进城农民工定居和转户意愿调查分析与思考——基于河北省的调查

苏志霞，　时金芝，　杨忠敏

(河北师范大学 商学院，河北 石家庄　050024)



进城农民工定居和转户意愿调查分析与思考
——基于河北省的调查

苏志霞，时金芝，杨忠敏

(河北师范大学 商学院，河北 石家庄050024)

对河北省503名进城农民工调查发现：农民工的城市(镇)定居意愿较强，但转户意愿不强且偏好特大城市；多数农民工意愿定居的城市(镇)而非现就业地；部分农民工的意愿定居地有“逆城市化”倾向.对此，建议尊重农民工的定居意愿和转户意愿，同时，全面推行居住证制度，固化农村土地权益并赋予农民土地权益的处置权.

进城农民工；定居与转户；意愿：居住证；土地；权益

进城农民工是指离开户籍所在乡镇半年以上到其他城市(镇)就业的农村户籍劳动力.据统计，2015年，我国进城农民工已达1.69万人[1].正是因为有大量进城农民工的存在，我国人口城镇化率指标才有了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之别.2015年我国常住人口城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率约37.0%[2].按照2014年国务院出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》[3]与《关于进一步推进户籍制度改革的意见》[4]的要求，到2020年将常住人口城镇化率提高到60.0%，户籍人口城镇化率提高到45.0%；努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，使两种城镇化率差距缩小两个百分点.这组数据说明传统意义的进城农民工群体，尽管规模有所减少但仍将会持续存在较长时间.从维护公平正义、统筹城乡发展和推进新型城镇化战略的需要出发，城乡公共服务资源的配置不能再仅以户籍为基准，而应以常住人口所尽义务为基准，相应地，进城农民工市民权益的获得也就应以其所尽义务为依据.农民工市民化本质上是确立权利义务市民化的理念，进而彻底改革户籍制度并在城乡全面实行居住证制度.本文基于河北省进城农民工的调查，研究探索农民工定居意愿和转户意愿差距以及农民工流迁路径的规律，以期为河北省乃至全国户籍制度和土地制度的改革完善、居住证制度的实施以及新型城镇化战略的推进提供基础数据支持和政策借鉴.

1　基本概念界定和数据来源

1.1进城农民工定居与转户

进城农民工定居与转户是两个既有联系又有区别的概念.进城农民工定居是指农民工不仅将长期工作和生活于城市(镇)，而且还在城市(镇)安家或举家搬迁至同一城市(镇)的情形.进城农民工转户则是指农民工将农村户籍转变为就业地城市(镇)户籍的情形.

在附着在城乡户籍之上的诸多福利没有被彻底剥离的情况下，定居在某城市(镇)的农民工，如果户籍没有转入，便不能享受到居住地户籍人口的权益.而如果农民工在城市(镇)落户，也就意味着有了完整的市民权益.然而，定居和转户的情况往往存在差异，在行政和规模等级越高的城市差别越大.因受诸多因素的影响，农民工有意愿定居城市(镇)，不一定愿意在该城市(镇)落户；而有意愿转户者往往也就意味着愿意定居.

1.2数据来源

为了解进城农民工定居和转户意愿，本文课题组在2014年春节期间对农民工进行了问卷调查.考虑到1980年后和1990年后出生的新生代农民工是外出农民工的主体，而且也更可能是户籍改革和城镇化的敏感群体.本问卷调查的对象以1980年后和1990年后出生并且调查时回家过年、春节过后继续外出就业的农民工为主，发放并收回问卷645份，有效问卷503份.调查样本数据来源地涉及河北省的11个地市、50多个县，所以，数据分析结果有一定的代表性.

从调查农民工外出流向看，省内和省外流动者分别占54.5%和45.5%；省内流动者中，68.1%流向地级市及以上城市；省外流动者中，53.0%流向了京津，23.2%流向其他省会城市，这反映了经济、距离和行政等因素对农民工流动的综合影响.

