“房票”式安置的探索与成效

郑琦　杨叶春　洪勇

“有一种‘马上有房叫‘房票”，这是最近流传在台州市路桥区城中村改造区域群众中的一句话，代表了当地群众对路桥区创新安置模式的认可和赞赏。2015年年初，路桥区在全市率先探索房屋征收市场化安置，在城中村改造中以向被征收户发放“房票”的方式解决安置问题。

一、路桥区“房票”式安置的探索

“房票”式安置是指由征收人向被征收人提供市场化安置补偿款凭证（“房票”），被征收人凭“房票”购买市场房源、解决居住问题的安置方式。

1. “房票”的发放

被征收人（拆迁户）在签订征收安置协议时提出申请，村（居）民委员会、街道办事处对是否已拆屋腾地作出审核。取得市场化安置资格，必须以腾房为前提。征收人（负责片区建设的管理委员会）与之签订市场化安置协议，并根据结算开具“房票”。

2. “房票”的额度

对于集体土地上住宅房屋征收，在原结算方式（重置式）基础上，增加市场化安置补偿价格。即：“房票”（市场化安置补偿款）=房屋征收补偿金额-安置结算金额+市场化安置补偿价格。

对于国有土地上住宅房屋征收，在按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作市场评估的基础上，增加30%的奖励。即：“房票”（市场化安置补偿款）=住宅房屋市场评估价×130%。

其中“市场化安置补偿价格”是为弥补征收重置价补偿和市场价购买的差距。其单价通过一定的评估和修正得出，报政府相关会议确定。

3. “房票”的流转

“房票”存在闭合的流转过程，征收人→被征收人→房地产开发企业→征收人。被征收人（拆迁户）凭“房票”在《市场化安置楼盘目录》内的房产楼盘选择商品房。《市场化安置楼盘目录》由房地产开发企业提出申请，认可政府结算规则、承诺社会公正交易，不涨价、不捂盘，由住建分局纳入《市场化安置楼盘目录》。房地产开发企业凭“房票”与征收人（负责片区建设的管理委员会）结算。

4. “房票”的结算

“房票”实际是一种结算凭证。在形式上，“房票”至少分三联，存根联、结算联、企业联。通过三联，把征收人（负责片区建设的管理委员会）、被征收人（拆迁户）、房地产开发企业的结算关系连接起来。在“房票”总额以内的部分，由征收人直接与房地产开发企业结算；超出“房票”金额所引发的差价及其他相关费用，由被征收人与房地产开发企业自行结算。

二、路桥区“房票”式安置的特点

1.房票限定的严格性

“房票”式安置既不是传统意义上的实物安置，也不是纯粹的货币化补偿，而是一种货币化补偿基础上的实物安置。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，补偿安置方式有货币补偿和产权调换两种。“房票”式安置实际是在货币补偿基础上的、具有自主选择权的产权调换补偿安置方式。当征收人与被征收人签订协议并把“房票”交到被征收人手中时，实际上已完成了货币补偿的程序；当被征收人凭“房票”自主与房地产开发企业签订商品房购买合同时，即实现了产权调换。

为保障“房票”式市场化安置的顺利推进以及预防过程中的买卖炒作，路桥区在大胆创新、积极探索的同时，始终把预防风险放在首位，对“房票”作了一些严格限定。如“房票”必须实行实名制，对象为被征收户主及共有人；“房票”只能在被征收人、房地产开发企业、征收人三者之间流通，不得转让、买卖、套现；“房票”只允许在台州市路桥区范围、于一年期限内购买价值大于或等于房票总额的一手商品房，不得购买二手房和商铺。这些措施，一定程度上限制了“房票”流转过程中的无序与炒作，经过试点实践，其合理性得到检验。

2.补偿价格的动态性

由于历史上集体土地房屋征收普遍实行重置价补偿，按照重置价得到的补偿显然无法与市场达成平衡，这就需要确定合理的“市场化安置补偿价格”。通过这个“补偿价格”的调节，让老百姓能够在市场上买得起商品房。

