者的小范围，而广大传媒和公众对其知之甚少，以致亚欧会议难以形成广泛的国际影响力。

三、亚欧会议合作进程评估

亚欧会议存在的缺陷和问题必然影响到跨入第三个10年的亚欧会议合作进程的可持续健康发展，我们应该以实事求是的态度在推动亚欧会议合作机制与时俱进的发展中务实处理这些问题。

首先是与不平衡性相关的扩员问题。作为一个开放性的区域对话机制，亚欧会议成员的不断扩大是必然趋势。2004年以来亚欧会议5次扩容，欧洲一方成员方数量在原有优势上继续增长，这是与21世纪初以来欧盟东扩直接相关的。今后欧盟东扩进程看来将明显减速，而亚洲一方除基本囊括现在东亚国家外，从南亚、中亚到西亚还有很多国家等待加入，伊朗、土耳其等西亚以及中亚、南亚一些国家已陆续提出加入亚欧会议的申请，亚欧会议成员数量对比的不平衡性有望缓解。但问题在于有关新成员加入的“双钥匙”原则如何运用，尤其是欧盟和亚洲各国在吸收新成员问题上意见不一致的情况下，如何避免当年缅甸成为新成员问题上的亚欧各方争执危机。更重要的是，如何让扩容进程对提升亚欧会议合作质量包括有效改善亚洲一方多边合作能力发挥正相关效应。因此，亚欧会议要妥善应对扩员问题，在此问题上需要坚持曼谷峰会主席声明中所确定的“亚欧会议进程需是开放和渐进的”原则性基调，努力寻求一个亚欧双方均可接受的方案，如制定相关吸收新成员的程序文件，设立亚欧会议观察员或对话伙伴制度，支持上海合作组织和亚信会议等成为观察员，从而在亚欧合作不断发展的进程中以一种更加积极和主动的态度改变亚欧力量的失衡状况。

其次是机制化问题。这里涉及亚欧会议是否属于一种国际合作机制或国际组织的争论。亚欧会议从一开始就是亚洲与欧洲之间级别最高、规模最大的政府间的论坛。5次扩容给亚欧会议现有机制、议程和发展方向带来一种长远的影响。事实上，亚欧会议的发展在国际组织建设、区域主义方面给多边合作关系带来一些新颖的影响和有益的启迪。世纪之交以来，当代世界出现一些具有论坛性突出特征的区域和跨区域多边对话和合作机制，如亚欧会议、上海合作组织和亚信会议等，其与传统的国际组织如北约、东盟和欧盟在组织形式上有明显不同。以往很多人从传统国际组织通常运作模式出发，认为亚欧会议算不上一个国际组织，但是现在越来越多的人认同亚欧会议这种论坛性的多边对话合作机制是国际多边合作组织的一种新类型。从区域主义方面来说，以往的区域(地区)主义较多地追求某一区域或次区域范围内的一体化，而今亚欧会议显然开辟了另外一个途径，不仅是区域内各成员的整合协作，更是区域之间一种对话和互动，是跨洲之间一种多边协调合作机制。

