地票制度创新与土地发展权市场机制及农村土地资产显化关系

文兰娇，张安录

（华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070）

地票制度创新与土地发展权市场机制及农村土地资产显化关系

文兰娇，张安录

（华中农业大学土地管理学院，湖北 武汉 430070）

研究目的：探索地票制度的市场化运作创新机制及其与土地发展权市场、农村土地资产显化的关系。研究方法：文献研究法、对比分析法和模型假设演绎法。研究结果：（1）建立了地票制度市场化运作分析框架；（2）构建了土地发展权转移模型，并推导出地票价格应为重庆市城郊分界点城镇建设用地价格；（3）地票价格和土地出让价格存在较大差距，但二者差距小于征地补偿价格与土地出让价格的差距。研究结论：（1）地票制度是利用了土地发展权还原机制，以地票为形式搭建了虚拟指标交易创新制度；（2）地票价格是土地发展权转移价格的体现，当开发总量越小时，发展权转移价格越高；（3）目前地票价格尚不能完全显化土地发展权转移价值，但相对于征地补偿制度，有效地提高了农村土地资产价值，是更能促进资源优化配置的制度创新设计。

土地制度；地票运作机制；土地发展权市场化机制；土地发展权转移模型；资产显化

1 前言

自2004年国务院出台“城乡建设用地增减挂钩”（简称“挂钩”）政策，为统筹城乡建设用地、促进城乡一体化发展做出了制度创新后［1］，2005年国土资源部针对增减挂钩政策下发了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见”来指导城乡增减挂钩工作，缓解城市建设用地供给不足，农村建设用地闲置现象［2］。截至2010年，挂钩政策已经在全国27个试点区域内广泛实施。重庆市在2008年成为试点城市后，同年设立了全国首家农村土地交易所，在增减挂钩的基础上创造性地建立了“地票”交易制度。随后，在江苏省等地又陆续出现了“红票”、“蓝票”、“绿票”等指标交易，地票交易制度盛行。

“地票”制度至今建立已有8年，其对于土地产权分布、人口流动、经济发展等的影响不容忽视［3］，但对于地票制度的评价仍然褒贬不一，主要集中在对地票交易市场机制（主要针对是否是土地发展权交易）的讨论和地票价值与资产显化关系的探索。关于地票和发展权的讨论，有的学者认为地票交易和美国的土地发展权［4-5］交易非常类似，是土地发展权的还原机制［6］，然而黄美均、诸培新认为，地票在本质上是一种指标，是指标的“票据化”而非土地“票据化”，因此地票交易是一种载体、一种制度工具，不能表征发展权交易本身［7］。对于地票价值和资产显化关系，有的学者认为地票制度能够将固定的土地资产转化成流动资产，这样既能满足建设用地指标的需求，也能提高农村土地的价值［8］，扩大城市带动农村的涓流效应［9］。但是，也有很多学者认为，地票制度侧重于指标的平衡而忽略了土地质量保护［10］，与此同时，地票交易过程中政府模糊的管理权限界定容易导致寻租行为的出现，特别是对于“红票”、“蓝票”等政府部门为交易主体的地票交易［11-12］。尽管重庆地票的交易风险尚可控［13］，“渝东南”“渝东北”等地区短期内通过“地票”交易也获得了土地资产的货币化收入，但却丧失了今后进行产业升级和工业化建设的建设用地指标，也暂时丧失了土地发展权实现机会，因此地票交易忽略了农村区域的经济带动以及长久发展［14］，且统一的地票价格不能体现土地级差收益，收益分配缺乏科学依据，也不利于保护农民利益［15］。

地票制度作为趋于市场制的治理结构［1］，其对城乡统筹和建立城乡建设用地市场所发挥的积极作用毋庸置疑，因此，厘清地票创新制度与土地发展权市场机制和资产显化的关系对重新认识地票制度并将其嫁接、移植到城乡统一建设用地市场的建设中显得尤为重要。基于此，本文以重庆地票交易为研究对象，通过分析地票交易的市场化机制，分别与土地发展权交易、城镇建设用地市场和征地市场做比较，厘清地票交易与二者关系，以期为建设城乡统一建设用地市场提供科学依据。

