运用战略调控助推军民深度融合

文/高　东

运用战略调控助推军民深度融合

文/高东

军委习近平主席以纵览风云的国际视野、强军兴邦的使命担当，鲜明指出：“军民融合深度发展，既是兴国之举，又是强军之策”。他强调：要“努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”、“军地必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章”。这为军民深度融合发展指明了方向。目前，国家和军队主要领域融合不断加深，成效显著。全面落实习主席决策部署，在实施深度发展全程中，必须采取多种有效的方法手段，实施科学高效调控，才能确保军民融合深度发展科学、有序和稳步推进。

战略规划：统筹调控

习近平主席要求，军地双方要树立一盘棋思想，站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作。学习领会习近平主席这一重要指示，首要的问题就是要从战略层面上筹划好、调控好军民融合深度发展。只有抓牢战略规划这个牛鼻子，才能抓好军民融合深度发展的“调控点”。实践表明，从战略层面进行系统规划，才能使军民融合更加科学有序。通过规划、计划、方案，使其建设实施更加扎实。通过全程跟踪评估，使其综合效益更加突出。必须充分发挥政府和军队战略层次职能部门的规划、引导、管理和监控作用，才能确保军民融合沿着科学有序的方向推进。这就要求，要突出加大对军民融合的战略层面的统筹统管力度，把国防和军队建设规划的宏观需求纳入经济社会发展规划之中，切实解决好军民融合各自为政、多头领导问题，为调控奠定基础。

经济手段：“激励”调控

推进军民融合深度发展，军地双方要牢牢抓住深化改革有利时机，着眼实现军地“双赢”，建立利益、风险共担机制。要结合军地实际情况，科学制定出包括财政补贴、税收减免、专项资金扶持在内的一系列激励制度政策；营造宽松的投资融资环境、激发军民融合深度发展内在动力，不断开创军民深度融合新局面。例如，2015年3月12日，我国国防科工局宣布探月工程将向社会资本开放，鼓励社会资本、企业参与“嫦娥”四号将作为开发平台、验证平台、应用平台，为社会资本提供技术验证、产品搭载、数据应用等条件。全军通用装备维修器材设备2015年度第一批竞争性采购项目于3月19日在军械工程学院正式开标，总标的9000万元，22家军地单位围绕8大类35项器材设备公开竞标。这是军队装备部门首次运用全军武器装备采购信息网组织实施装备竞争性采购。通过这些优惠政策和经济手段，实现“双赢”，这是军民深度融合的有效方法。

高效协调：机制调控

有效的协调机制是军民融合深度发展的重要方法。推进军民深度融合的本质是优化资源配置，资源配置的推手是协调机制，而这其中主要还是各种利益关系。所以，离开有效的协调机制，军民深度融合的资源优化配置将无从谈起。第一，健全组织领导体制。近几年，军民融合深度发展领导体制和协调机制有了很大改进，但仍存在指导关系不顺畅、主体权责不清晰和制约机制不健全等问题。目前还没有建立起统筹建设的综合性协调管理机构。导致从总体上把握并衔接落实国防和军队建设军事需求实现起来难，从宏观上对国防建设与经济发展进行年度计划总体协调难，军地协调和信息沟通机制不够完善的问题依然突出。为此，需要建立一个横跨军地、纵贯中央地方的战略管理机构，形成一个在国务院和中央军委统一领导下的综合性战略性协调管理机构。并延伸到各省市、各行业、各领域，从上到下构成齐抓共管、各司其职的网状工作形态。第二，健全军地协调机制。由于过去国防科技和民用工业自成体系，造成高新技术的推广应用效率低下。军民两大科技创新系统的分割，致使科研项目大量重复立项，“863”项目中的信息技术部分，在军民之间实际上有高达70%以上项目是重复的。我国军用和民用低分辨率的空间数据卫星地面接收系统现在已经超过40套，而美国仅有16套，整个欧盟地区才3套。因此，推进军民融合深度发展，不仅仅要通过未来重大领域、新建军民兼容项目与工程来推进，而且还需要在国务院和军队有关部门建立信息通报、工作会商和任务协调等制度，适时召开联席会议，对现有资源进行统筹整合，要规范相关保密、解密制度，加大资源开放力度，充分发挥军地已有技术、已有项目和工程的军民两用综合效益，切实避免重复建设。第三，健全需求对接机制。有效推进军民融合深度发展，前提是形成全面、准确、清晰、具体的军事需求并实施全过程、全时域管理。总体上可建立远、中、近期相结合的系统性滚动模式。根据中央关于统筹两大建设的方针原则以及国防和军队建设中长期发展目标，每十年对军民融合深度发展军队总需求作出远期筹划；在国家筹划制定五年规划期之际，组织力量研究确定重要领域、重大项目的融合需求，并将其纳入国家五年发展规划，对军队总需求做出中期安排；根据远期筹划和中期安排，将年度需求体现到国家年度发展计划之中，搞好近期衔接。应强化战略规划部门融合军事需求管理的职能，统一生成总需求后报国务院、中央军委批准，纳入国家经济社会发展规划计划体系，交由政府有关综合性部门负责总体衔接、综合平衡和统筹协调。