这也许可以回答亚欧会议何以不顾众议，一如既往地坚持其合作机制的非正式性。在成立之初，亚欧会议发展便定位为旨在通过在亚欧之间建立非正式性战略对话平台来构成推动多极化的一个重要支柱。1996年曼谷峰会主席声明中确定“会议同意会间活动是必要的，但无需机制化”。1998年伦敦峰会通过的《亚欧合作框架》也明确“亚欧会议作为非正式进程，没有必要机制化”。*《第一届亚欧首脑会议主席声明》(1996年3月2日，泰国曼谷)、《亚欧合作框架》(1998年4月4日，英国伦敦)，载中华人民共和国外交部国际司编：《亚欧会议文件及发言汇编(1996～2007)》上册，世界知识出版社2008年版，第7、26页。而在亚欧会议机制建立10周年之际的2006年9月，芬兰赫尔辛基首脑会议通过的《亚欧会议未来发展赫尔辛基宣言》也指出：“亚欧会议继续扮演对话与合作的框架及欧洲与亚洲的主要汇合点这一重要角色。”“亚欧会议在涉及上述政策领域的同时，将保持非正式、重交流和灵活性等特点”。*《亚欧会议未来发展赫尔辛基宣言》(2006年9月10～11日，芬兰赫尔辛基)，载中华人民共和国外交部国际司编：《亚欧会议文件及发言汇编(1996～2007)》上册，世界知识出版社2008年版，第95、96页。事实上，在20年亚欧合作进程实践中，亚欧会议越来越呈现出一种跨区域小多边合作的特点，在其框架下已形成多类机制：第一类是包括亚欧首脑峰会、外长会议和高官会议等政府间核心正式的定期会晤机制；第二类是由个别成员国对话倡议发展而来具有连续性的软机制，如在经济、社会、文化和教育等多领域专业部长级会议；此外还有亚欧工商论坛、亚欧人民论坛以及亚欧基金等进行非政府性质的灵活多样的交流活动。亚欧会议通过这几类合作机制实现了各种倡议之间的自然竞争和优胜劣汰，从而在应对全球性和区域性问题上形成一些有吸引力的新思维，并以双边或小多边的形式推进成员间的务实合作。由此可见，亚欧会议框架下的对话和合作已从强调所有成员的一致同意和整体行动转向成员之间根据具体议题进行自由组合，在保持松散性和灵活性的同时更加注重实效，这是一种国际多边合作模式的新探索，有助于国际关系的多元化和民主化。

因此，亚欧会议仍将继续维持非正式论坛的性质，不在机制化问题上强求有所突破。筹划亚欧会议第三个10年合作方向的2015年11月第十二届亚欧外长会议主席声明中已经明确宣示和重申，亚欧会议是一个亚欧两大洲间政治对话、经济合作和人文交流的重要平台。“亚欧会议将在平等、相互尊重、追求共同利益的基础上保持其框架下对话与合作的非正式性”。“外长们同意应继续强化亚欧会议的非正式(包括进行充分讨论的非正式会议)和灵活性”。*《第十二届亚欧外长会议主席声明》(卢森堡，2015年11月5～6日)，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682206/zywj_682242/t1317490.shtml。亚欧会议机制化必须适应地区合作主体多样性的现实，随着合作进程的日益深化，可以建立一个小型的常设秘书处，逐步制定一系列相应规章和制度，在循序渐进的过程中逐步建立一种切实可行的“软机制化”。“从长远来看，机制化本身并非目的，将亚欧合作不断推向前进，使其永远充满活力才是实质性目标”。*潘光、王震：《亚欧会议机制化问题浅析》，《现代国际关系》2004年第7期。

的确，如何让一个组织充满活力，在相应合作领域中更好地发挥实际效能，这是实质性的核心问题。这些年来，在围绕亚欧会议地位和作用的评价中，国内外舆论不尽相同，有相当一部分观点认为，亚欧会议过于注重形式而没有实质性的行动和成果，其稳定性和长远发展值得怀疑，甚至认为亚欧会议存在的意义不大。*宫占奎等主编：《亚欧会议研究》，南开大学出版社2006年版，第270页。还有学者认为，亚欧会议这种宽松的合作形式虽然给成员国以较大的活动空间，但也影响了合作的实际效能和价值，使亚欧会议有可能成为一个只是表达各方意愿的“浪费时间和资源的清谈馆”。*Yeo Lay Hwee,“Political Perspective of EU and ASEAN after ASEM 4 in Copenhagen,”Fourth EU-ASEAN Thinker-Tank Dialogue,European Parliament,Brussels,Nov.25～26,2002.即使是亚欧会议创立倡议者新加坡总理吴作栋，也在2004年对亚欧会议作出实事求是的评价：亚欧会议存在其作用发挥有限性的缺陷。这种有限性主要表现为亚欧会议机制的松散性和“议而不决”的特点,使得亚欧会议流于“清谈馆”的形式,较之APEC其在效率和影响等各方面都存在不小的差距。因此，他不无遗憾地指出，尽管“已取得不错的成绩,但亚欧合作的进程却已放慢。当我问自己,亚欧关系是否已在全球发挥最大的战略影响力?我必须坦白和务实地回答:还没有”。*《联合早报》2004年5月15日。转引自卢光盛：《亚欧会议：机制与绩效》，《国际论坛》2005年第2期。

