社会治理视域下的贫困治理

李雪萍　陈　艾

(华中师范大学，湖北　武汉　430070)



社会治理视域下的贫困治理

李雪萍陈艾

(华中师范大学，湖北武汉430070)

“社会治理”理论深化了治理理论，社会治理的理念、价值追求超越了社会管理，两者在主体构成、内容、实施方式、目的等相差甚异。我国的社会治理是“大国的超大社会治理”，须建构国家与社会的“双轮驱动”。社会治理理论可运用于贫困治理研究。贫困治理可立足于大国的超大社会治理视野，其性质是社会资源的创造与分配。贫困治理应与社会治理“互嵌”，因其目标同构，互为条件。大国长期发展应是贫困治理战略选择的基调，多主体合作参与是其基本命题。

社会治理；贫困治理；大国治理

党的十八届三中全会指出“推进国家治理体系和治理能力的现代化”是全面深化改革的总目标，这意味着我国社会发展的基本取向由政府管理转变为社会治理。“社会管理”与“社会治理”，虽只有一字之差，却有极其不同的意义，它们不是概念的区别，而是理念的不同。社会治理的发展趋势是从“分而治之”向“合作治理”转型。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》认为中国农村扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。新阶段需要新探索，将社会治理理论及其预设应用于扶贫开发研究，可将扶贫开发理解为贫困治理。社会治理视域下的贫困治理，急需探讨一系列问题，如贫困治理需要建构的视野、贫困治理思维的调整等。

一、社会治理及其超越

20世纪80年代以来兴起的治理理论认为治理是一系列活动领域里的管理机制，是“公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套规则，也是不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]治理意味着国家与社会、市场以新方式互动，从而应付日益增长的社会及其政策问题的复杂性、多样性和动态性。治理的价值在于提供一种分析框架。[2]

治理指涉不同主体、区域、内容等，就治理区域，有全球治理、国家治理、地方治理、乡村治理等；就治理主体，有国家治理、社会治理、公司治理等等。在国家—社会二分法的思维下，存在国家治理(政府治理)和社会治理的区分逻辑；在国家—市场二分法的思维下，存在着国家治理(政府治理)和市场治理的区分逻辑。目前我国已经形成了三个相对独立的子系统：国家系统、市场系统、社会系统。社会治理不可能仅仅是以公民为代表、以民间组织或社会组织为基础的社会系统自身的事，还涉及国家系统的介入以及市场系统的参与。需要明确的是，治理理论视野下的国家治理突破了国家主导的传统治理模式。[3]

权力配置的视角下，社会治理是对相关权力格局的分析与判断以及对社会管理过程和模式的创新；[4]过程-目标视角下，社会治理是“通过制定社会政策和法规，依法管理社会事务、规范社会组织行为、合理分配社会财富、维护社会公正、化解社会矛盾、保证社会秩序和社会稳定。”[5]上述认知偏重于政府自上而下对社会的管理，此后的研究有所超越。多主体视角认为社会治理谋求利益相关者共同参与，相互沟通、交流，责任共担，追求社会公正和效率。[6]比较视角下，俞可平认为社会治理包括社会管理和社会自治。[7]社会控制论视角下，社会治理可分为社会的自我管理、社会的政府管理、社会第三部门管理。社会治理追求社会公平、社会稳定、社会活力以及社会生活的效率。

我们认同俞可平等的认知，认为社会治理主要包含两个方面：一是政府治理社会，如培育、管理社会组织，增强合作等；二是社会自治。政府对社会的治理与社会自治并非相互脱离，而是相互依存、相互促进，政府与其他社会治理主体在平等基础上相互协商合作。社会治理的基本主张可概括为“多主体协同合作，达致善治”。社会治理的基础是多主体秩序建构，治理主体不仅仅是政府，还包括市场组织、社会组织以及民众，各主体平等参与，但在社会公共事务治理中，政府是主导；社会治理的基本内容是社会公共事务，主旨是向社会公众提供公共产品和公共服务；社会治理的过程是各主体协同参与，协同参与需要建构相关机制，包括协商机制、利益诉求表达机制等等；社会治理的目标是达致善治。

