枢纽型社会组织的建设与发展——以广州个案为例

姚迈新

(广州行政学院，广东　广州　510070)



枢纽型社会组织的建设与发展
——以广州个案为例

姚迈新

(广州行政学院，广东广州510070)

枢纽型社会组织是社会建设进程中一种新型的社会利益传递结构，当前对枢纽型社会组织存在不少质疑。基于广州个案的现实观察表明，枢纽型社会组织可以成为成员社会组织的孵化器、行业发展的示范区、协同创新的新平台。但实践研究也暴露出枢纽型社会组织的一些问题，如数量严重不足、垄断化色彩凸显、科层化特征突出和扶持效果不彰等，要从去行政化、理顺资源分配过程中的利益关系、双重认同真正实现“以社管社”、提升支持的力度与效果等方面建设和发展好枢纽型社会组织。

社会建设；社会组织；枢纽型社会组织

枢纽型社会组织是为同类别、同性质、同领域的社会组织提供管理和服务，政治上发挥桥梁纽带作用，业务上处于龙头地位，管理上担负业务指导职能的联合性社会组织。它处在政府与社会组织之间，对于政府而言，枢纽型社会组织充当社会组织的代理人，与政府沟通对话，反映社会诉求，参与民主决策；对于社会组织而言，枢纽型社会组织将成员组织聚合在一起，整合力量，培育发展，推动政社良性互动。在社会建设进程中，枢纽型社会组织作为一种新型的社会利益传递结构而出现。

建设和发展枢纽型社会组织，目的是在政府部门与社会组织之间建立起一种高效率、低成本的关系机制，进而促进社会组织的培育和发展，为社会建设增添生机和活力。然而，面对枢纽型社会组织这一新生事物，学界也存在着不少的诟病和质疑。例如，有一种观点认为，政府没必要培育枢纽型社会组织，只要作为规则制定者把制度环境建设好就行了，可以通过政府资助、税收杠杆、政府采购、政策倾斜等多方面的规则和行为来实现对社会组织发展方向、领域的引导，从而达到促进社会组织发展的目的；另一种观点认为，由于枢纽型社会组织的官办性质、官僚身份和行政化运作，可能带来明显的政社混淆、资源垄断和危及公平等不良现象，长此以往可能影响社会组织的健康发展。然而，笔者认为，至少从以下三点观察，可以将枢纽型社会组织的建设和发展视为当前社会建设的重要内容：一是构建枢纽型社会组织是国家与社会关系协调发展的有益尝试，对于打破传统的“政社合一”格局，在国家和社会之间建立一个良好的桥梁和纽带，具有开创性的意义；二是通过搭建政府与社会组织的协同联动平台——枢纽型社会组织，有利于形成社会多元治理的格局，使社会建设与管理增加协作治理与社会自主治理等方式，改变以往政府社会管理任务与负担过重，社会公众诟病甚多的状况；三是构建枢纽型社会组织适应于我国社会组织发展远远落后于经济的现实情况，有利于激发社会组织发展的活力，通过发挥其支持性社会组织功能，促进政府与单个成员社会组织的交流与合作，并帮助它们获取更多体制内与体制外资源，赢得成长与发展的有利时机。从以下基于广州的现实观察表明，枢纽型社会组织在当前阶段不仅有必要存在，而且要下大力气发展，要使它们成为社会组织建设的重要推手。

一、枢纽型社会组织发展的广州实践

近年来，通过实施一系列的改革措施(放宽注册条件、承接政府职能转移、参与购买服务、启动公益创投)等，广州市社会组织不断发展壮大，参与社会治理的活力与积极性得到了有效提高。为了进一步激发社会组织的活力，增强社会组织的实力，广州市采取建设枢纽型社会组织的方法，通过发挥枢纽型社会组织的聚合和服务等功能，以大带小，取得了积极的成效。例如，广州商业总会成立了由20家合作伙伴组成的服务联盟，为成员组织提供人才、知识产权管理、法律、品牌等多方面服务，积极打造广州市中小微企业服务体系；广州环卫行业协会牵头成立了广州市城市管理领域行业协会合作联盟，其下聚合有广州市卫生有害生物防治协会、燃气行业协会、控制吸烟协会、户外广告行业协会等社会组织。总体来看，这些组织实力比较强大，聚合优势明显，社会影响力较大，既显示了自身的力量，也确实有能力激发成员社会组织参与社会治理，并帮助成员社会组织及时发现和解决问题，发挥自身的优势。