据报道，美国“国家安全委员会”是美国国家安全的最高决策机构，也是经济建设、国家安全的最高协调机构。总统国家科学技术委员会、总统科技政策局、核武器委员会、航空航天委员会等机构，具有在分管领域跨部门协调军用与民用的职责。俄罗斯联邦安全委员会“是协调国防建设与经济发展的最高机构，由总统任主席，总理任副主席。”俄罗斯还成立了国防工业委员会，负责处理国防部系统与政府其他系统对国防科研生产的管理权限问题，协调军民两用技术和产品的开发、生产和贸易方面的问题。这为调控奠定了基础，有一定的借鉴意义。

法规政策：制度调控

在上海市双拥模范命名表彰大会暨建军89周年庆祝大会现场上，市委书记韩正强调，推动上海军民融合深度发展始终走在全国前列。图为韩正书记与战士代表交流座谈。

科学完备的法规制度，是确保各项工作稳步推进的保证。对军民深度融合，法规政策建设带有根本性和长远性。法规制度建设的支撑，将有效突破人为因素和部门利益的干扰，在经济建设和国防建设两个不同领域之间，构建起共促共赢的有机整体。世界主要发达国家之所以能够比较顺畅地突破军民融合深度的瓶颈和薄弱环节，国家战略层面的立法促进与强力助推显得至关重要。20世纪90年代，美国完善了《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》、《国防授权法》、《武器系统采办改革法》等法律法规，对推进军民一体化发展战略做出规定，从而为军民融合生成战斗力扫除了法制性障碍。所有大中型船舶都要具备战时军用功能，最后设计必须经过国防大臣和海军作战部长签字。长期以来，我国在以“军转民”、“民转军”的军民协调发展过程中，制定颁发了一系列法规制度，有力地保障了军民结合、寓军于民的高效发展。《宪法》、《国防法》是相关法规的母法。国家颁布实施的《国防教育法》和《全民国防教育大纲》，从法规层面保证国防教育落地生根、深入人心。国务院、中央军委联合出台的《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》，确保了军民融合式培养人才走上制度化、规范化、规模化轨道。中央军委颁布的《全面建设现代后勤纲要》等政策规定明确指出，要以改革潜力大、辐射面宽的项目为重点，加大保障社会化改革力度。《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》等，为动员民用运力参与战略投送行动提供了依据。这些法规的正式施行，表明推进军民深度融合已经进入到一个依法建设、科学推进的新常态。还有很多地方性法规发挥了重要作用。如上海市的《军事设施保护条例》、浙江省的《民营企业贯彻“军民结合、寓军于民”战略思想意见》等，其他省份也都出台了一些制度和措施。2015年1月16日，河北省正式发布《军民融合产业发展纲要》，将国防动员建设纳入京津冀发展战略，该纲要为该省推动军民融合深度发展提供了具体指导和遵循。这些根据各自地方特色出台的法规，更具实践性和操作性，从而在更广范围、更深程度上推进了各个领域的军民深度融合。主要应把握三点：一是完善已有法律法规制度。要贯穿国防需求，充实与国防和军队建设相关的内容，力求科学、完整。