浅议地方政府治理能力现代化

陈亮

党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标；十八届五中全会又进一步提出“构建全民共建共享的社会治理格局”。国家治理体系与治理能力现代化战略的推进是一项复杂而艰巨的伟大工程，战略的执行者是各地方政府。因此，国家治理能力现代化能否实现，与地方政府推进治理能力现代化的程度息息相关。

地方政府推进治理能力现代化意义重大

全面深化改革需要地方政府推进治理能力现代化。地方政府要处理好自身与社会组织和市场之间的关系，要在政治、社会、环境等方面进行必要的变革管理。地方政府通过解放思想、凝聚社会共识，鼓励人民群众在社会实践中对国家改革产生共鸣并积极参与，形成改革合力。通过填补制度漏洞、消除体制弊端，实现各个领域的制度和法律法规的创新和完善，把制度优势转化为治理效能，使各项社会事务治理的制度更加规范化、程序化、科学化，推进全面深化改革。

构建和谐安定的社会局面需要地方政府推进治理能力现代化。社会稳定的根本是做好民生工作，实现稳定则需要把改革开放的成果普惠于社会大众。地方政府治理能力现代化的推进，有利于降低政府行政成本，遏制腐败的滋生和蔓延；有利于在民众和政府之间建立一个“缓冲地带”，避免两者之间的直接冲突；有利于激发社会组织活力，确保公民的知情权、参与权和监督权，避免政府决策的非民主化和非科学化，将影响社会的不利因素消除于萌芽，真正实现社会的长治久安。

发展社会主义民主政治需要地方政府推进治理能力现代化。社会主义民主政治发展的最终目标是要确保人民群众当家作主的权利和地位得到充分实现，这就需要正确处理政府与民众之间的关系。地方政府推进治理能力现代化为社会主义民主政治的新发展提供了契机，增强了公民参政意识。通过集思广益，发挥人民群众的智慧，形成公众与政府之间良好的互动协作关系，推动政府治理由单一模式向社会组织、公民群体等多元主体参与的模式转变；通过社会组织、公民群体和地方政府的相互合作，促进地方政府向服务型、法治型政府转型升级。随着民众参与民主政治的广度和深度不断提升，我国社会主义民主政治的发展也随之向前发展。

地方政府推进治理能力现代化面临的难点

地方政府作为地方治理的主要承担者，在治理过程中占据主导性的地位与作用。但是，就目前国内各地方治理的实践来看，地方政府在治理方面存在着一定难点。

依法治理理念相对薄弱。改革开放以来，地方政府在治理理念、制度、方式上均取得了长足进步，在全面依法治国理念提出后，依法治理更是贯穿于各级地方政府治理过程之中。然而，也有一些地方政府在治理过程中，偶有以亲情礼法来影响程序规则的现象；在推行行政体制改革的进程中，存在决策与相应支撑法律文件不同步，或与法律、法规不匹配的情况。依法治理理念的相对薄弱，对地方政府依法推进治理能力现代化产生了一定影响。

公共服务供给相对缺乏。地方政府的本职是发展地方经济，并在发展经济的过程中通过公共产品和公共服务的供给，满足地方群众的物质文化需求。随着经济全球化的不断深入以及地方经济实力的快速提升，地方政府较以前能够提供更多更好的公共服务，但仍存在供给不足的问题。一方面，由于财政来源有限，加上历史欠账较多以及人民群众日益增长的服务需求，使地方政府在提供公共服务过程中对资金的运用显得捉襟见肘，严重削弱了地方政府供给公共产品和公共服务的能力。另一方面，由于财政收入的压力，导致地方政府过于追求经济利益的最大化，把主要精力投入到发展经济和维护经济利益上，其制定的政策多与发展经济相关联，对公共服务的重视程度则显得不够。公共服务供给的相对缺乏制约了治理能力现代化的推进。

治理结构主体相对单一。有限政府理论认为，政府应当把自己的权力限定于一定的职责范围之内，职责以外的事情要交给专业的组织机构去做，做到有所为、有所不为。政府要积极调动社会各方面力量参与公共事务管理，实现治理主体的多元化。然而，在现行的政府治理模式中，由于和其他治理主体相互协作不够紧密，未能更好地发挥社会组织、公民群体的综合治理优势，地方政府在履行治理职责时显得势单力薄。治理结构主体的相对单一，使地方政府在处理一些突发危机过程中，依靠行政命令的方式来确保危机的妥善处理，这就容易造成危机应对缓慢，处理危机风险的预期效果降低，使社会组织、相关利益群体和个人对政府的政策执行产生误解，不利于治理的主客体之间产生良性互动。

地方政府推进治理能力现代化的对策建议

地方政府是推进国家治理现代化战略的重要主体，其治理能力现代化是国家治理能力实现现代化的关键。

坚持全面依法治理。地方政府推进治理能力现代化要以宪法和法律为准则，牢固确立法律至上理念，坚持依法治理。一是要不断加强依法办事的能力。要做到行动有法治理念指导，重点提高党员干部法治思维和依法办事能力。二是要带头遵纪守法。加大行政监督和违法问责力度，将权力关进制度的笼子。三是要积极营造全民守法的良好社会氛围。时刻维护法律尊严，对执法活动的非法干预要坚决惩处、绝不姑息。只有在治理过程中严格依照法律程序和规范解决问题，才能真正团结改革力量，促进社会矛盾化解，保障这一过程有序平稳进行。

加强公共服务治理。随着地方政府治理内容、对象及社会环境等要求的改变，传统管理理念下的权力意识、领导意识、驾驭意识也要尽快实现转变。建设服务型政府，将地方政府切实塑造成一个为社会提供公共产品的服务机构，真正做到为人民服务。一是要不断强化政府公共服务的基本职能。创建公益事业公共服务机构，赋予服务机构相应的职责权限。二是要强化人才队伍建设。通过选拔培训，锻炼一支高效、专业的服务型团队，适应新形势下的服务需求。三是要在公共产品的供给方面下功夫。对人民群众感触最深的医疗、教育、环境等公共产品要优先保障，并在此基础上不断丰富和完善其他公共产品的供给。

完善多元协同治理。地方政府要居中协调，统筹各方力量参与到政府治理中来。一是要强化各地区政府治理工作的信息沟通，进行跨区域合作治理。二是要积极培育和扶持社会组织，早日实现行政机构与行业协会之间隶属关系的分离。推动政府机构同社会组织之间建立联动机制，使政府管理职能和社会自治功能实现有效互补，完善社会协同治理网络。三是要引导民众热情参与到各类政府决策中。疏通群众参与政府决策的多种渠道，塑造民众对政府机构的亲切感；创新民众参与政府决策的方式方法，充分运用大数据等现代技术推动政府与民众间的良好沟通。多元协同治理使得治理过程更加透明，对进一步完善我国地方政府治理机制，地方政府推进治理能力现代化有着重要的现实意义。

要实现上述目标，地方政府要突破对传统治理模式的惯性依赖，学界要超越传统的政府治理理念。此外，对政府治理手段、制度创新要进行整体性设计，地方政府还要更多动员社会组织、公众进行有效协同，多管齐下推进治理能力现代化。

（作者单位：江苏省社科联）

责任编辑：霍宏光