2 地票交易的市场化机制

2.1地票交易模式

重庆地票交易模式，主要包括了4大环节——土地复垦、复垦验收、地票交易和地票使用。首先，在确权发证的基础上，具有其他合法稳定住所的农民有权自愿申请宅基地复垦，复垦过程由相关政府部门主导，农村土地交易所受理申请后将集体建设用地的收益权集押入资到银行获得复垦贷款，以预付款形式先发给农民，然后农民交房，相关部门进行土地复垦。复垦土地达到验收要求后，复垦指标形成地票。此后，进入地票交易环节。农村土地交易所收集、分配地票份额，对外公开交易信息，在农村土地交易所进行地票交易。交易过程中，农村土地交易所具有较大的市场主控权，比如根据市场行情，决定每场交易形式。若市场需求大于地票供给，则以公开拍卖的形式交易，若供给大于需求，则以挂牌的方式进行。同时，土地交易所会根据交易主体的地票需求，确定每张地票的额度。最后，企业、个人及相关用地单位通过申请到农村土地交易所购买地票，所得交易费用在扣除前期复垦成本和预付款后，交易金全部返还到农村集体，其中，85%归还给农民，15%归集体所有。最后，地票持有者以地票撬动土地征收，通过使用地票，购得地票的单位或个人在城市规划区内选定待开发的土地，由区县人民政府办理征收转用手续并完成补偿安置后，按招拍挂有关规定取得与地票面额相当的国有建设用地使用权，指标落地时可冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费（图1）。

图1 重庆地票交易过程Fig.1 The land coupon transaction procedure in Chongqing

2.2定价机制

重庆地票在进入市场进行拍卖、挂牌之前制定了统一的基准底价（2011年以后最低交易保护价调整为17.8万/亩，约267元/m2）。重庆国土房管局2010年《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见》（简称“意见”）明确规定，地票价款使用方向包括：农户补偿费（包括房屋和地上构附着物补偿费、土地使用权补偿费、农户购房补助费，三项总计平均费用不低于144 万元/hm2）、农村集体经济组织补偿费（参照复垦项目所在乡镇国有建设用地使用权出让金标准的一定比例对农村集体经济组织给予补偿，原则上按 25.5万元/hm2核算）、复垦项目工程成本、复垦项目融资成本、退地工作经费等。根据该条款，可以从理论上推断地票价格是主要是由土地复垦成本和集体补偿金两部分组成，因而地票的价格机制实质应该是补偿机制。再根据重庆地票价款直拨的结果公示看相关权利人及其账目明细，地票成交后，成交价由4个相关主体分割：农民（补偿费）、村集体（补偿费）、地方国土房管所（土地复垦成本，55.5元/m2）和市整治中心管理成本（成交价1%），可以用成本法进一步推导当前地票的价值构成：

式（1）中，P为地票价格，P1为农民和集体补偿费，P2为复垦成本，P3为管理运作成本，R为利润，因此地票生产成本= P1+ P2+ P3，R为成交后溢价部分所得。2011年，重庆农村土地交易所为保护农民和集体权益，上调地票最低保护价。根据《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》规定，要保障农户的地票收益不低于每亩12万元，集体的收益不低于每亩2.1万元，即可推算P1= 14.1万元/亩，约211.5元/m2。加上复垦成本55.5元/m2，正好等于地票底价（211.5 + 55.5 = 267元/m2），而管理费用是成交价的1%，则暗含了管理成本和部分利润。把集体和农民所得看作土地投入，复垦成本看作资本投入，管理运作看作人力投入，则该模型符合经济学生产要素投入产出原理。

2.3市场交易情况

从市场交易情况，截至2015年，一共交易15.37万亩地票，均价为20.15万元/亩（302.23元/m2），共使用了10.17万亩。从时间序列上看，地票交易量呈现出先增加后减少的趋势，在2011年达到交易量的顶峰，约5.29万亩；地票价格变化相较于数量变化更为波动，先从2008年的8.16万元/亩增加到2011年的24.42万元/亩，2012年减少到20.88万元/亩，后又在2013年增加到22.07万元/亩，从2014年后有所降低，截止到2015年，地票价格均价在18.70万元/亩。地票的落地情况相对滞后，仅为地票交易量的2/3。

