嵌入治理机制：一个初步的分析框架

张义祯

(上海大学　社会学院，上海　200444；中共福建省委党校　福建行政学院，福建　福州　350001)



嵌入治理机制：一个初步的分析框架

张义祯

(上海大学社会学院，上海200444；中共福建省委党校福建行政学院，福建福州350001)

近年来，随着国家大力推进社会治理创新，全国各地都在积极探索基层社会治理创新路子，形成了丰富多样的基层社会治理创新模式和机制，但总体上呈现出原子化、碎片化特征，不利于从总体上理解和把握当前基层社会治理创新的发展逻辑。为此，本研究基于嵌入性理论、治理与善治理论等，结合中国社会转型实际情况，尝试构建嵌入治理机制的分析框架，以此观照当前转型期基层社会治理机制创新实践，并期望为今后基层社会治理机制创新提供有效整合的理论指导。

基层社会治理；嵌入治理；机制创新；分析框架

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》同时对“创新社会治理体制”提出了具体要求，特别要求改进社会治理方式。“社会治理”的提法是对“社会管理”概念范畴的更新升级，事实上，伴随着中国工业化、城市化进程的加速推进，在一段时期内社会冲突和矛盾激发后，社会建设和社会管理就开始越来越受到中央的重视。2004年党的十六届四中全会明确提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2012年党的十八大报告进一步完善提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会将“社会管理”的概念升级到“社会治理”的范畴，看似一字之差，实则意味着执政理念的现代性变革。自社会管理提出后，在国家的高度重视和大力推动下，我国基层社会管理创新已取得较大进展，特别是社会治理升级的提出，各地各种社会治理创新的做法和模式层出不穷，应该说也取得很多积极成效。但客观地看，仍存在许多问题，特别是很多创新做法没有持续性、推广性，或者一个地方的多种创新做法政出多门，呈现出原子化、碎片化问题，往往难以持续有效地提升基层社会治理能力。为此，本研究基于多年实证调查，拟提出嵌入治理机制来回应当代本土中国基层社会的实践要求，从而尝试为当前全国各地方兴未艾的基层社会治理创新做法提供一种新的分析框架和理论视角。

一、嵌入治理的理论基础

嵌入治理作为一种新提法，并非空穴来风，而是结合国内外已有相关理论，根据时代变化特征而尝试建构的一种关于基层社会治理的新框架。嵌入治理，包含了“嵌入”和“治理”两个关键词，事实上，它就是本课题结合“嵌入性理论”和“治理理论”而提出来的创新性概念范畴，但它又不完全是简单的组合，而是根据时代变化特征和中国社会实际情况而构建出来的本土化创新性概念。为了更好地理解“嵌入治理”这一新概念范畴，有必要对上述相关理论基础和国内已有研究成果作简要介绍。

(一)“嵌入性”理论

著名学者波兰尼(Karl Polanyi)在《大变革》(The Great Transformation)一书中首次提出“嵌入性”(Embeddedness)概念。他认为，“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，将非经济的制度包括在内是极其重要的”[1]。此外，波兰尼重视和强调嵌入的必然性，他认为“是社会关系嵌入于经济系统中，而不是经济系统嵌入于社会关系中。因此，经济必须被‘重新嵌入’，而且对于经济的政治控制也要被重新建立”[2]。也就是说，在对经济现象进行研究时，还应该对嵌入到这种经济现象中的非经济制度或关系进行研究。在波兰尼之后，美国社会学家格兰诺维特(Mark Granovetter)对“嵌入性”这一概念进行了更深入而系统的阐述和发掘，他提出，不仅经济行为，人类几乎所有的行为都嵌入在社会关系网络之中。格兰诺维特进一步将“嵌入性”划分为关系嵌入性和结构嵌入性，其中，关系嵌入性是指经济行动者嵌入于个人关系之中，结构嵌入性则是指许多行动者嵌于更为广阔的社会关系网络[3](P481-510)。嵌入性理论的提出和发展对于理解人类行为的嵌入性及其影响添加了重要理论分析视角，同时对于本研究分析框架的建构也富有启发。