同时，房地产市场价格存在波动，“市场化安置补偿价格”标准也需要随之浮动，所以，评估一年一次，价格一年一定，确保货币化补偿价格接近待征收的周边区块商品房的市场均价，有效保障政策生命力。

从路桥区的经验看，首先选择了区域内5个中档偏下的普通商品房楼盘市场销售价和5个安置房小区二手房成交价作为估价参照系。实例选择特定区域内每个街道、或者每个规划单元的一个楼盘作为样本，这些样本应属同一供求圈内目前竞争市场上的售价，且交易情况正常。其次确定修正系数，包括：①交易情况修正，由于房地产具有不可移动等特征，其价格往往容易受到当时的一些特殊行为所影响，所以比较时，应对个别的特殊交易情况加以修正；②交易日期修正，估价对象应与可比实例的交易日期时间相近，否则要作相应价格修正；③区域因素修正，主要选择评估对象的自然环境、规划现状、交通的便捷程度、商业配套设施、教育医疗设施、物业管理等因素进行修正；④个别因素修正，主要选择房屋成新、结构类型、其他等因素进行修正。从交易情况、交易方式、交易日期、区域因素和个别因素等方面进行系数修正，得出估价对象的比准价格。对市场交易比准价格和区域内政府建设安置房小区市场价格按照6：4的权重、比例进行组价，得出住宅房屋征收“市场化安置补偿单价”。

3.资金结算的对等性

“房票”式安置，作为政府、房地产开发企业和安置户三方共同参与的探索性工作，存在一个相互博弈、不断摸索、逐渐适应、更加合规的过程。在这过程中，三方均有自身的利益诉求，并存在一定矛盾与冲突。按照目前路桥区政府与企业达成的规则，①被征收人与房地产开发企业签订房屋销售合同后，征收人支付30%；小区建筑物全部结顶后，支付20%；房屋交付并已开具正式销售发票后，支付50%。②被征收人购买现房的，征收人首期支付市场化安置补偿款的50%；一年后，再支付50%。③征收人与房地产开发企业每季末结算支付。在流动资金匮乏压力下，分期支付已成为矛盾的集聚点，直接影响市场化安置政策的实施。对政府来说，大额短期集中支付会给财政带来一定的融资压力和支付压力，需要设定分期支付以缓解压力。在房企的视角下，分期支付，一年后才能收取准现房或现房的另外50%房款，与银行按揭相比，资金压力较大；此外，在购房款未全额入账的情况下，房地产开发企业由于必须开具交房发票，又面临提前缴税的财务压力。

在这种情况下，路桥区建立起公正公平的机制，政府（部门）与房地产开发企业之间不再是管理与被管理的关系，而是责任、义务对等的甲方乙方关系。双方签订对等协议书，以市场化方式明确双方权益责任，既各有权利、又承担违约责任。违约的一方，必须向对方承担支付违约金的后果。

4.方式选择的自愿性

推行“房票”式安置，并不排斥实物安置的存在。为保障被征收户的根本利益，台州市路桥区建立以“房票”为主、实物为辅的安置方式，两种方式同时并行，由被征收户自愿自主自行选择实物或“房票”安置。政府建一定量的安置房（保障）房，由安置户、保障对象自由作出选择。

同时，“房票”式安置既是惠民政策，又与国家政策导向相契合。住建部部长陈政高多次在全国房地产形势电视电话会议上强调，各地要加快制订政策，力争市场化安置比率达到50%。路桥区“房票”式安置政策也体现了导向性，如对“房票”式安置的地下车位补贴6万元/个；3年临时安置补助费一次性结清；在城区国有土地上房屋征收时，以市场评估价为标准，对选择“房票”式安置的被征收人再给予评估价30%奖励，等等。在宣传中加大引导力度，让群众对系列优惠政策有充分的认识，使选择“房票”式安置成为激发改善居住环境、提高生活质量热情基础上的“自发自愿行为”。