3 地票交易与发展权交易

3.1发展权价值

邱继勤、邱道持认为重庆地票交易是土地发展权转让市场化的创新探索［16］，并且构建了重庆农村土地交易所地票成本结构模型，如下所示：

式（2）中，P为地票成本价格，C1为土地取得费，C2为土地复垦费，C3为利息，C4为利润，C5为农村土地发展权补偿价格。C1+ C2+ C3+ C4=地票生产价格，再加上农村土地发展权价格C5得地票成本价格P。而农村土地发展权价格C5= Pj- Pn，其中，Pj为复垦地块建设用地价格，Pn为复垦地块农用地价格。同时，根据地票制度规定，在地票落地环节，地票可以冲抵耕地开垦费（主城区30—60万元/hm2）和新增建设用地土地有偿使用费（主城区40—80万元/hm2），因而应该在制定地票基准价的时候加上免征两费的金额（平均约105万元/hm2）。邱继勤、邱道持一文的贡献在于提出了将农村土地发展权价值纳入地票价格机制中，但是对发展权价格和免征两费金额的阐述是含糊不清的。首先，在当前农村土地价值评估体系缺位，没有明确的集体建设用地基准地价和农用地基准地价，发展权价格无法确定，相反，地票生产价格是可以推算的，实际成交价也易得，很容易让人误解土地发展权价格为地票价格的溢价部分（成交价-生产价格）；其次，对于免征的两费没有明确界定，如果归于土地取得费范畴，两费来源于地票落地区，与补偿费不属于同一地块，不等同于地票供给区土地取得费。

因此，本文认为免征两费这一制度体现的是地票供给区农村集体补偿价值的资金来源，是一种重庆市内的跨区补偿，而农村土地发展权补偿价格不是农村土地发展权的购买价值，而是土地发展权的转移价格，因为购买发展权（Purchasable Development Right， PDR）是政府出于公共保护的目的收购地块发展权，不涉及具体的需役地块，而发展权转移（Transfer of Development Right， TDR）必然涉及发送区和接收区的发展权限市场交易和转移。农村集体建设用地通过复垦变成耕地，这个过程本质上是将农民对已经使用的土地发展权进行还原，使得地票发送区土地开发受到严格限制；然后，通过地票交易，这部分被还原的土地发展权转移到城镇建新区，使得地票接受区原耕地得以转化为城镇建设用地，获得更高开发强度，最终在耕地数量不减少的前提下，实现了农民和地方政府之间土地发展权的转移［17］。

3.2发展权转移价值

土地发展权转移是一种土地利用政策工具，旨在解决传统分区过程中产生的暴损—暴利困境和有悖常理的经济激励机制［18］。土地发展权转移早期出现在美国分区管制的案例分析中，主要围绕政府是否有权有偿剥夺私人的开发权利以保护历史地标、自然景观［19-20］展开讨论。最初的土地所有者拥有单位发展权（Development Right， DR），开发区的土地所有者想要进行超过规划基准线的开发必须购买受限土地所有者的单位发展权［18］。如果地票交易是土地发展权转移的市场化机制，那么，地票的价格实际上应该表征的是土地发展权的转移价格。但是关于如何计算其土地发展权转移价值，如何用土地发展权价值核算地票价值缺乏清晰的界定，本文借鉴台湾学者杨重信和林瑞益土地发展权空间转移理论分析［21］，构建地票对应发展权转移价值模型。

根据需求区多为城市中心区，地票供给区多为渝东北或渝西南这一区位条件，需求区土地价格较高，供给区土地价格较低，主要与其离市中心距离有关，故r为距离城市CBD的距离，若将重庆市视为一单一核心的开放性都市，rf为以CBD为圆心向周围扩散的中心城区的边界。r地点的城镇土地单价（楼面地价）P（r）是关于距离的函数；假设土地的生产函数为H（K，L），H为该地块开发量，K和L分别代表资本和土地投入量，生产规模报酬固定，且具有以下特征：HK＞0，HL＞0，HKK＜0，HLL＜0，ρ，资本单价为R，由全国市场决定。农村土地的地租为R，由土地市场决定，而复垦成本是一定的，且复垦成本由地方房管所垫付，待地票成交后再扣除，故复垦成本不纳入农村集体成本收益中。由于复垦后为农用地，与未开发前土地租金一致，均为R0。因此，开发商的收益最大化表达式为：

式（3）中，LS为土地供给量。

而农村集体的收益最大化在于决定最合适的土地供给量LS，以获得最大报酬。

在没有土地用途限制时，由于供给区和需求区土地面积相等，则市场均衡时供给区和需求区的土地利润相等，其建筑面积均衡产量（用和表示）也必然相等，用H*表示。考虑土地发展权转移后，开发总量定为，且＜H*。令土地发展权转移价格为v，此时，开发商的收益最大化表达式变为：

