均衡发展促公平 多措并举创特色

余兆辉

义务教育是教育发展的重中之重，均衡发展是义务教育的重中之重。近年来，宜春市各级党政始终坚持教育优先发展战略，把推进义务教育均衡发展作为教育事业重中之重的工作来抓，通过政策推动、项目带动、队伍促动、多方联动、创新驱动等“组合拳”，全市义务教育取得了令人鼓舞的优异成绩。2012年，宜春作为全省唯一设区市被国务院授予“全国‘两基工作先进地区”称号。在2014年启动的义务教育发展基本均衡县国家审核认定中，全省共有22个县（市、区）通过，宜春有8个，占全省三分之一。通过均衡发展促公平，宜春已成为全省义务教育均衡发展版图中最为绚丽的板块。

基本做法和经验

政策推动。推进义务教育均衡发展，政策保障是前提。宜春市在全省率先制定出台了《宜春市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》《关于教育领域综合改革若干问题的实施意见》《关于推进义务教育均衡发展的实施意见》《宜春市推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作实施意见》等一系列管长远、打基础的文件，在宏观规划、政策指导、资源配置等方面，向义务教育特别是城市薄弱学校和农村学校倾斜。全市各级财政不断优化支出结构，提高义务教育的保障水平。在确保“三个增长”的同时，将新增财力主要用于农村义务教育。2012～2014年，全市教育经费总投入225.55亿元，其中，财政性投入197.12亿元，用于义务教育的投入143.86亿元，占财政性教育经费投入的72.98%。一系列政策的出台，从根本上为义务教育发展提供了坚强保障。全市上下形成了“穷县不办好教育穷根难除，富县不办好教育富难长久”的发展共识。

项目带动。推进义务教育均衡发展，办学条件是基础。宜春市通过大力实施中小学校安工程、校舍维修改造工程、农村初中工程、农村教师周转宿舍建设工程、农村义务教育薄弱学校改造计划、义务教育学校标准化建设工程等一系列教育项目，不断改善中小学校尤其是农村义务教育学校办学条件。从2009年开始，市政府连续7年把推动学校建设写入政府工作报告，多次召开教育重大项目现场协调会，研究协调解决教育重大问题。2012年以来，在全省率先并连续召开了三届义务教育学校标准化建设流动现场会，有力推动了全市义务教育学校达标建设，《中国教育报》头版头条对宜春市经验予以推介。据统计，2012～2014年，全市通过向上争资、财政投资、社会融资等多种渠道，筹措资金32.48亿元，新建、改扩建中小学校舍325.51万平方米。2014年与2010年相比，全市中小学增加校园面积91.14万平方米，新增校舍面积106.25万平方米。义务教育学校资源配置均衡化和城乡教育基本公共服务均等化水平达到新高度。

队伍促动。推进义务教育均衡发展，师资队伍是关键。近年来，宜春市通过拓宽入口、交流轮岗、强化培训、典型激励等途径，不断优化师资队伍结构，提高水平。2005年，在全省率先创造性启动“三个定向”（定向招生、定向培养、按一定比例择优定向分配）培养农村中小学教师工作，获得国务院领导的高度肯定，目前这一做法已在全省推广实施，并为其他行业系统人才培养提供了可复制的经验。截至目前，全市共培养“三定向”师范生2908名，到岗率达98%以上。作为全省两个试点设区市之一，宜春市于2015年秋季开学在全市范围内开展县域内义务教育学校校长教师交流轮岗改革试点工作。有2098名校长和教师参与了交流轮岗，其中，有442名中心小学教师轮岗到村小任教，有185名村小教师轮岗到中心小学任教，有效提升了薄弱学校和农村学校师资水平。重视教师培养培训，积极构建国家、省、市、县、校五级中小学教师培训体系，小学、初中教师学历达标率分别为99.72%、99.78%。实施教育“三名工程”，培养打造名师568人、高中名校10所、名校长93人，起到了示范、引领和带动作用。重视师德师风建设，弘扬爱岗敬业、无私奉献的园丁精神。全市教育系统涌现出了以“龚全珍式好干部”支月英、全国“最美乡村教师”陈腊英、全国模范教师卢春苗等一批在全国、全省有影响的师德楷模和先进典型。