5.经济总账的平衡性

一项好的政策，如果经济总账上无法平衡，长年亏空，是无法走得长远的。路桥区的“房票”式安置政策，虽然存在短时期集中支付的困难，但较长时间段测算，总体上体现了平衡性。

2015年路桥区在试点中，通过“房票”式安置总计5.29万平方米。如果采用传统的实物安置模式，通过对多个安置小区的成本测算，建安成本（剔除土地费用）为3200元/平方米，政府投入1.69亿元。这样看似成本较低，而实际上，安置成本还应包括安置小区的土地出让收入损失和长期的过渡费用。如果采用当前的“房票”式安置模式，按照2015年“市场化安置补偿价格”7600元/平方米计算，政府需拿出资金4.02亿元。与此同时，一次性给付3年的临时安置补助费，比实物安置的平均期限8年要少付出5年，节省计0.44亿元。少建5.29万平方米安置房，以容积率2.0计算，节约土地39.68亩；如果以400万元/亩的价格出让，产生1.59亿元的出让金收入。39.68亩土地出让后建造5.29万平方米商品房，如以9000元/平方米销售计，将产生大约0.5亿元的税收收入。综合测算，两种方式在经济总收支上基本是持平的。

三、路桥区“房票”式安置的成效

一年来的“房票”式安置实践，虽然仅仅在两个管理委员会区域作试点，量也并不算大，但成效显著。实践检验了该政策的先进性、合理性，事实证明，实施“房票”式安置是三方共赢的好事。

1.群众认可度较高

路桥的住房征收安置有过三种模式，那就是：政府建设、政府回购（商品房）安置、“房票”安置。

2015年开出的“房票”75%已经购买了商品现房，换句话说，实现了拆迁的同时拿到了安置房。从历史经验来看，从拆迁开始到房屋交付，一般需要7-8年的时间，多的甚至在10年以上。在这段时间内，被征收户需要自找住房或者在政府提供的临时房中进行过渡，带来的生活不便是肯定存在的。通过“房票”从市场直接购买安置房，实现了边征收、边购房、边入住，达到尽早买房入住，改善居住环境的目的。真正使原先的先拆迁、后安置，变为边安置边征收、先安置后征收，群众真正在改革中得到了实惠，见表1。

从选择的房源看，不同的家庭条件、不同的教育背景，会有不同的想法。有些选择原居住地附近的小区，做到离土不离乡、不脱离原有社交活动圈子，购买龙湖丽景、欧雅兰庭、香樟源楼盘大致属此种情况；也有些更为重视就学、就医、就业的需求，选择在靠近学校、医院的楼盘居住，为孩子创造好的学习环境、为老人创造好的医疗便利，如天和一号、景都佳苑小区等。在套型上，有普通住宅、跃层甚至排屋等，根据各人的经济状况，可以凭“房票”直接购买普通住宅，也可以贴上一些钱换成高档、大户型住宅，改善居住品质。从已成交的“房票”商品房来看，90-144平方米之间的中型套型占了多数，达54.22%；小于90平方米的为24.40%；大于144平方米的为21.38%。反映出经济实惠、套型中等是被征收户的偏好，这也为房地产开发企业的开发理念提供参考。通过“房票”式安置，可以突破安置房型较单一和地段不尽人意的局限性，增加多元化的选择空间，扩大了选择的自主权。

2.消化库存量明显

从市场层面看，减库存是当前的主旋律。市场化安置，有利于加速消化存量房源。通过货币化补偿和市场化安置，加快市场供需双方对接，可以在一定程度上消化库存，并带动市场复苏，稳定房地产市场。

从路桥区的经验来看，2015年虽然选择“房票”进行市场化安置量并不大。但是，2015年4月入市的“房票”，有效发挥“鲶鱼效应”，打消刚性需求者的观望情绪，激活房地产市场，商品房销量从第一季度的4.45万平方米猛增至第二季度的22.03万平方米；住宅销量从第一季度的4.10万平方米增至第二季度的20.05万平方米。增量巨大，成效明显。可以说政府倡导的棚户区改造“房票”安置与房地产开发企业自身的去库存，产生共振效应，推动路桥区房地产市场的明显回升。说明该政策对增销量、减库存的效果是明显的，见表2。