人类社会至今有过“自治—官治—共治”三种基本形式，[8]社会治理应属于“共治”，是政府与社会各方共同参与的多元合作治理。共治中，各主体地位趋于平等，接受规则体系的约束以及监督，以期形成主体间的良性互动。合作共治中，政府由负责者转变为主导者，这既肯定其他治理主体地位，又调整政府功能和职责。政府负责最低标准的设定，是协商召集者、能力建设者，还应是最终监管者。社会治理的多种主体之间，需要建构一定的秩序，借用奥斯特罗姆为代表的制度分析学派的“多中心秩序”概念，社会治理的“多主体秩序”的特点是：政府、企业、社会组织、民众都是社会治理主体，它们各自独立开展相关社会活动，又共同参与社会公共事务。它们之间具有竞争性、契约性、合作性，遵守共同的规则体系并依此调适内部关系。

社会治理过程是多主体自主表达、协商对话、参与互动、合作共治，它是多主体建构伙伴关系的过程，内含正式或非正式的协作形式以及纵向或横向的协作网络的建立与运行。社会治理目标是达致善治，使公共利益最大化。合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性等基本要素都浸透着合作。[2]

社会治理在理念上超越了社会管理。后者主张政府本位主义，以管控为主要目的；前者在“与民服务”的思维下，扶持社会力量，提升社会自我服务能力。在怎样进行治理和治理的方式、方法上，前者比后者更具备现代化的特征。[9]社会治理的价值追求超越于统治、管理。统治突出秩序价值，管理突出公平、效率价值，社会治理强调服务价值。

社会治理在主体构成、实施方式、内容、目的等多方面超越传统的政府管理，如表1所示。*整合江必新、周汝永的相关研究而成，参见江必新、李沫《论社会治理创新》，载新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2014第2期。由表1可知，由政府管理到社会治理，意味着主体、制度规则、管理方式都由单一到多元，目标由广泛到集中，法治程度由浅入深，管理工具由单一到多种多样，体制特征由单一的科层制到多组织、多机制并用。从政府管理到社会治理是国家在发展过程中的历史演变，自从有了国家，政府是国家管理的基本主体，国家稳定之后，政府寻找一种合理的国家治理模式，开始注目社会。

表1　社会治理与社会管理的区别

二、大国的超大社会治理，体制机制等皆需不断完善

我国疆土辽阔广大、区域类型多、民族多、构成社会的阶级阶层、社会群体、职业群体更是多元复杂。[10]“超大社会指中国社会是世界上独一无二的最大型社会。”[9]简言之，我国社会治理的根本特征是“大国的超大社会治理”，超大社会可以理解为地之宽，差距明显；民之多，结构复杂，需求多样；风险多，事务繁。

大国治理是为了保证一个疆域辽阔、人口众多、社会相对分化和多样化的大型政治共同体的有效运转和存续，在国家与社会、中央与地方之间所形成的正式的和非正式的、纵横交错的权力、权利和利益的关系与结构，以及他们之间互动博弈过程的总和。大国治理需要通过一系列可行的治理技术、价值、组织和制度等对社会、地方和民众进行行之有效的控制、管理和调控，也必须注重同社会、地方和民众等治理主体以及由它们所组成的治理体系之间进行各种互动，从而有效地化解大国治理过程中面临的规模与平衡等基本问题。这需要从大国自身特征和治理内在需要出发，建构国家与社会“双轮驱动”，即达致国家和社会这两套治理体系之间的相互认同、嵌入和渗透。[11]

大国的超大社会治理需要不断地改革、完善和创新社会体制，建构社会治理的多主体在处理社会事务和提供公共服务过程中的角色、作用、相互关系等制度安排，从“总体—支配型”的管控逻辑转变为“技术—治理型”的共享共治逻辑，为此，需要在改进社会治理方式、激发社会活力、防范和化解社会矛盾、防范社会风险等方面大力作为。