以第一批被认定为“枢纽型社会组织”之一的广州市青宫社会组织发展服务中心(以下称“中心”)为例，中心最初成立于2012年，早期作为青年社会组织孵化基地而存在，经认定为“枢纽型社会组织”以来，目前已经有不少于91个社会组织入驻。中心为成员社会组织提供硬件(场地、设施等)和软件服务(项目运作操作方法等)，运作良好，提供了包括政策咨询、项目策划、人员培训、资源整合在内的“大管家”式服务，并促进成员社会组织相互之间的沟通交流、信息共享。有成员组织表示，中心以项目为抓手，通过项目引领和推荐，间接地给自身带来了运转资金，并提供了与政府、企业项目对接的服务，支持和帮扶效果非常突出。对中心运作的观察表明，作为枢纽型社会组织，它发挥了对成员社会组织的激活和规范作用，为大量分散的小型社会组织进行联系、服务和整合，替它们争取资源、沟通信息、反映诉求等。另外，从政府有关部门的角度来看，中心成为了政府部门与成员社会组织之间的桥梁和纽带，党的路线、方针和政策通过这一纽带得以传达和贯彻，政策传达成本大为降低，效率和效果则大大提高。

观察还表明，通过政府购买服务、项目合作、品牌培育等形式，广州市青宫社会组织发展服务中心已经功能初具，成为了成员社会组织的孵化器、行业发展的示范区、协同创新的新平台。从更深层次来看，中心是新时期将青年再组织化的有效组织，面对当前“单位人”向“社会人”、“熟人社会”向“陌生人社会”的转变，原有的科层化、层级化团组织对青年的影响力在减弱，而中心作为枢纽型组织，大力拓展了非层级的团组织建设，让青年自组织从无到有，从有到强，起到了催化生长和激发活力的作用，使成员社会组织可持续发展，成为建设广州的一支积极力量。据了解，中心曾经手一个青少年防性侵项目，该项目是创益文化发展中心通过戏剧普及防性侵知识的，其后为了扩大影响，通过公益加盟吸引了十几个社会组织来申请，中心则提供了相应的戏剧教育，优秀的组织更是获得了种子基金。为成员社会组织提供优质的服务以及贴心的管理，成为组织与政府、组织与组织之间连接的纽带，是中心这几年作为枢纽型社会组织取得的最大成就，从这个意义上说，广州市青宫社会组织发展服务中心类似于国外支持性的社会组织，它支撑了众多社会组织的生长与发展，发挥了不可替代的培育、孵化、引导社会组织的作用，在广州公民社会发展进程中造就了一个优秀案例。

广州在枢纽型社会组织建设和发展方面的实践显示，枢纽型社会组织的存在和作用发挥确实具有特殊的意义。对比过去政府管理与服务社会组织的方式，枢纽型社会组织有利于通过改变管理主体来改进治理方式，枢纽型社会组织作为“中介”“桥梁”，事实上成为了政府部门进行社会管理的抓手，而对成员组织而言，单一的组织如果不借助枢纽型社会组织的粘合剂作用，无论在积累资源、保证信息还是产生影响等方面，都难以取得很好的效果，反之，通过加入联盟、走向联合，成员社会组织将聚合成一个有力量的团体，有可能与政府部门、社会各界产生互动，包括直接的沟通、对话，同时获取组织生存发展亟需的各类资源——资金、政策制度、公信力等。

二、枢纽型社会组织存在的问题

尽管广州枢纽型社会组织的试点实践已有一段时间，在社会建设中发挥了积极的作用，但也表现出诸多的不足。一方面，与政府的关系处理不到位，与政府部门过于贴近，成为“类政府”的组织，缺乏社会组织的独立性；另一方面，与成员社会组织的关系处理不到位，导致行动不一致，成员社会组织缺乏对枢纽型社会组织的认同；再有，外部环境对枢纽型社会组织的支持也有待于进一步提高。

(一)数量严重不足

社会组织是公民社会的重要组成部分，枢纽型社会组织作为支持性机构，区别于社会组织中的运作型机构，它起到在成员社会组织间沟通信息、提供资源和进行专业扶持的作用。然而，清华大学NGO研究所关于中国全球公民社会指数的研究表明，我国公民社会组织之间的网络、联盟、伞状组织等支持型机构严重不足，且种类缺乏。在美国，支持型机构种类多样，如资助型基金会、能力建设机构、公益行业协会、会员制组织、公益研究与教育机构等，包括政策研究、资金支持、智力支持等在内，它们相互联系，成为完整的公益支持链。对比美国支持性机构发展的情况，中国的枢纽型社会组织刚刚起步，主要以人民团体为骨干，多数是由政府认定和建设而成，且品种单一，数量稀少，这使得大量运作型社会组织缺少有力的支持。换个角度观察，截至2014年底，广州市常住人口已经达到1308.05万，拥有各类社会组织逾6000个，而发挥支持性、服务性作用的枢纽型社会组织的数量可以说是少之又少，能够得到枢纽型社会组织支持的运作型社会组织也在极少数。下一步我们要大力建设和发展枢纽型社会组织，充分重视其作为支持型社会组织的作用，为运作型社会组织间接地提供公益服务。