综上所述，实际效能和合作效率是亚欧会议合作进程目前面临挑战的症结，这是迄今亚欧会议存在诸多不足中的核心问题，解决这一问题是亚欧会议合作进程走出瓶颈期、实现可持续健康发展的关键环节。2015年卢森堡亚欧外长会议强调，亚欧会议应继续增强各方协调，推进务实合作，以增强亚欧会议的相关性和能见度，为亚欧人民带来更多附加值；将在继续强化亚欧会议非正式(包括进行充分讨论的非正式会议)和灵活性的同时，授权亚欧会议高官就改进工作方式、增强协调、维续机构记忆、促进亚欧互联互通、开展实质性项目合作、将更多利益相关方纳入亚欧会议进程以及其他加强亚欧对话和合作等议题提出具体建议，提交决定亚欧会议未来10年发展方向的乌兰巴托首脑会议批准。*《第十二届亚欧外长会议主席声明》(卢森堡，2015年11月5～6日)，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682206/zywj_682242/t1317490.shtml。这次亚欧外长会议还肯定了当下亚欧会议成员仍将注重与亚欧会议进程相关的务实合作领域清单。*该清单形成于亚欧会议2013年新德里外长会议和2014年米兰峰会，其列出从灾害管理、水资源管理、可再生能源与节能、教育与人力资源开发、食品安全、废弃物循环利用、贸易与投资促进、减贫、促进与保护人权、信息技术/知识互联互通、运输与物流、医疗诊断技术、旅游促进、妇女赋权和核安全等19个领域。参见《第十二届亚欧外长会议主席声明》附件二：《亚欧会议务实合作领域及合作成员清单》,http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682206/zywj_682242/W020151123702501014933.doc。

笔者以为，在加强亚欧会议机制化建设的同时，第三个10年亚欧会议合作应注重推进重点合作领域。除了下面将要较详析论的亚欧国家基础设施和各种交往载体的互联互通共建外，还包括以下重要领域。一是构建投资和贸易便利化以及相关争端有效处理机制，切实降低贸易保护主义的不利障碍，在理性、平等、互利和共赢的基础上寻找共同利益，实现共同发展。二是拓展非传统安全领域的互利协作，既包括打击恐怖主义、极端主义、非法移民、毒品和武器走私等跨国犯罪活动，也包括建立防范和应对传染疫病、金融危机和自然灾害等相应国际和地区协作机制。三是强化能源、环保和信息等领域的科技合作，包括可再生和清洁能源开发、环境保护和生态平衡以及信息便捷安全等领域科技开发的合作攻关和相关援助。四是深化文化交流和文明对话，超越意识形态和社会制度的差异，挖掘、借鉴、运用和开发彼此文明优秀遗产和宝贵资源，通过推进旅游、文化和学术交流活动逐步减少和消除彼此间的盲目、误解和隔阂，在沟通对话中求同存异，增进友谊，扩大共识。

2008年国际金融危机暴露了现有全球治理的漏洞，世界经济艰难复苏促使保护主义、民族主义和民粹主义等反全球化力量的兴起。原先积极通过亚欧会议基于“有效的多边主义”实现全球治理的欧盟，如今在一体化遭遇多重危机的挫折之后，也缺乏通过引领亚欧合作推动全球治理的动力。然而，在全球化遇阻和国家间以邻为壑的保守思潮抬头情况下，更加需要亚欧会议这样的多边平台为各方搭建沟通渠道，共同探寻为全球治理提供公共产品的解决之道，并以自身的发展充实全球治理，进而促使亚欧会议走出瓶颈期，提升其在全球治理中的实际地位。