建构社会治理的多主体秩序，意味着支持和发展社会组织，激活社会活力。首先，目前治理主体结构创新的核心议题是激发社会组织活力，发挥社会组织的“传动装置”和“纽带”等作用，因为它们填补国家和市场治理机制所遗漏或无法达到的领域，连接公共权力和私人领域，减少市场对社会的过度入侵等等。社会组织培育中，除了发挥社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织的作用外，还需要进一步发挥各种民众草根组织的作用。其次，需要激发企业社会责任及其活力以及进一步推进城乡社区自治。

社会协同治理中，政府起主导作用的同时，若要更好地发挥其他主体的作用，需要保护、尊重其地位以及社会自身运作机制和规律，并建构各种沟通渠道和参与平台，使其参与其中。社会协同治理之联动机制模型[12]寓示推动协同治理，需要建构组织协同机制，注重多种机构间的沟通与协作；建构共治网络，发挥社会组织和公民个人在社会治理组织体系中的重要作用，嵌合两者力量；建构开放的利益表达机制、高效的信息反馈机制；等等。

社会治理的制度建设需要从补救模式向制度化模式转变，建构适宜的主体制度、公开制度、协商制度、责任制度等。社会治理方式创新需要实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。

社会治理工具作为社会治理的价值目标和制度规范与社会现实之间的桥梁而存在，是现实社会治理价值目标和维护制度规范的手段和方法，需要综合运用志愿性、调适性、引导性、强制性等治理工具。[13]

三、贫困治理应立足于大国的超大社会治理视域

中国的贫困治理的性质和内容规制着探讨它的视野。我们正面临着改革开放以来的第二次转型，“要将我们这个社会的立基的基础由绩效转到绩效加公平正义上来”。[14]贫困治理是实现公平正义的基本手段，是实现第二次转型的基本方式。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》和党的十八大的论述，使得贫困的社会治理由学术研究理念转变为社会实践理念。1.贫困治理不是政府单方面的事，而是全社会的事，即贫困治理主体不应是政府单一主体，而应是政府、市场组织、社会组织、民众等多主体合作的网络状结构。贫困的社会治理超越于合作型反贫困，它是减贫主体的互构，而不仅仅是合作。2.贫困的治理过程是多主体资源投入并相互协商、协作过程。3.贫困治理的总体效应是减少贫困，提高社会均衡程度。

贫困治理的性质是社会资源的创造与分配。贫困是国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾。贫困治理不仅仅是减少贫困的问题，更是“大国治理”的问题，要解决有限资源与大规模需求的矛盾。这个矛盾的缓和与解决，意味着要在全国范围内进一步创造财富以及合理分配财富，也意味着落后地区在获得中央政府、发达地区援助的同时，更要自我发展。贫困地区的进步和发展有赖于当地政府、企业、社会组织、民众的合力。