(二)垄断化色彩凸显

枢纽型社会组织的定义和内涵表明，它既具有排他性，又具有整合性，即具有极强的资源整合能力和资源控制力，往往能借助与政府的特殊关系，在与其他同类组织的资源竞争之中“脱颖而出”，从这个意义而言，它有利于成员社会组织的建设发展，许多社会组织把枢纽型社会组织比作社会组织的“娘家”，表现出明显的归属感和认同感。然而另一面的调查表明，以工青妇组织为例，在群团组织转型为枢纽型组织的过程中，它们能优先拿到资源，由于功能过于集中，或者运行不当，这一类的组织往往利用资源优势、层级势能、关系网络等，行动触及各个角落，垄断性特征明显，它们不仅垄断公共事务的处理，而且垄断整个慈善环境，对枢纽型社会组织体系外的社会组织的生存空间形成了挤压，为其自身攫取利益，成为“托拉斯”类型的组织创造了条件。此外，在运作中，枢纽型社会组织还会将获取的资源优先分配给它们旗下培育的社会组织，而成员社会组织为了获得资源，也会迎合政府部门的口味，被枢纽型社会组织牵着鼻子走，专做能拿到资源的项目，进而丧失成员社会组织自已的活力和个性。不仅如此，枢纽型社会组织在资源分配中的厚此薄彼、亲疏有别，也会造成成员社会组织凭空多出了一个“肥水不流外人田”的新“东家”，多数成员社会组织获取资源的难度不是减少了而是增加了。

(三)科层化特征突出

从理论上讲，枢纽型社会组织既不应当是政府的附属或下属，也不应当是“二政府”，它与政府部门在机构、人员、资产、财务、职能上彻底分离，是独立的主体。但在实际操作中，枢纽型社会组织一般经过政府认定，与政府相关部门有着密切的关系，其资源的获取、章程的制定等都受政府部门决定性的影响。因此，虽然从理论角度而言，枢纽型社会组织与政府部门的环境和运行机制存在着本质的不同，例如，政府部门整体机制是机械的行政科层制，严格按照行政法规和秩序运作，强调下级服从上级。而枢纽型社会组织则是依靠社会网络进行有机整合，与成员组织之间的关系是完全独立和平等的，倡导以人为本、公益服务等基本理念。但从实践角度观察，枢纽型社会组织通过各种方式从政府部门获取资源，承接政府职能，其组织结构、行为选择、管理方式等都会深深地嵌入到政府部门之中，从而表现出严重的“类政府”行为倾向，例如依靠自上而下的命令和指示，执行工作职责，表现出浓厚的“行政化”色彩，这便从根本上违背了社会组织的宗旨和特有的网络有机整合机制。而“工青妇”一类的群团组织，属于党政体系的重要部分，无论在人员编制、内部治理还是工作方式上，都带有很浓重的科层化、官僚化特征，而并非联合治理性结构，虽然有利于成员社会组织与政府之间的联系和沟通，但并不利于社会组织的独立自主公平发展。

(四)扶持效果不彰

理论上，枢纽型社会组织之所以称之为“枢纽”，因为它在几个方面发挥着枢纽作用：一是宗旨和理念枢纽，二是公信力枢纽，三是执行力枢纽，四是项目枢纽，五是资源枢纽。实践中，枢纽型社会组织的“枢纽”作用有待提高，对成员社会组织的扶持效果并不明显，与成员社会组织的行动出现脱节。主要原因是枢纽型社会组织获取的资源一般来自于政府部门、市场或社会，与一般成员社会组织之间在各方面存在着现实的差距，枢纽型社会组织中相当一些是官僚行政性关系，而不是联合治理结构，如果缺乏网状关联的整合机制，社会组织之间的整合和联动将变得非常困难，“枢纽”功能明显弱化，表现为成员社会组织对枢纽型社会组织的行动脱节，“跟不上，扶不起，合不来，推不动”，这既不利于社会组织的发展壮大，也不利于枢纽型社会组织的功能发挥。此外，还有一个突出的问题，当前枢纽型社会组织多为政府主办，多是官方指定的一种领域性统驭组织，远不是一种自愿形成的联合体，服务意识、服务能力还有提升的空间，有相当多的枢纽型社会组织在运行中表现出来的职责多是领导与控制，而不是指导与帮助。例如，社会资源和社会资金进入政府办的枢纽型社会组织较少，不利于聚合社会资源，壮大社会组织；再如，政府主办的枢纽型社会组织由于带有“公办”色彩，往往在一定程度上存在“等、靠、要”的思想，在为成员社会组织提供服务方面有欠主动性和积极性；此外，枢纽型社会组织的分类分领域比较粗放，专业化细分程度较低，在组织共性上尚能对成员社会组织给予指导，却难以为不同类型的社会组织提供专业的服务。