如在基本建设法、企业法、教育法、社会保障法、防空法、装备条例以及物资储备、装备订货、军事科技等有关法规，要在《突发事件应对法》中增加应战应急动员力量相互兼容的有关条款，在《合同法》中将军用品合同列入规范性合同名录，在《国防法》、《兵役法》、《高等教育法》、《国防教育法》等法规中，充实军地联合培养军事人才的内容，明确国家教育为国防和军队建设服务的内容，充实与军民融合深度发展相关的内容，鼓励民企参与军品研发和项目建设，完善民用企业准入军工、军品招投标和资质认证、保密管理、专家评审、审计验收等制度，建立军民融合深度的绿色健康环境。二是要论证出台相关的新法规。要针对我国社会主义市场经济体制不断成熟的现实，制定出新的法规新的制度，及时弥补现有政策法规制度存在的一些缺失内容。如就有关武器装备采购、国民经济动员、科技力量动员、民营企业参与国防建设、军队专业技术人员招聘等涉及体现军民融合深度发展的问题进行立法规范。比如，2013年7月出台了鼓励非公有制经济参与军工生产的基本政策，但在税收、信贷、标准等具体途径上，还没有形成配套政策，民用高新技术企业进入军工领域的门槛仍然很高。三是调整充实相关技术标准体系。对现有法律法规进行认真审理，对所有不利于军民融合深度发展的，都要及时废除取缔，为军民融合深度发展扫清障碍。特别需要统筹调整军用技术标准和民用技术标准。1989年颁布实施了《中华人民共和国标准法》，规定了国家标准、行业标准和企业标准的制定与动态监管事项。但由于国防科技工业产品配套涉及的行业多，而各个行业基本上都制定了军用标准，导致民用企业承担国防科技工业科研和生产任务时，在技术标准的统一上存在很大困难。为此，我国应该建立健全国家标准、军用标准和行业标准相协调的标准体系，对已经失去合理性的军用标准进行修改，尽可能地采用国家规范与标准，使国家标准尽量涵盖军用标准，增强行业标准的通用性、先进性和一致性。总之，就是要通过立、改、废，将推进军民融合发展深化、细化、具体化为强制约束力，形成有法可依、有法必依的良性轨道。

市场手段：效益调控

物流全球化和供应市场化的发展，使军民深度融合的空间和范围更加广阔。充分利用市场资源，实行由市场到战场的军地联保，已经成为信息化战争物资保障的基本模式。西方主要军事强国军队正努力探索在不断提高军队自身补给能力的同时，建立与社会民间物资流通密切合作的补给系统，以从现地获取物资补给品，提高物资运补效益效率。如：美军在伊拉克战争中，曾运用商业机制使沙特阿拉伯的炼油厂不仅生产符合美军标准的油品，而且还负责直接运送至美军基地。据统计，美军实施直接供货商保障的物资已经达到军队物资需求量的70%以上。我国社会主义市场经济的确立创造了大量的社会物质财富。走军民深度融合发展路子，就是要遵循市场经济配置的原理，将国防和军队建设需求与社会整体经济资源供给进行统筹考虑，谋求国防建设和经济效益的最大化。军民融合保障社会化改革，使得军队军民融合由自办实体、自我服务、自我保障转变到依托社会主义市场经济、依托社会力量搞保障，逐步将军队保障系统与社会保障系统进行有效融合，促进了保障效益的提高。如在国防科技工业方面，可通过开放军品市场，运用市场竞争机制，解决因历史原因造成的国防科技工业技术创新能力低、产品质量差、成本价格高等问题。充分发挥市场在国防科技工业资源配置方面的作用，实现从封闭型发展模式向寓军于民、市场型发展模式转型。