四、亚欧会议合作进程展望

在探讨亚欧会议未来发展道路时，我们在正视挑战的同时要看到机遇，更要抓住和用好机遇。亚欧会议在进入第三个10年后需要重新激发活力，关键在于如何以更加务实有效的行动推进亚欧合作，为当前供给不足的全球公共产品作出更多的实际贡献，在努力提升亚欧会议合作成果社会大众能见度的同时，要让亚欧国家尤其是民众得到能够切实感知和收获的实惠。亚欧会议遭到诟病的流于“清谈馆”的形式、作用发挥的有限性和“议而不决”的明显缺陷，自然是由于受政策体制、价值观以及经济发展水平差异等因素的制约,也是因为亚欧会议各成员方在利益判断、追求目标以及对亚欧会议的定位等问题上存在认识和立场差异。因此，进入第三个10年伙伴合作进程的亚欧各方需要在求同存异、聚同化异中积极凝聚共识，坚持以维护和推动发展为主题，通过重点领域的务实合作，重新激发亚欧会议的活力。就目前形势和国内外共识凝聚而言，这方面一个积极而重大机遇就在于，近年来中国倡导的“一带一路”建设增添了亚欧合作新动力，互联互通可以成为推动亚欧会议合作机制务实深化新发展的重点聚焦合作领域。

此届亚欧会议乌兰巴托峰会以“亚欧伙伴二十载，互联互通创未来”为主题，彰显互联互通将成为亚欧会议未来务实合作的重点聚焦领域。互联互通本是亚欧会议创办的初衷。20年前的亚欧曼谷峰会就决定将确定以发展亚欧经贸合作为重点，充分发挥亚欧经济互补性的巨大潜力。亚欧会议开展互联互通合作有其独特的有利条件。亚欧会议是连接亚欧两大洲唯一的政府间平台，从政治对话、经贸合作到人文社会交流，20年来已形成丰富多彩的全方位合作领域，成员国国土覆盖4000多万平方公里,人口和国内生产总值超过全球一半，具有无可比拟的规模优势。

亚欧国家虽同处亚欧大陆，但经贸往来却受制于不少地理障碍。联则通，通则兴，亚欧大陆迫切需要互联互通。2013年9月和10月，习近平主席出访中亚和东南亚期间提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路倡议，表示愿与地区国家一起构建亚欧大陆基础设施互联互通网络，深化区域合作，促进各国发展。2015年3月中国政府发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，强调要与相关国家加强沟通，强化和发挥包括亚欧会议等在内的多边合作机制作用，让更多国家和地区参与“一带一路”建设。此后中国又陆续主办亚欧互联互通产业对话会和媒体对话会，建立并启动亚洲基础设施投资银行和丝路基金，陆续开启一系列合作项目。几年来，中国与“一带一路”沿线国家的建设已取得成效显著的早期收获，包括实现战略发展规划的对接、基础设施和互联互通建设的重要进展以及国际产能合作和金融合作的稳步开展等。

需要强调的是，作为亚欧会议未来的重点，实现互联互通已经成为亚欧各方日趋牢固的共识，凸显各方推动亚欧合作走实走深的共同期待。

在酝酿亚欧会议第三个10年发展方向的2015年卢森堡亚欧外长会议前夕，欧洲智库欧洲之友在其报告《亚欧会议20年：互联互通的挑战》中开宗明义指出：“现在亚欧会议应该得到新生，以适应和面对一个日新月异的世界。如果我们选择了正确的发展方向，那么复兴和再起将是亚欧会议第三个10年的主旋律。作为重启亚欧会议的一部分，将其看作是一个面对21世纪经济、社会和安全挑战所急需的完整并充满活力的全球对话平台是非常重要的。更重要的是，亚欧会议是联通相关国家、地区和人民的手段。互联互通因此毫无疑问成为亚欧会议的热词。它必须得到亚欧会议的关注。亚欧之间的联系是现在生活中的常态，在交通、基础设施、数字通信和民众交往等方面进一步发展交流将有助于复兴和重振亚欧会议。”“互联互通本身不会实现亚欧会议的转型，但它将成为亚欧会议的聚焦中心并成为孕育新理念的载体。至关重要的是，它会满足那些更切实推动亚欧合作进程和提升能见度的要求。而我们所面临的挑战则是如何将文字转化为行动”。*“ASEM at Twenty:The Challenge of Connectivity,”http://www.friendsofeurope.org/global-europe/asem-twenty-challenge-connectivity/.