土地发展权转移的市场限制式为：

并假设H（K（r），L（r））= K（r）δL（r）1-δ，0＜δ＜1，则市场均衡时：

若R（rf）= R0= 0，则土地发展权转移价格：

因等式右边为正数1，当r＜rf时，左边有P（r）＞v，因此，，即当允许开发总量越小时，发展权转移价格越高。

若rf是重庆市郊区到CBD的距离，那么发展权转移价格即地票价格则为重庆市城郊分界点城镇土地楼面价格，制定基准底价时，应遵循其城郊分界点城镇土地价格。

4 地票交易与资产显化关系

重庆市由38个区县组成，按照其功能区划分为5个主体功能区：都市功能核心区、都市功能扩展区、都市发展新区、渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护区。尽管地票需求区大部分集中在都市功能核心区、都市发展扩展区和都市发展新区，但也有少数几个区县在渝东南和渝东北区，并且部分都市发展新区既生产地票也需要地票，所以并不能清晰界定重庆市郊到CBD的距离rf。由于目前地票交易机制并不关心地票供给区和落地区具体区位条件，只关心落地区和供给区指标是否对应，因而也无法追踪到具体地票使用地块的区县具体位置，故也不能用需求区具体地块所在区县郊区到县中心距离替代。

由于地票所表征的指标为新增建设用地指标和占补平衡指标，根据“同权、同地、同价”原则，那么可以假定供给区原农村建设用地与其附近条件相同的城镇土地价格相等，而需求区地票所落地块征地补偿价格代表农地价格。最终，本文用各个区县以每个区县地票价格和平均城镇建设用地出让地价和征地补偿价格作比较检验目前地票价值与农村土地资产、土地发展权转移价值的关系。

表1 供给区地票价格和土地出让价格关系 单位：元/m2Tab.1 The relationship between land coupon price and conveyance price in supply areas unit: yuan/m2

令vi表示分布到第i区县的地票价格，i = 1，2，3，…，27①重庆市由38个区县组成，而全区内共有27个县产生地票，故此处县份数量i是取的实际个数。，Pi表示第i区县城镇土地的平均出让价， 表示第i区县城镇土地平均出让价与地票价格的差值，Pi/ vi表征二者的比值。根据2014年实地考察和重庆市土地出让交易结果，得到供给区地票价格和土地出让价格的关系（表1）。从表1可以得出，地票价格和所在区县城镇土地出让价格相差甚远，目前地票价格尚不能完全显化土地发展权转移价值。平均而言，地票价格和城镇土地差价为1706.2元/m2，二者比值达9.3937。都市功能核心区、都市发展扩展区和都市发展新区等地票需求较大而供给较小的区县，地票价格和土地价格差距较大，其中，九龙坡城镇土地价格比地票价格多8841元/m2，相当于地票价格的40多倍；而渝东南和渝东北等地票主要供给区地票价格和土地价格差距较小，黔江区城镇土地出让价和地票价格差距最小，仅为35.38841元/m2，二者比值为1.5844。

地票需求区由于不涉及地票价格，而地票所承载的除了新增建设用地指标外，还有占补平衡指标，因此需求区用征地补偿价格Cj和土地出让价格进行比较， 表示第j区县城镇土地平均出让价与地票价格的差值，j=1，2，3，…，23①重庆市由38个区县组成，而全区内只有23个区县需要地票，即23个区县为地票落地区，故此处县份数量j是取的实际个数。。如表2所示。从表2中可以看出，地票的需求区主要集中在都市功能核心区，都市功能扩展区和都市发展新区，征地补偿价格和土地出让价格差距非常大。平均而言，需求区土地出让价和征地补偿价格的差值达到3142.3元/m2，比值达30.1259元/m2，其中，位于都市功能核心区的江北区土地出让价格和征地补偿价格相差23631.6元/m2，相当于该区征地补偿价格的202.9799倍。

针对表1， 可以看出地票交易将地票收益返还农村集体和农民，在一定程度上显化了农村资产，因为这些复垦农村建设用地多为闲置宅基地（地票管理条例明确规定有两套以上宅基地或在城市购买者方可申请复垦），由于目前宅基地没有流转通道和评估体系，其资产价值不能得以体现，近似于0，而地票收益的归还，对于供给区农民集体无疑是一种政策激励，不仅在保留所有权情况下获得额外收益，也提供了包含经济机制的宅基地有效退出通道。结合表1和表2，可以发现各区县新增建设用地出让价格、地票价格和征地补偿价格由高到低呈级差分布，根据“同权、同地、同价”原则，从供给区土地出让价格与地票价格的比值（均值：9.3937）和需求区土地出让价格与征地补偿价格的比值（均值：30.1259），可以推断地票需求区城乡土地价值差距比地票供给区城乡土价值差距大得多，地票交易机制相比征地制度是显化农村资产更优的制度手段。综上，尽管地票交易制度不能完全显化农村土地资产价值，但是相比土地征收，其在一定程度上显化了农村资产价值，是更优的制度改进。