三、进一步建设和发展枢纽型社会组织的对策建议

党的十八届三中全会提出，要“激发社会组织活力”，同时“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。枢纽型社会组织作为一种具有特殊意义而存在的社会组织，既有利于激发成员社会组织的活力，又有利于推动政府、市场和社会的良性治理，进而有利于实现全面深化改革的总体目标。针对枢纽型社会组织存在的数量严重不足、垄断化色彩凸现、科层化特征突出和扶持效果不彰等问题，需要从保证其独立性、资源分配关系、双重认同和支持性组织效果等方面入手，使我国的枢纽型社会组织在过渡阶段发挥其独特作用，成为社会建设的一支重要生力军。

(一)去行政化保证枢纽型社会组织的独立性

从性质上说，枢纽型社会组织应当区别于政府部门，二者不存在谁主谁次的关系。枢纽型社会组织应当独立于政府部门而存在，与政府部门有密切的联系，在政府有关部门的指导下开展工作。政府可以适当推动，但并非包办代替。从建设目标来看，枢纽型社会组织建设的原则是民间化、自治化和自愿组成，不能建成官方或半官方的枢纽式组织平台。如果是这样，就会回到原来的老路，与过去双重登记管理体制之下由登记管理机关和业务主管部门共同管理社会组织，没有太大的区别。那么，如何实现枢纽型社会组织的独立性，从而真正地实现去行政化呢？一方面，从形式上枢纽型社会组织要与主管行政部门“分灶吃饭”，在机构、人员、资产和财务等方面彻底分开，保证枢纽型社会组织能够不受政府牵制，实现自我管理与自我发展；另一方面，从更深层次而言，枢纽型社会组织要强化自我治理，建立和完善内部章程，促进其成员社会组织的大量参与，从根本上实现服务对象的认同；再者，随着各种类型枢纽型社会组织的不断发展壮大，应该突破思维和认识的樊篱，认定一些民间自发成立的、具有一定规模的、发挥引领作用的支持型社会组织作为枢纽型社会组织。这种类型的枢纽型社会组织长期以来联系了众多的社会组织，获得了社会组织的认同，在社会组织中有一定的正向影响力和号召力，将它们按一定程序认定为枢纽型社会组织，这是对枢纽型社会组织主办模式的丰富，有利于充分发挥枢纽型社会组织的支持性和引领性作用。总的来说，枢纽型社会组织要特别处理好与政府之间的关系，它们两者之间是新型的伙伴关系，而不是伙计关系，一方面，枢纽型社会组织需要政府这一平台，有效地传递社会资源，另一方面，政府也需要枢纽型社会组织这个平台，与单打独斗的成员社会组织实现平等对话与合作。

(二)理顺资源分配过程中的利益关系

一般而言，枢纽型社会组织从政府、市场和社会获取资源的能力比较强大，相对草根组织而言有着无可比拟的优势，这些资源包括财力、物力、人力，以及信息、政策、制度等各个方面的内容，都是中小组织亟待获取的重要资源。然而，单有资源获取能力并不够，枢纽型社会组织的一个重要使命是通过资源的合理分配，公平地将资源传递到每一个有需求的中小组织，使资源得到有效的配置与使用，也就是说，枢纽型社会组织在运作中必须高度重视资源聚集与公平分配的问题。因此，枢纽型社会组织要学习和把握有效分配资源的方法，包括项目招标、委托执行、公益创投等带有技术性质的方法，也要掌握资源分配过程中突破利益关系的方法。现实观察表明，行政化色彩深厚的枢纽型社会组织，往往依照政府分配资源的模式，“自上而下”地进行分配，使得和枢纽型社会组织关系密切的中小组织能够获取更多的资源，利益分配关系被固化了。那么，如何使更多的有需要的中小组织有机会获取资源呢？笔者认为，要进行和加强制度化的建设，包括“枢纽型”社会组织与中小组织共同协商制定资源分配的行为规范，同时政府部门要对枢纽型社会组织资源分配完善和细化监督机制和评估标准。通过以上方法，基本上能够保证枢纽型社会组织既能聚集资源，又能合理分配资源，使得有限的资源发挥最大的效用。从根本上而言，枢纽型社会组织的建设与发展，首要运作原则是公平与透明，只有这样，它才能够真正成为政府部门与成员社会组织之间的桥梁，才能真正打破利益固化的现状，打通部门、行业、身份对社会组织限制的“最后一公里”。