多方联动。推进义务教育均衡发展，特殊群体是重点。让特殊群体平等接受义务教育，是衡量义务教育均衡发展水平的重要指标。我们积极构建“政府主导、部门联动、社会参与”的特殊群体教育关爱体系，做到“四不”：一是不让贫困孩子失学。采取“助、补、免、贷、奖、捐”等形式，健全了覆盖各学段学生的资助体系，为保障家庭贫困学生完成学业铺就了“绿色通道”。五年来，补助各类教育民生资金27.77亿元。二是不让残疾儿童掉队。累计投资7000多万元，新建特教学校5所，大力改善办学条件，保障了适龄残疾儿童少年的就学权利。三是不让留守儿童孤单。建立留守儿童之家、“四点半”爱心辅导站，为留守儿童开放农家书屋，全方位服务留守儿童。四是不让随迁子女受歧视。坚持“两为主”（以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主）政策，让符合条件的外来务工人员随迁子女在流入地平等接受义务教育。创办阳光学校，开设行为矫正、心理健康教育、素质扩展训练等课程，对问题少年，进行心理和行为矫正，收到了良好的效果。

创新驱动。推进义务教育均衡发展，提质升级是目标。近年来，宜春市围绕推进实施素质教育、推进教育现代化、改革招生考试制度和强化督政督学等重点工作，结合市情、教情，积极探索新思路、新方法，创新“四种机制”，不断推动义务教育提质升级。一是创新素质教育推进机制。鼓励开发地方课程和校本教材，推动形成“县县有特点、校校有特色、生生有特长”的育人局面。创新举办学校体育艺术节、琴棋书画好少年评选、中小学生综合知识竞赛、校园文化校长谈、中学生优秀社团评选展示等一系列活动，为促进学生素质提高和全面发展搭建平台、拓展空间。二是创新教育资源共享机制。狠抓“三通两平台”建设和应用，推进教育教学方式城乡共享。仅2015年，全市统筹资金1.2亿元，义务教育学校宽带网络接入率90%，“班班通”开通率达87 %，“人人通”接入率 19%。创新联合办学、教育联盟、集团化办学、城乡共同体等多种形式的义务教育均衡发展模式。三是创新招生考试评价机制。2014年，启动了义务教育学校招生改革，严格执行“择校生初升高不享受均衡生资格”政策，中心城区初中新生就近入学比例达90%，教育公平得到彰显。推行初中毕业生学业考试与综合素质评价相结合的招生制度改革，坚持均衡生比例70%的中招政策，有效缓解了“择校热”。四是创新教育督导评估机制。率先成立教育督导委员会，聘请市督学65人、县责任督学229人，建立了督学责任区91个，对完小以上学校实行责任督学挂牌督导制度。教育督导“到边到角”，以评促建的工作要求得到较好落实，保障了全市义务教育均衡发展阶段性目标任务如期实现。

困难与挑战

宜春市义务教育均衡发展取得长足进步的同时，也存在着一些困难和挑战，经调查分析，主要表现在以下两个方面：

共性困难客观存在，且有逐渐扩大趋势。义务教育均衡发展在资源、理念、政策等方面面临共性困难。一是教育资源差异性客观存在，并有扩大的趋势。传统意义上校际、城乡、区域之间三大差距，有的并没有缩小，反而在拉大。城乡学校在硬件设备设施、师资水平上依然存在不小差距。二是家长择校非理性客观存在，并有增强的趋势。从调查情况看，家长的育儿理念发生了变化，“改变家族命运的强烈愿望”“不让孩子输在起跑线上的社会舆论”“把小孩看得高于一切的家庭环境”表现非常突出，非理性择校的愿望比较强烈，对教育公平非常敏感。三是相关政策传导性客观存在，并有增强的趋势。城镇化建设进程加快，农民工进城几乎零台阶、零门槛，迫使家长提前把小孩送进城里读书，使得城区义务教育资源严重不足。仅中心城区，2015年义务教育学生数比2011年增加了1.37万人，平均每年以一个中等学校规模的速度增长，且趋势不减。此外，高中和高等学校招生是选拔性招生，但义务教育是非选拔性招生。这就迫使家长提前考虑孩子应试能力的培养，也传导了择校的压力。

热点问题多重叠加，且无明显缓解迹象。在促进义务教育均衡发展方面，出现了新的问题。一是大班额还没有化解，大校额越来越突出。据统计，2015年全市城区义务教育学校大班额比例为69.59 %，其中超大班额（66人以上）46.5%；规模在3000人以上学校有32所，其中5000人以上学校5所。大班额、大校额双重叠加，给义务教育均衡发展带来巨大挑战。二是学生向城市流动，资金向农村倾斜。2015年，全市投入农村义务教育学校改善办学条件的资金为4.5亿元，投入城区学校改扩建工程资金只有1.88亿元。资金投入与学生流动出现倒挂现象。一方面，随着城区学生数量的猛增，城区学校投入不足的局面亟待改观；另一方面，部分农村学校甚至出现“空心化”现象，造成了新的资源闲置。三是其他教育政策不断优化，高中教育政策瓶颈问题始终没有突破。义务教育均衡发展是一个系统工程。能否正常促进义务教育均衡发展，关键还是看出口——高中教育是否通畅。但目前高中教育还存在资源不足、保障不力、发展不平衡等问题，亟须在投入上、政策上得到更大的支持，但现今在国家层面、省级层面上基本没有松动，初中升高中的瓶颈始终一直存在。