表2 需求区征地补偿价格和土地出让价格关系 单位：元/ m2Tab.2 The relationship between compensation price of land taking and conveyance price in demand areas unit: yuan/ m2

5 结论与讨论

本文以重庆地票为地票模式代表，分析了地票创新机制与土地发展权和农村资产显化之间的关系。首先，本文从当前地票运行的模式、定价机制和交易情况分析了以重庆地票为代表的地票市场化机制，地票制度是利用了土地发展权还原机制，以地票为形式搭建了虚拟指标交易创新制度。在此基础上，通过分析地票交易和土地发展权关系，提出地票交易机制实质上是一种重庆市内的跨区补偿机制，农村土地发展权补偿价格不是农村土地发展权的购买价值，而是土地发展权的转移价格，并构建了土地发展权转移价值模型，确定了地票的定价依据，根据模型推导，在单一城市中心的假设下地票价格应为重庆市城郊交界处城镇建设用地单价。进一步地，局限于当前地票价格机制，将地票价格、土地出让价格和征地补偿价格分别就地票供给区和地票需求区进行对比分析，结果发现，地票价格和所在区县城镇土地出让价格相差甚远，目前地票价格尚不能完全显化土地发展权转移价值，而征地补偿价格和土地出让价格差距更大，最高达200多倍，因此，地票创新制度虽然不能完全显化农村土地资产价值，但相对于征地补偿，有效地提高了农村土地资产价值。

另一方面，本文关于在单一核心开放性都市在理论上是成立的，但是在实际应用中，由于任何单一核心开放性都市都会向多核心演变，且发展权转移要求需役地块和发送地块存在一一对应关系，因此在实际操作中，应建立地票供给—需求地块一对一信息公开机制，这样重庆市郊到CBD的距离可以用需求区具体地块所在区县郊区到县中心距离替代，而对应需求区县城郊边界城镇建设用地地价可以从城市基准地价中进行判别。同时，本文建议让地票落地区农民参与地票收益分配，因为当前土地征收环节，土地征收补偿是按当前种植作物未来经济收益贴现而来，其非农化发展权价值未能得以体现，而通过地票撬动土地征收的背后其非农发展权的实现是显而易见的，由地票交易带来的那部分农地发展价值也是一定的。实际上，在重庆地票交易和落地过程中，涉及供给区地块土地发展权向需求区转移和需求区包括非农发展权在内所有权被国家征收两个环节，故政府应提高需求区土地征收补偿，将其非农发展权价值应归还需求区农民，还应建立土地出让金冲抵制度，即开发商购买的地票价值可以冲抵对应城镇建设用地使用权成交价以防止政府“操纵”市场，以此进一步完善地票制度，则有利于该制度创新对城乡统一建设用地市场的推广作用。

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（本文责编：戴晴）

Relationship among Institutional Innovation of Land Coupon， Market Mechanism of Land Development Right and Fulfillment of Rural Land Assets Value

WEN Lan-jiao， ZHANG An-lu
（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

The purpose of this paper is to explore the relationship among the operation mode of land coupon transaction，the market mechanism of land development right and the fulfillment of rural land assets value. Research methods include literature reviews， comparative analysis and hypothesis-deduction approach. The results show that: 1）the analytic framework for land coupon system is established； 2）the model of land development right transfer for land coupon is built，based on which the price of land coupon is calculated as the urban property price on the boundary of rural-urban areas；3）there is a great gap between land coupon price and urban land conveyance price while it is less than the difference between urban land conveyance price and compensation of land expropriation. This paper concludes that: 1）Based on the recovery mechanism of land development right， the land coupon system， namely an innovation of virtual quota tradingplatform， is established； 2）the price of land coupon can represent the value of land development right transfer on the assumption of invariable location； 3）the present price of land coupon can’t display the value of land development right transfer as a whole， but compared with the expropriation compensation， it is more efficient to allocate land resource.

land institution； operation mechanism of land coupon； market mechanism of land development right； model of land development right transfer； asset value fulfillment

F301.3

A

1001-8158（2016）07-0033-08

10.11994/zgtdkx.20160823.112448

2016-05-14；

2016-06-16

教育部社会哲学社科重大攻关项目“建立城乡统一的建设用地市场”（14JZD009）；国家自然科学基金项目（71573101，71373095）。

文兰娇（1989-），女，四川宜宾人，博士研究生。主要研究方向为土地资源经济。E-mail: wenlanjiao@ webmail.hzau.edu.cn

张安录（1964-），男，湖北麻城人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源经济。E-mail: zhanganlu@ mail.hzau.edu.cn