(二)治理与善治理论

“治理”英译是“Governance”，而非“Government”，也就是说，它突出强调非政府单方行为的特别含义。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有代表性和权威性，该委员会在1995年《我们的全球伙伴关系》研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[4](P5)。全球治理委员会认为，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理理论的提出是为了更好地应对政府失灵与市场失效，其目的在于追求善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作治理，是政治国家与社会公民的一种新颖关系，是两者的最佳状态。俞可平认为善治主要有十个要素：第一是合法性，第二是法治，第三是透明性，第四是责任性，第五是回应性，第六是有效性，第七是参与，第八是稳定，第九是廉洁，第十是公正[4](P8)。可以说，治理与善治理论超越了传统科层官僚制，把公共事务看成是多元主体参与和多方责任共担的过程，同时也是一个多主体合作、多机制共振、多资源整合，最终趋于善治的过程。

(三)国内相关研究成果

嵌入性理论、治理与善治理论进入我国已有较长时间，也有较多的研究介绍和理论成果出现。但将嵌入性理论、治理与善治理论二者结合起来的研究成果还不多，可以说，国内对于“嵌入治理”的探讨尚处于初始阶段，仅有少数学者在研究乡村治理、基层治理、政党社会化等问题时开始引入“嵌入性”理论视角。如有学者尝试从“嵌入性”视角来探讨政党问题[5]，也有学者提出了“嵌入式自治”[6]、“嵌入性治理”[7]等概念，初步展开了“嵌入式治理、嵌入性治理”等方面的学术探讨，但总体呈现出研究深度不足、系统性不强等问题。

上述有关国外理论观点和国内已有研究成果对于本研究尝试构建“嵌入治理”理论与机制富有启发。国外关于“嵌入性”理论的研究主要集中于解释经济行为与社会结构之间的互嵌性，后来逐步应用到产业集群、企业治理等领域，这也为我们考察更广泛的社会议题提供了启发。事实上，包括经济行为在内的人类行为都是嵌入于社会结构之中的，社会治理行动同样也是嵌入于社会结构、社会网络之中的，这对于“嵌入治理”的理论建构和机制创新提供了重要借鉴。国内关于治理与善治理论的研究已有多年，其内蕴的理念和主张对于我国当下的社会治理创新具有重要的启发。国内对于嵌入式治理、嵌入性治理的相关研究也为本研究提供了重要借鉴，但目前国内相关研究尚处于碎片化的初始状态，还缺乏系统的、完整的、本土化的理论建构，无法对今后的基层社会治理提供有力的指导。为此，本研究尝试就嵌入治理理论与机制的构建展开进一步的探讨。

二、嵌入治理理论与机制

社会治理创新是当代转型中国社会治理能力现代化建设的客观要求。党的十八届三中全会前所未有地重视“治理体系与治理能力现代化”问题，从总体上提出“改进社会治理方式”的关键命题和核心任务，提出系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等四种方式，下一步的重点工作就是要从理论和实践层面深化对这一课题的研究，以满足当下中国社会建设、社会转型的现实要求。嵌入治理理论和机制的提出因应了这一时代要求，对于当前全国各地的基层社会治理机制创新也具有重要的解释和指导意义。

(一)嵌入治理理论建构

嵌入治理是基于嵌入性理论、治理和善治理论，结合当代转型中国基层社会的实际情况，尝试性构建形成的一个契合当下中国社会实情、引领社会现代化转型的社会治理新理论、新框架。

改革开放以来，我国社会进入到正常化、理性化的发展轨道，经过30多年的市场化、工业化和城市化历程，当代中国社会已经初步进入到现代工业化社会中后期交汇发展阶段，整个社会已经较为成功地实现了计划经济到市场经济、农业社会向工业社会的双重转型，在这样的社会大转型的时代背景下，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，社会分化也日益严重，社会治理的难度前所未有。同时，随着单位制消解、户籍制度改革、就业体制变革，大量的“单位人”转化为“社会人”，城乡社会流动日益增强，大量的体制外就业人口、流动人口常住在城市中，原先主要由单位承担的各种社会服务功能逐渐转移到基层社区或村委会。此外，因人口流动而产生的大量社会事务也下沉到基层一线，这使得基层社区或村委会的传统管理模式不堪重负，迫切需要创新本土化的基层社会治理模式和机制。同时，经过30多年改革开放，我国社会的信息化程度日益提高，当前中国可以说正步入到“互联网+时代”“大数据时代”，信息网络技术的广泛应用对我国经济社会发展产生重大影响，也给“嵌入治理”带来了日新月异的“技术嵌入”。尤其是我国在世纪交汇之际加入WTO之后，整个社会的国际化、全球化程度明显提升，随着对外经贸、人员交流的增多，国外社会治理的先进理念、管理经验和制度体系也逐步传播到国内，这也为“嵌入治理”提供了“制度嵌入”的参考维度。