目前，我国所治理的是“顽贫”，治理难度很大，需建构良好的主体结构。贫困“顽”在数量大以及贫困的结构特征、致贫原因、表现等都复杂多样。治理“顽贫”应由单一的政府治理走向政府与社会合作治理。首先，我国贫困人口众多，结构复杂，需要多主体合作治理。按照2300元的贫困线标准，我国的贫困人口数量庞大。贫困的结构特征是以生存贫困为内核，与随着社会经济发展而拓展的能力贫困、人文贫困等相联系，并通常在区域结构、家庭结构、民族结构、性别结构等方面以复合形式表现出来。我国贫困人口的区域分布趋向三元化，即乡村贫困人口、城市贫困人口和城乡间流动的贫困人口并存。贫困人口的性别结构特征主要是女性贫困以及女性户主单亲家庭贫困；民族结构特征更多地表现为少数民族地区贫困；贫困的家庭结构特征是以一人户家庭(老年人)为主以及复合家庭比结构简单的核心家庭更容易发生贫困。其次，多种致贫原因纠结，贫困表现多样，需要多主体合作，各个击破。学术界对贫困致因有多种解说，如物质贫困说、能力贫困说、社会排斥论等等。贫困有多种表现，如经济贫困、能力贫困、权利贫困，空间贫困、[15]生计贫困、文化贫困，相对贫困、绝对贫困等等。现实中，贫困的原因、表现、结果等交织在一起，形成恶性循环。在某些地区，贫困呈现出更为复杂的致因和表现，例如在少数民族地区，“除了自然地理条件恶劣、生态环境脆弱、基础设施薄弱、灾害频繁发生等原因以外，还包括少数民族社区发展中社区主体性的缺失、地方性知识传承危机、原有的社会整合模式和运行方式的基础发生松动等”。[16]第三，静态贫困与动态贫困相勾连。贫困在一定的时点、地点有特有的状态，但随着制度、经济、社会等影响，即使地同一区域，贫困的性质、特征等都会发展变化，单一时点上的贫困状况仅仅是贫困动态演化和中间过程的外在表现，而非最终结果。[17]第四，我国的贫困还呈现出新特征，即从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困、静态贫困到动态贫困、短期贫困到慢性贫困等。相对贫困、多维贫困、动态贫困、慢性贫困的治理，除了政府力量作用，更需其他主体介入以及多主体的协作。

四、贫困治理与社会治理可“互嵌”

在大国的社会治理视野下，贫困治理与社会治理因其目的相同，互为条件，互相依存，其间关系应是“互嵌”，即良好的社会治理和贫困治理都需要多主体协同参与，良好的社会治理是顺利减贫的重要条件，顺利减贫有助于达致良好的社会治理。具体说来，贫困治理建构着和谐的社会关系，形成不同地区、不同群体间多方面的相对均衡，若要形成均衡，需建构良好的社会治理以及适宜的减贫制度安排、贫困治理结构等。适宜的减贫制度建构以及贫困治理结构的建立依赖于各个治理主体的参与，有效的社会治理是顺利减贫的重要条件，因为关注社会资本(这是减贫的内在规律)以及贫困治理的策略优化都依赖于良好的社会治理。

良好的社会治理是顺利减贫的重要条件，因为良好的社会治理有助于形塑良好的贫困治理的宏观和微观环境以及建构适宜的贫困治理主体结构，顺畅贫困治理过程。社会治理以公平和正义的宗旨取代效率为先的目标，贫困治理正是社会治理的目标之一，如若贫困治理效果不佳，社会治理目标难以达致，换言之，贫困治理目标与社会治理目标同构。良好社会治理“一是通过社会阶层体系的社会激励机制的建立，实现社会资源、社会资本的合理配置；二是通过人的社会化机制，形成和谐的人际关系；三是建构和谐的城乡结构、区域结构、社会阶层结构、就业结构和代际结构；四是合理促进社会公平、社会公正和正义；五是形成社会有序流动的机制。”[18]这些同样适用于解说贫困治理。贫困治理既可以是内源式，也可以是外生式，实践中，常常是内源式与外生式相结合，换言之，达致减贫，既有赖于落后地区、贫弱群体的自我努力，更有赖于外部资源输入。贫困治理的结构模型转换的基本过程是：中央政府等向落后地区及其贫弱群体输入各种资源，结构转换地在于贫困地区，即贫困地区结合自身实际，保障民生、促进发展，减少贫困。减少贫困将向全社会带来积极的正效应。具体情形可如下图所示。

图1　贫困治理的结构转换模型

由贫困治理的结构转换模型可以推知，中央政府、发达地区等愿意并能够向贫困落后输入各种资源，既指涉各种规制，也涉及良好的社会治理。以定点扶贫(对口支援)、行业扶贫为例，对口支援地区的社会治理状况越好，越有利于向贫困地区输出各种资源；贫困地区良好的社会治理，也有助于输入与转换各种资源，提升自我能力。