原因分析及政策建议

分析义务教育均衡发展面临的问题和困难，我认为与三组矛盾有关：一是义务教育的普及性与教育选择性的矛盾。一方面义务教育是强制性教育，义务教育普及程度和水平不仅是教育问题，更是国家文明程度的标志，是一个重大民生问题。另一方面，教育的选择性与适合性又非常重要，只有适合的教育才是好的教育，这意味着要提供可供选择的教育产品。二是教师追求的成长性与教育资源的关键性之间的矛盾。均衡发展的重要因素是师资。一方面，我们积极创造条件，改善农村学校、薄弱学校的师资，鼓励教师到农村和边远山区工作。另一方面，教师的流动本身也是促进教师专业成长的一个重要动力，一旦教师流动的期待消失，教师专业成长的动力也就不足。三是优质资源的紧缺性与教育需求的趋同性之间的矛盾。虽然这些年，我们改善了一批薄弱学校，但优质教育资源紧缺的现实不会短时间改变，而教育需求的趋同性却越来越突出。

针对义务教育均衡发展推进过程遇到的困境和问题，应进一步建立和完善义务教育均衡发展的推进机制和评价模式，要在效率与公平之间、普适性与选择性之间、政府主导与社会参与之间，找到一个最佳的平衡点，重点抓好四个方面工作：

1.政策接地气。任何一项政策，从国家到省、市、县，再到学校，如果都按一种模式执行，不一定很合适。应该在义务教育均衡发展的大框架下，允许各地结合实际，因地制宜制定政策。例如，对“择校”的理解。宜春市结合实际，将“择校”定位为优质学校，并且圈定优质学校的范围。允许薄弱学校之间由于学区、地段交叉交流一部分学生，不受择校生不享受均衡生资格政策的影响。这既没有突破国家政策，又给部分家长提供了适度选择的空间。另外，允许各县市区结合实际情况，在不突破国家政策的框架内，制定符合实际的招生政策。有的县就一所初中，没有选择，不存在划片、就近的问题。义务教育均衡发展是一个大框架，框架内装什么东西，要根据地方的实际来理解、细化、制定政策。

2.师资要倾斜。要调整中小学教职工编制标准。实行城乡统一的中小学教职工编制标准，并对农村边远地区学校实行倾斜政策，科学、合理地核定农村中小学教师编制，确保教师数量能够满足课程开设和教师所学专业对口的需要。要进一步提高和落实农村教师工资待遇保障水平，并在职称评聘方面给予倾斜。加大师范教育学生培养力度。加强不同层次师范生的招生、培养力度，特别要扩大专科层次师范生招生计划；创新教师入口机制，出台相关政策，鼓励师范毕业生终身从教；为广大农村学校特别是村小、教学点培养专业教师后备人才，建立“进得去，留得住，教得好”的农村中小学教师长效补充机制。

3.民办做补充。大力发展民办教育对促进义务教育均衡发展，尤其是对执行就近免试入学政策是一个很好的补充。近年来，宜春市大力支持民办教育发展，不仅丰富了办学主体，也为义务教育提供了可资选择的空间，为一部分家长提供了选择的机会。要把民办教育发展纳入城镇建设总体规划，在教育用地计划中统筹安排。鼓励社会力量出资、捐资办学，推动民办教育持续健康发展。支持民办学校创新体制机制和育人模式，加强内涵建设，提高质量，办出特色。扶持具备条件的民办学校提升办学层次。

4.环境求合力。教育发展光靠教育部门是不够的。政府层面要着力加强政策顶层设计，尤其是要重点关注农村留守儿童、进城务工人员子女等特殊群体的教育问题。统筹推进义务教育发展规划、办学标准、办学条件、经费投入、教师配置、教育质量的城乡一体化发展。要进一步形成推进义务教育均衡发展的长效机制，根据均衡发展情况的变化，加强对城乡义务教育均衡发展的监测，发现问题，及时整改，做到在发展中求均衡，在均衡中求发展；同时也要不断优化政策，争取社会、家长、学校的支持，真正实现义务教育均衡目标。要及时总结推广在推进义务教育均衡发展过程中形成的好经验、好做法，结合义务教育学校课程改革，发掘特色，树立品牌，鼓励学校走有个性、有特色的办学之路，从更高水平推进均衡发展，全面提升义务教育优质均衡的发展内涵。

（作者系宜春市教育局党委委员、总督学）