目前，还应改革采办制度，让更多的民用企业参与军品市场竞争。美国国防部在武器装备采购中尽量采用商用惯例、规范和标准，甚至以民用标准代替大量的军用标准，降低民用企业参与军品市场竞争的“门槛”，在军民融合深度保障项目采购中推行军地竞争机制，允许私企与军方的保障实体平等参与军民融合服务竞争性招标。采取灵活的军品价格政策，增强企业参与军品研制生产的积极性。要实施优惠政策，通过利益引导企业走军民融合道路。需求对接渠道要通。通过科研人才多向交流、科研资源军地共享等具体措施，实现军地科研院所之间及军地科研院所与产品生产企业之间的无缝连接。通过把军地需求主体全程融入协同创新科研、生产全过程，实现军地需求主体与供给主体的无缝对接。成果转换渠道要畅。突破阻碍创新成果“军转民”、“民参军”的各种体制性障碍和政策性壁垒，梳理并整合军民技术标准，尝试设立促进军民协同创新技术成果实现双向转换的常设机构。信息流动渠道要快。实时发布军民协同创新领域的供求信息，充分利用网络信息技术搭建国防科技协同创新信息服务平台，实现精准配置的基本目标。总之，要通过市场经济、利益驱动等引导民企走通军民深度融合路子。

动态监管：督导调控

建立并完善动态监管制度对军民融合进行有效调控。军民融合深度发展涉及国家经济建设的方方面面，比如大型工程项目和基础设施建设都具有工期长、耗资大的特点，在建设中难免会遇到许多变化的情况，因此需要针对实施建设项目的各个工程之间、各个主体之间、各个环节之间，建立军民融合的动态监管制度，根据工程新进展和军事需求新变化，军地双方进行充分沟通，对建设项目规划进行合理调整，把国防需求落实到建设中，实现建设项目的双重建设目标，促进建设效益的提高。首先，强化军民融合战略决策过程动态监管。军民融合战略决策失误是最大的失误。国务院、中央军委应依照职责要求，加强对军民融合组织领导机构的战略决策监督，特别是在重点项目和关键领域的审批和招标过程中，杜绝一切可能的监控死角、监控失察和政策空隙；政府有关部门和中央军委及有关部委应加强对地方政府和战区、军种重大项目、关键内容的决策监督，以流程的规范性确保决策的科学性。除了强化决策过程监督外，还应拓宽监督渠道，形成多向督导。对于从事军民融合的实体，要综合运用法制监督、审计监督、纪检监督、媒体监督、群众监督等机制，对军民融合式发展进程进行必要的监督与动态监管。其二，建立军地联审动态监管制度。从世界各主要军事强国看，都十分重视发挥军方在军民融合过程中的作用，通过构建军地联审制度来加强对军民融合行为的检查力度。例如，俄罗斯政府明确规定，新船的设计图纸必须经过海军当局审定，在建造各种军用船只系统的各级设计和建造部门也都设有海军的军事代表，负责军事性能的把关。我国应强化军队在军民融合工作中动态监管与督导职能，对军民融合建设项目和产品，在立项、设计、建造和验收过程中进行审查和监督。联审的具体内容包括：建设项目和产品的前期论证和立项；建设项目和产品的设计和技术标准；建设项目和产品的设计定型；建设项目和产品的建造；经费预算及执行情况；建设项目和产品的验收。第三，建立保密动态监管制度。保密安全是军民融合式发展不能回避的重大现实问题。保密动态监管制度就是通过制度建设对军民融合项目进行必要的保密动态监管。首先应当明确哪些军民融合项目必须进行保密生产，哪些项目可进行公开生产。对于进行保密生产的军地企业，都要通过保密论证，对企业的保密制度安排、安全设施、涉密人员都要进行严格把关，确保企业只有通过保密审查才能进入军民融合领域。对企业在将用于军事目的并拥有自主知识产权的核心技术用于民品生产时，国家应该进行管理，通过限制转移，使得企业掌握的核心军工生产技术和核心能力绝对不能对外扩散，杜绝一切危害国防科技安全的现象发生。

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本文作者系研究员、军事专家、国家安全政策委员会高级研究员、 《国防参考》战略顾问。著有军事理论专著20部，获奖50余项。