早在2014年10月第十届亚欧首脑米兰峰会上，李克强总理在引导性发言中呼吁亚欧会议加强互联互通合作，得到了各方积极响应。随后米兰峰会主席声明强调互联互通理念的建设性和战略性意义。“领导人强调亚欧互联互通对两地区经济繁荣与可持续发展，促进人员、货物、投资、能源、信息和知识无缝自由流通以及扩大机构连接的重要性，呼吁在亚欧间建立综合、可持续、安全、高效及便捷的海、陆、空交通体系，包括亚欧各自区域内及亚欧之间的多维交通方案”。*《第十届亚欧首脑主席声明》(2014年10月18日，意大利米兰)，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682206/zywj_682242/t1270566.shtml。2015年第十二届亚欧外长会议主席声明则进一步将互联互通纳入亚欧会议各领域主流合作框架，作为亚欧会议今后的常设重点议题。中方提出尽快建立互联互通工作组的建议也得到亚欧外长会议的重视。

我们可以看到，当前存在着借助亚欧会议推动“一带一路”倡议落实，以“一带一路”建设实效来盘活亚欧会议、促其重唤生机活力的机遇窗口。亚欧会议为“一带一路”倡议的基础设施互联互通建设提供现存的组织协调机制。亚欧会议成员方与“一带一路”沿线国家高度重合，而且其形成的政治对话、经济合作和社会文化交流三大支柱的合作结构也与支撑“一带一路”的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通一脉相承。在亚欧会议框架下，以开展务实合作为有效抓手，推动亚欧互联互通建设与“一带一路”倡议的目标一致。我们更要看到，如今亚欧各方在推进互联互通上存在广泛共识，亚欧会议可以成为协调各类倡议和计划的平台，以共同合作来降低融资成本和地缘风险。在中国提出“一带一路”倡议前后，欧盟及成员国、俄罗斯和蒙古、中亚和南亚国家、东盟及成员国等亚欧会议成员都意识到落后的基础设施严重制约了亚欧贸易的增长，纷纷出台“泛欧交通网”、欧亚经济联盟和“大欧亚伙伴关系”、“草原丝路”、“光明之路”、“东盟互联互通总计划”、“全球海上支点”等构想规划，以加强地区内部和跨地区的互联互通，并成立相应的投融资机构。但是，这些沿线国家和地区的互联互通方案既有相互交叉、衔接之处，又有相互重合、对冲之面。受制于当前全球经济的萎靡，单一国家和地区的力量也难以支撑投资规模庞大、建设周期漫长的基础设施项目。此外，这些互联互通方案覆盖的地域还面临阿富汗问题、乌克兰危机、叙利亚危机和南海问题等一系列地缘政治风险和恐怖主义、极端主义、气候变化、自然灾害、传染病等各种传统与非传统安全相交织的严峻挑战。因此，亚欧会议作为一个灵活的、多层次的软机制，为各方提供了开展对话和政策协调的平台，有助于在互联互通上消弭或减缓地缘政治竞争和冲突，达成政治共识和务实合作，推动亚欧合作取得切实成果。

中国是亚欧会议创始成员，也是亚欧会议进程的积极倡导者和重要推动力量。此届乌兰巴托峰会上，李克强总理在引导性发言中围绕会议主题，就亚欧会议未来发展提出创新亚欧合作理念、增添亚欧合作动力和夯实亚欧合作人文基础3点重要倡议。其中，他特别指出，尽管亚欧会议是一个非正式对话机制，但有必要把合作引到更加务实的方向，特别是加强经贸合作。密切经贸合作既要顺势而为，筑牢合作基础，又要因时而变，开发更多的增值领域。亚欧大陆连接太平洋和大西洋，如果建成横亘东西的交通、信息和能源大通道，就可以把大半个世界连在一起。亚欧各国应梳理和确定优先领域，加强互联互通建设。我们愿充分发挥亚洲基础设施投资银行和丝路基金等投融资作用，探索灵活多样的合作模式。“中方愿与各方一道，共筑包容、均衡、普惠的合作平台，推动共同繁荣发展，让更多成果实实在在惠及亚欧人民”。*李克强：《亚欧伙伴命运与共 合作升级再谱新篇》，《人民日报》2016年7月16日。显然，这是中国在新形势下为推进亚欧合作走实走深，贡献中国智慧，阐述中国方案，获得了与会亚欧各方赞赏，在峰会重要成果《乌兰巴托宣言》和主席声明中得到了充分反映。

余建华,上海社会科学院国际问题研究所研究员