嵌入治理的最终目标是实现中国社会本土化的治理与善治。要结合中国社会实际更多地引入国外治理与善治理论的先进理念与价值观念，作为嵌入治理的主体力量更要自觉地培育中国社会需要的现代性因子，主动引领基层社会治理的现代化转型。综上可以说，本课题尝试提出的嵌入治理理论是当下中国基层社会治理理论创新的本土化探索，不仅可以为转型期我国各地基层社会治理机制创新提供分析框架，而且也可以为今后的基层社会治理机制创新提供理论指导。

(二)嵌入治理机制

嵌入治理机制是在嵌入治理理论指导下提出来的系统性、时代性、本土化的运作机制。嵌入治理机制可以包括有多种形式的嵌入机制，本研究根据当前各地基层社会治理机制创新实践总结出主体嵌入、技术嵌入和制度嵌入等三大核心嵌入机制，它们构成当前基层社会嵌入治理机制的三大支柱，保障着基层社会嵌入治理机制的稳定长效运作。下面结合示意图简要介绍这三大核心嵌入机制的运作机理。

一是主体嵌入是嵌入治理机制的核心力量。2012年党的十八大报告提出“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这对于本研究的尝试性建构工作也具有重要启发。当然中国基层社会治理不再简单地定位成只是政府负责的工作事务，而是党、政府、社会和公众等多元主体共同参与的合作事务，这就赋予了党、社会和公众参与基层治理的合法性。事实上，在当代中国基层社会，无论是在社区，还是在村委会，基层党组织始终是社区或村委会的领导核心，基层社会治理工作始终离不开基层党组织的核心领导，党组织依然是基层社会最具影响的一元化领导权威，是领导基层社会治理创新的“大脑”。而政府部门、行政力量则是“大脑”意图的执行力量，社会组织、公众则是协助党和政府的社会力量。它们各自发挥优势，又相互补充合作，都可能成为嵌入治理机制创新的主体力量，在不同的基层社会治理实践中扮演不同而重要的角色。

二是技术嵌入是嵌入治理机制的创新动力。当代中国社会信息科技飞速发展并快速普及，电脑互联网及移动互联网已经融入到人们日常经济社会生活中，随着大数据、物联网、云计算等先进信息技术的发展，人们的生活和工作方式也发生了深刻变化。现代信息科技的发展不仅带来生活工作上的便利，也带来社会治理领域的“技术治理”变革。在近几年社会治理创新实践中，各地广泛采用了电脑互联网、移动互联网、卫星定位技术、摄像监控技术等先进技术，打造集成多种功能的社会管理服务中心、城市管理指挥中心、网格化服务管理中心等等，大力推进智慧城市建设，提升社会治理的信息化水平。可以说，“技术嵌入”有助于实现精准治理、动态治理和大数据治理，已经成为今后社会治理创新发展的重要方向，也为本研究构建嵌入治理机制提供了“技术嵌入”和重要视角。

三是制度嵌入是嵌入治理机制的长效保障。社会治理创新不仅仅是主体力量的投入、硬件设备的改善，更深层的方面在于相关制度的健全和完善。嵌入性理论关于结构性嵌入的论述也给了本研究重要启发，事实上，制度嵌入也可以归入到结构性嵌入视野。制度嵌入有助于形成更广泛、更深层、结构化的社会治理机制运行网络，从而确保社会治理机制创新的长效可持续。因此，基层社会治理创新必须注重“制度嵌入”，这种嵌入的制度体系可以是自行摸索健全完善出来的，也可以是通过借鉴其他先行典范探索出来的，但最终要真正切合当地实际情况，甚至符合当地民风传统，唯有如此，“制度嵌入”才能真正“接地气”而发挥出应有作用。

