农村土地制度反思

黄章

近期的《中国乡村发现》刊载了曹锦清的文章，就当前的农村土地制度进行了深入反思。

曹锦清说，有两项制度安排对中国农村影响深远，一是土地家庭承包制，另一个是农业用地转为非农使用。

对土地家庭承包制有几个问题需要反思。

首先，对土地家庭承包制“长久不变”的理解有些混乱。现在还没有确切的官方解释。对此可能有两种解释：一种是全国各地大部分的解释，即“生不增，死不减”；另一种则是土地家庭承包制不变，但每隔若干年，只要村民多数要求变动，村民大会通过，就可以变。不过，南北作物生产周期差异很大，固定给每家的土地承包期到底多长为宜是很复杂的。

婚嫁也会产生问题。女孩嫁出去，等于变相将土地交给了父亲兄弟，但她在嫁入的那个村是没有土地的。妇女的权益没法保障。

其次，土地家庭承包制让农田水利建设陷入了困境。农田水利建设要经过不同的地块，需要农民一致同意。整个投入和收益在各农户之间的分摊是高度不均衡的，这使得合作非常困难。这三十年来利用的，基本还是公社时期的水利设施。从农田水利建设来讲，土地家庭承包制一开始就带有缺陷。合作化、公社制有很多动因，其中一个原因是自下而上的，就是走上集体化以后要开始搞大规模农田水利建设，而这和土改以后所形成的分散的地权配置是不相容的。这就是后来公社规模越来越大的一个重要原因，因为地权模糊了，劳动力容易征调，土地也容易动用，农田水利建设也就能顺利开展了。在目前的土地家庭承包制这项制度安排下，这一点很难做到。现在以工业反哺农业，把钱通过农业局或水利局拨下去，农田水利建设还是没法弄。钱一多反倒可能产生腐败问题。

其三，土地家庭承包制导致土地细碎化、地块分散，这给农业向适度规模经营方向发展带来了困难。在中部地区，一些地方工业比较发达，农民就在当地打工，亦工亦农，有两份收入。但当地的土地利用率很低，农民不在乎，明明可以三熟、两熟的，现在只有一熟。对单个农户来说，似乎收入不错，但对整体农业来说是个损失。至于远距离打工的，有的将土地转包给亲友，但这是有限的。连片的适度规模经营，全国范围内是有的，但代价也大，要把农民的土地都转让出来，地租就不是个小数字。土地上的产出基本上就给原来的承包户了。要保证十几亿人的粮食供给，完全依赖于承包制小农是不行的，要向适度规模化发展，这是一个必然的趋势，但是现在面临重重阻力。

那么，农地转为非农使用的制度安排是如何推出的呢？

1988年的《土地管理法》授权地方政府为公共性目的可以将农民的土地转为非农使用。这里关键的是公共性和一般的商业性该如何区分。把农民的土地低价征入，然后用于城市化建设，那么，土地的增值该如何分配呢？ 法律没有触及这一问题。

土地增不增值由空间位置、时间、土地的用处决定。这三个方面难以被法律条文固定下来，地方政府有着极大的自由裁量权。地方政府圈地之后的土地财政，一般用于以下方面：一是农民的安置用地、拆旧房建新居。二是搞基础设施。三是建设公共设施。四是工业批租，这其实是赔钱的，为了招商引资，地方政府竞相压低地价。下降以后，一般选择出让土地的地租，农民的权利就被剥夺了。中国的无地租商品向全球扩展所向披靡。五是土地的商业批租，而这是必须拉高的，用来抵偿原来的投入。这样一来，中国工业化、城市化的成本不仅转嫁到农民，也转嫁到购买商品房的消费者身上。