(三)双重认同真正实现“以社管社”

现实观察表明，目前能够成为政府认定扶持的枢纽型社会组织，大多数属于正在转型期的工青妇等群团组织，以及在城市区(社区)层面成立的社会组织联合会等。一般而言，能够获得政府认定的枢纽型社会组织应当具有较强的辐射能力和服务基础，对市场和服务对象比较敏感，能够调动和利用服务管理资源，将党和政府的大政方针充分落实到中小组织当中去，从而带领社会组织发展壮大，并推动社会问题的解决。以广州为例，目前广州已经制定《广州市枢纽型社会组织评定试行办法》，初步形成了广州市枢纽型社会组织评选工作配套制度，根据制度安排，2014年广州市启动首批枢纽型社会组织评选活动，从服务实力、聚合能力、枢纽活力、发展潜力、自身建设等五个方面综合评选出广州商业总会等16家枢纽型社会组织，这五个方面着重强调了社会组织成为枢纽型组织平台必须具备相当的实力和能力。从另一个方面来看，这种实力和能力应当转化为枢纽型社会组织服务管理中小组织的柔性力量，通过明确自身的管理边界与权限，做到管理与服务并重，激发社会组织的活力，取得会员对于组织章程、组织服务、组织管理的认同与接纳，进而强化内部认同。因此，必须明确的是，在当前阶段，枢纽型社会组织应当成为支持性的社会组织，其主要职责是培育和推动同一领域一般性社会组织的健康发展，枢纽型社会组织不仅要获取政府相关部门的外部认同，也要赢得成员组织的内部认同，灵活“游走在政府与成员组织之间”，摆脱政府从属地位，真正实现“以社管社”，回归枢纽型社会组织的真义。此外，要注意到在现实中，社会组织的形态较为复杂，其归属容易带来困惑和混淆，枢纽型社会组织需要明确管理边界与权限，以“管理与服务并重”的运作思路赢得成员社会组织对其章程、服务和管理的认同与接纳。

(四)提升支持的力度与效果

枢纽型社会组织一方面成为政府部门与成员社会组织之间的桥梁和纽带，上联下通；另一方面支持服务于一批同领域的中小型、分散的社会组织。就其长远意义来看，枢纽型社会组织是作为阶段性而存在的，它是未来转型成为支持性社会组织的前置阶段，当社会组织发育成熟之时，以及现代社会组织体制形成之际，“枢纽”的种种使命便告完成。然而，对照发达国家支持性社会组织蓬勃发展的现实，笔者认为，未来我国的枢纽型社会组织应当向着支持性社会组织的方向发展。支持性社会组织联系和服务中小社会组织，未来应当拓展和深化其与中小社会组织的“密切度”。在枢纽型社会组织阶段，就要通过加强项目合作、举办会议等实质性交往的频度，真正增强枢纽型社会组织对于成员社会组织的“粘度”和吸引力，提升支持的力度和效果。此外，要认真分析每一成员社会组织的特征，区分它们的个体差异，针对不同的成员社会组织建立良好的功能互补关系，为它们提供资源、信息、经验、制度、能力建设等方面的支持性服务，提高服务与管理的质量及水平，通过服务质量而不是政府命令来吸引成员社会组织的加入和认同。在这点上，枢纽型社会组织要根据本领域社会需求与供给的矛盾和缺口，有目的、有针对性、有重点地联系、组织、整合那些能实现与自身功能互补的中小组织，只有这样，枢纽型社会组织才能真正服务于社会组织的成长与发育，其自身的功能与价值也才能得到实现。

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[5]陈宇,谭康林.枢纽型社会组织功能的再思考——基于社会资本理论的视角[J].汕头大学学报，2015，(1).

责任编辑李业根

2016-09-12

广东省党校(行政学院)系统哲学社会科学“十二五”规划2014-2015年度项目“枢纽型社会组织：偏差调适与发展”(5XZ01)。

姚迈新(1975-)，女，湖南长沙人，广州行政学院文献信息中心副教授，主要从事公共管理与公共部门人力资源管理研究。

C912.21

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2096-1243(2016)04-0054-07