当然，嵌入治理机制除了上述三大核心机制之外，也还有其他的辅助机制，如关系嵌入机制等，因其重要性较弱就不作详细介绍。在基层社会嵌入治理机制构建中，要特别注重系统性、协同性和现代性，将现代社会治理理念嵌入到各种基层社会治理机制创新之中，提升嵌入治理机制的有效性。本研究认为，嵌入治理机制的关键在于“实现嵌入与引领的统一”。嵌入是基础，但根本在于引领，实现嵌入与引领的良性循环，推动社会良性转型。当前，在基层社会管理创新、社会治理实践中，嵌入治理机制不仅要注重“嵌入度”的提高，更要关注社会引领力的提升，要从理念思维、体制机制和技术手段等层面完善政策，提高多重嵌入治理机制的协同性，提升嵌入治理机制的社会引领力，有效培育基层社会治理现代性因子，引导当下中国基层社会实现现代化转型。

三、嵌入治理机制创新的基层实践

基层社会嵌入治理机制创新是在嵌入治理理论与机制指导下，结合我国基层社会实际情况而展开的新探索、新实践。当前，全国各地的基层社会治理创新实践，在一定意义上反映出嵌入治理的内涵特征，从而也印证了基层社会嵌入治理理论与机制在当代中国基层社会治理创新中的适用性。下面，将结合福建省近几年基层社会治理创新实践案例加以简要阐述。

基层社会与人们的日常生活息息相关，是社会成员最基础最主要的活动场域。一般而言，基层社会主要是指基于城乡社区、基层企事业单位、基层社区社会成员等诸因素之上形成的共同体社会。当前，随着社会转型的深化，基层社会需要处理的公共服务事务也越来越多，城乡社区日益成为多元利益关系的交汇点、各种社会矛盾的聚焦点、社会建设的着力点，基层社会治理面临的挑战也日益严峻。近年来，在国家大力推进社会治理创新的时代背景下，全国各地都积极地探索出符合各地实际情况的创新路子和模式，有效地改善了基层社会治理的困难窘境。以福建省为例，系统构建了“高位嫁接、重心下移、互动联动、一体运作”的下派驻村干部工作机制，探索推进了大学生村官工作机制和社区工作者工作机制；结合基层党建探索社会治理创新路子，在城市社会探索出了“135”社区党建工作模式，在农村社区探索出了“168”农村党建工作模式，在非公企业探索出了“35”非公党建工作机制，“1263”机关党建工作机制；在基层社会治理平台创新上涌现出了“晋江市社会治理应急指挥中心”“长乐城市管家服务管理平台”“12345便民呼叫中心”等典型示范，许多地市在市一级和区一级分别建立了各类便民服务中心和网络呼叫中心；在基层社区或乡镇村庄建立起了网格化便民服务中心，如厦门市海沧区社区网格化管理系统、长乐市梅花镇网格化服务中心等等。这一系列的基层社会治理创新举措有效缓解了转型期基层社会治理的诸多困境，方便人民群众办理有关社会公共事务，快速有效地提升了基层社会治理的效率和能力。

从福建省的基层社会治理创新实践来看，形式多样、模式多种、机制多元，各地有不同的创新做法，不同领域也有不同的创新思路，不同模式也有不同的机制创新，简单地看呈现出原子化、碎片化、区域化的特点，从而难以对当前基层社会治理创新实践形成总体认识和深度把握。本研究认为，从嵌入治理理论和机制的视角可以更好地理解上述基层社会治理创新实践的发展逻辑。可以说，上述一系列基层社会治理创新实践在不同程度上体现了嵌入治理理论与机制的解释力和适用性。在下派驻村干部工作机制、大学生村官工作机制和社区工作者工作机制中，突出反映出主体嵌入与制度嵌入的良性互动，下派驻村干部工作机制、大学生村官工作机制和社区工作者工作机制不仅仅包括主体力量的外部嵌入，而且更加强调健全完善的“制度嵌入”。在“135”社区治理工作模式、“168”农村党建工作模式、“35”非公党建工作机制、“1263”机关党建工作机制中，突出反映出以党建为抓手带动基层社会治理的嵌入治理特征，其中，基层党组织的主体嵌入扮演至关重要的角色。在社会治理平台创新和基层网格化服务管理实践中，各地通过整合各方力量和各种资源，建章立制完善制度，特别是充分运用物联网、云计算、位置服务、移动通讯等现代信息技术推进“技术治理”，更加有效地实现了主体嵌入机制、制度嵌入机制和技术嵌入机制的多元融合、互促互进，提高了基层社会治理的公开透明、公平公正和民主法制水平，方便群众办事的同时显著提升了基层社会治理能力和水平。