贫困治理越来越注重建构社会资本，这更依赖于良好的社会治理，以形成丰裕的社会资本。贫困治理过程中，人们关注的核心内容会由物质资本提升到人力资本，再提升到社会资本。国家处于低收入阶段时，重视物质资本；国家进入中等收入阶段后，重视物质资本，开始关注人力资本；国家进入高等收入阶段后，重视物质资本和人力资本，并开始关注社会资本。高收入阶段，政府开始注重社会环境、社会结构、社会功能和社会网络建设，依托家庭关系、社会关系的构建，改善弱势群体的生存环境和制度环境，从而增加弱势群体的社会资源，促进弱势群体融入社会和参与发展。[19]社会资本建设可以丰裕物质资本、人力资本，社会治理中，建构起横向、纵向的社会资本，于减贫大有裨益。我国处于中等收入阶段，贫困治理的战略选择和政策组合需要同时重视三种资本，尤其需要前瞻性地关注弱势群体的社会资本建构。

在国家发展视域中，贫困治理是一系列的战略选择和政策组合，贫困治理战略选择和政策组合不断优化的显著特征之一是更为广泛的社会参与，形成多主体合作治理。贫困治理之PGI三角关联、益贫式增长、包容性增长等，皆旨在如此。PGI三角(PGI triangle)关联是指在贫困、经济增长、收入不平等之间存在关联，旨在说明物质困乏不是贫困发生的唯一原因，制度缺陷也是贫困发生的起因，这意味着制度设置及其执行时应尽量少产生缺陷，而这有赖于设置及执行中的广泛社会参与，即贫困治理的制度设置及执行依赖于社会治理的形成。增长怎样才能益贫？人们的基本共识是贫困人口参与其中并获得合理分配。包容性增长意味着创造就业机会、保障机会平等、建构弱势群体的社会安全网络，目的在于最大程度让普通民众分享经济发展成果。总之，减贫战略选择与策略组合都强调“参与”和“共享”，其核心价值观“利益共建共享”，主张分享经济发展成果、扩大生产性就业领域、提高人力资源能力和社会保障能力等。

五、贫困治理的思维转换

社会治理理论给贫困治理以重要的启示。

推进贫困治理的过程中，“大国长期发展的视野”是战略选择的基调。我国的贫困治理是大国的超大社会治理，是大国平衡发展，贫困治理的理念及政策设计应具有“大国长期发展的视野”。首先，贫困治理不能仅仅是国家(政府)所为，也许“举国体制”方可更显成效。其次，贫困治理应在全国范围内，长远而深入地处理一系列关系，例如区域发展与扶贫攻坚的关系，就地扶贫与异地扶贫的关系，减贫以提高贫弱群体的收入为主还是能力为主还是社会资本建构为主的关系，城镇化与贫困的关系等等。再次，贫困治理规划及其设计不应是短期的、行业的，而应是长期的、整体的。

多维贫困情势下，需要多主体参与，并通过多维资本(物质资本、人力资本、社会资本)互动以及操作中的多项目综合实施，来推进贫困治理。多主体参与中，现已有的模式可以继续，如定点扶贫、行业扶贫等等，除此之外，需要强化或创建的是金融扶贫机制、社会企业参与机制的建立和完善等等。扶贫主体的能力建设中，需要强化扶贫决策能力、管理能力、执行能力以及贫困社区、贫困人口的可能能力等。多元贫困治理主体的建构还需强化国际与国内的合作。贫困既是区域性的，又是个人性(家庭性)的，无论是贫困的瞄准还是具体实施，都应是区域性与个体性的结合，即精准扶贫。

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[责任编辑：李桃]

国家社会科学基金后期资助项目“甘孜藏区反脆弱发展研究”(15FSH002)；华中师范大学优秀博士学位论文培育计划项目资助“参与式治理主体间互动行为研究——基于对四川省甘孜州甘孜县河坝村‘美丽新村’建设的调查”(2015YBZD002)。

李雪萍，华中师范大学社会发展与社会政策研究中心教授，博士生导师，主要研究方向：社会学；陈艾，华中师范大学政治学研究院博士生，主要研究方向：社会学。

C912.8

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1002-6924(2016)04-086-091