商品房销量增加促进了营业税、所得税的增收，政府收入增加，意味着有更多的钱可以投入到基础设施和民生事业中去，而契税的下滑主要是由于政策性的税率下调引起的，见表3。

3.城市化推进增速

由于“房票”式安置，变“先拆迁再安置”为边安置边征收、先安置再征收，打破了传统安置房建设过慢和群众分房过慢的“两慢”现象，满足了拆迁群众依据自身条件多样化选择、差异化安置的需求，化解了政策处理房屋拆迁的老大难问题。可以说，这项政策减少了征收中的矛盾，避免了不和谐因素。如桐屿街道后洋金村78户107间房屋，涉及内环南路、飞龙湖等重点工程，前期政策处理进度缓慢。2015年4月推出市场化安置模式后，78户拆迁协议一天签完，至8月拆迁工作全部完成，大大加快了内环路工程建设进度。又如，飞龙湖5号小区内有下庄卢14户17间长期无法拆下，严重影响了5号小区建设进展，推行“房票”式安置后，一个月之内全部拆除完毕，14户全部选择了“房票”安置。

由于自行购房、分散安置，有利于农民真正融入城市社区，有利于改变农民思想观念和生产生活方式，减轻社会分层，促进农民市民化，提升城市形象，实现城市有机更新。同时，由于出让土地商品房楼盘有规范的物业管理，避免了安置小区后续管理难题。

推进“房票”式安置，带来安置房建设规模的减少，节约了土地资源和建设用地指标。节约出来的建设用地指标可以使用到更为急需的城市基础设施和其他民生工程中去；同时也减少在安置房、过渡房建设上的人力、物力投入，加快工作效率。

四、“房票”政策推广中的建议与意见

“房票”式安置政策，在全市推广和其他地区的借鉴过程中有不少值得引起注意和进一步提升的地方。

1.广泛征求意见，取得大部分人支持

棚户区改造（城中村改造）“房票”式安置无疑是一项好的惠民政策，在出台之前仍须广泛征求意见，取得各方对市场化安置模式的支持和肯定，使政策的推行有群众基础。

2.从严防范“套现”，保证“房票”用于购房

在政策实施过程中，应从严防范“套现”现象的出现，避免补偿资金移作他用，从而出现新的无房户、住房困难户，带来新的社会问题。这也是路桥区在制订政策时选择“房票”而不用纯货币安置的原因所在。

3.从规划设计上引导主流套型设计，满足选房需求

住房征收市场化安置是一项长期工作，比例会逐步提高，从调研情况看，被征收户大多选择120-140平方米的房型，这种选择应该引起有关部门的关注，在规划中予以引导，确保有房可选。

4.加大税收优惠

做到既让利于民、又让利于企。浙江省建设厅、财政厅、地税局在浙建保〔2015〕17号《关于推进棚户区货币安置的指导意见》中考虑了购买新商品房在补偿款额度内免征契税，但并没有提及增值税和所得税的问题。在调研、座谈中，参与市场化安置的房地产开发企业多次提到这个问题，值得思考。

5.建立全市性融资平台，确保资金到位

“房票”流转的每一个环节，都要确保信用。一个最难的问题是确保资金周转正常，到期能及时支付，否则会引起连锁反应，造成政府信用危机，影响政策继续实施。所以，建议建立全市性融资平台，统一包装，统筹使用。

6.建立贷款扶持

研究出台相关政策，对棚改居民直系亲属中有缴存住房公积金的，可以享受住房公积金贷款购房，缴存人员可作为共同还贷人，在额度上给予扶持。

7.逐步扩大范围

“房票”最初可以在重点工程涉及的范围试点，成熟后推及全体征收户，甚至政府针对低收入人群和人才的住房保障也可以逐步参照建立自己的“房票”政策。

陈品禄/责任编辑