综上可见，基层社会嵌入治理机制对于当下我国基层社会治理创新实践富有解释力，同时，对于今后推进基层社会治理创新实践也能够提供理论上的有力指导，可以说，基层社会嵌入治理机制在当代中国具有良好的适用性。

四、总结与讨论

基于长期以来的深入调研，本课题尝试构建了嵌入治理理论，并且基于嵌入治理理论提出三大核心嵌入治理机制。从总体上看，嵌入治理机制具有符合时代特征的多元复合优势，不仅对于今后推进基层社会治理创新具有重要的指导作用，而且对于国家治理层面的顶层设计也具有重要的借鉴参考价值。

嵌入治理机制蕴含了并行式、集成化、系统性的机制创新思维，顺应了“互联网+时代”“大数据时代”社会治理创新的发展趋势，具有符合时代特征的多元复合优势，主要体现为治理机制的网络化、平台化、合作化和本土化等多面优势。一是，治理机制的网络化不仅体现为信息网络技术的广泛嵌入和有效运用，同时也体现为通过主体嵌入与制度嵌入形成广泛而强有力的治理网络。二是，治理机制的平台化体现为将有关部门、资源和人力等各种因素通过技术嵌入、制度嵌入等方式系统整合到一个互联互通、协调互补、高效运转的社会治理大集成平台，实现信息共享、公开透明、高效公正的社会治理全流程。三是，治理机制的合作化体现在多元主体的合作共治，特别注重社会组织、社会公众的共同参与，以及社会力量的培育和成长。四是，治理机制的本土化体现为符合中国社会转型要求、符合基层社会实际情况，同时也体现为有效助推今后我国基层社会治理机制的本土化创新。当然，嵌入治理机制的复合优势远不止上述几个方面，这些复合优势的充分发挥可以显著提升嵌入治理机制的运作成效，从而能够迅速有效地提高基层社会治理的现代化水平。

另外需要指出的是，嵌入治理机制在改善当前基层社会治理状况中具有良好的适应性、契合性，但在实践中也要防止变形走样，甚至异化成为管控社会的新机制，嵌入治理机制同样也可能面临重重问题而陷入“失灵”状态，对此要有实践警觉与理论自觉。因此，要特别注意嵌入治理机制体系的健全，强化嵌入治理机制体系的平衡与制约，形成强有力的激励约束机制体系，从而避免“走样”“失灵”等问题，切实有效地以现代社会治理理念引领基层社会的现代化转型。

[1]Polanyi， Karl．The Economy as Instituted Process[A].in Trade and Market in Early Empire： Economics in History and Theory[C]. New York：Free Press，1957．

[2][瑞典]理查德·斯威德伯格.经济社会学原理[M].周长城，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005.

[3]Granovetter， Mark. Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness[J]. American Journal of Sociology, 1985， (3).

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[5]杨日鹏.嵌入性视角下政党在社会管理中的作用[J]. 领导科学,2011，(7下).

[6]何艳玲.嵌入式自治：国家—地方互嵌关系下的地方治理[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2009，(4).

[7]陈发桂.嵌入性治理：公众利益诉求理性表达的路径探析[J].四川行政学院学报，2011，(5).

责任编辑李业根

2016-02-25

中共福建省委党校课题“福建省下派驻村干部工作机制实施成效及其影响因素研究”；中共福建省委党校中国特色社会主义理论研究基地项目。

张义祯(1977-)，男，福建宁德人，上海大学社会学院博士研究生，中共福建省委党校、福建行政学院地方治理研究中心副教授，主要从事社会治理和地方治理创新研究。

C916.1

A

2096-1243(2016)04-0046-08