2．农民工定居和转户意愿基本情况及其原因分析

(1)农民工城市(镇)定居意愿较强，但转户意愿较弱且偏好特大城市

调查发现，新生代农民工中，67.6%的人“愿意”在城市(镇)定居，仅有15.1%选择“回农村”定居，但是，对于“政策允许，是否愿意转户”的问题，回答“愿意”的仅占45.3%.对“如果政策规定落户城市(镇)必须上交承包地，是否愿意转户”的问题，回答“愿意”的比例更低，为38.2%.即使是在现外出地已经购买商品房的农民工，对于“政策允许，是否愿意转户”以及“如果政策规定落户城市(镇)必须上交承包地，是否愿意转户”两个问题，回答“愿意”的比例也分别只有50.8%和45.9%.

对有意愿在就业地定居者就“如果现在允许，是否愿意转户”问题的调查结果显示，在京津等特大城市流动者，有73.7%的人愿意转户；在省内地市及以上城市流动者中，只有43.3%愿意转户.

从上述数据可以看出：农民工定居城市(镇)的意愿较强，但是转户意愿不强，亦即许多人愿意在城市(镇)安家或举家长期工作和生活于城市(镇)，但是不愿意转出农村户籍；只有想在特大城市定居者转户意愿较强.分析其中原因主要有三：一是经过多年的户籍制度改革，城市(镇)户籍附着的福利已经明显减少，落户门槛已经很低，户籍对农民工的吸引力已经大大降低.二是目前附着在不同规模和行政级别城市户籍之上的附加福利仍然还有很大不同，对农民工吸引力自然也有很大不同.京津等特大城市户籍的相对高附加福利尽人皆知，其户籍吸引力强大毫无疑问.而河北省是户籍制度改革的先行者，包括省会石家庄市区在内的各地市户籍，获得的资格条件已经很宽松；农民工随迁子女义务教育基本实现同城待遇，常住农民工已经开始被纳入公租房保障体系，许多公共服务的获得不再以户籍为基准，省内各城市户籍吸引力已经大大降低；小城市(镇)户籍的附加福利基本完全剥离，对就近外出就业农民工的吸引力更是几近消失.三是国家惠农政策的频频出台和农村经济的发展，使得农村户籍附着的土地利益在增加，农村户籍的吸引力在上升.由此可以推知，在城市(镇)户籍制度改革的同时，农村户籍附着的土地福利制度如果不跟进改革，尤其是农村土地权益问题如果处置不当，有可能成为阻碍农民工户籍市民化的重要因素.

(2)多数农民工想定居的城市(镇)并非现就业地，部分农民工的意愿定居地有“逆城市化”倾向

根据劳动力流动迁移的成本收益理论，作为理性经济人，进城农民工定居地的选择是将其定居地与原居住地的成本和收益进行比较后做出的决策.一般地，城市规模越大、行政级别越高，经济发展水平也越高，就业机会越多，就业者的劳动报酬也会越高，而且附着在该类户籍之上的福利也越多，就业者的总收益也就越高；但同时，城市规模越大、行政级别越高，经济发展水平越高，生活成本越高，房价越高，安家成本或搬家成本以及举家在城生活的成本也就越高.另外，公认的事实是，在城市就业群体中，农民工就业层次较低，外出劳动报酬也就较低.尽管近些年农民工工资上涨较快，但是因为那只是相对于过去多年过低工资的一种补偿性增长，而且上涨速度远远抵不过就业城市房价的上涨速度，城市尤其是京津的高昂房价显然是绝大部分农民工的收入所望尘莫及的.这就意味着，在其他条件不变的情况下，城市规模等级越高，对以挣得高劳动报酬而流动就业的农民工而言，净收益和吸引力就会越大；但对以定居倾向就业的农民工而言，净收益和吸引力却不一定随之变大.由此可以推断：一方面，目前在户籍地地级市或小城市(镇)就业的农民工，在就业地定居的意愿可能会较强，就业和居住的稳定性较高；另一方面，目前在大城市、特大城市户籍制度以及相关福利制度没有实质性改变的情况下，流动到大城市、特大城市的农民工中，有相当部分不愿也无力定居下来.城市(镇)化发展的需要，农民工中的个体有回乡的可能，而总体上说，他们绝大部分不可能再返回农村，必然有一部分农民工需要以定居为目的地再次选择新的流迁城市(镇)，从而呈现农民工想定居的城市(镇)可能并非是现在就业地的特点.我们的调查数据部分地证实了这一推论，见表1.

表1　新生代农民工意愿定居地　%

但本次调查还发现，具体在不同类型城市(镇)就业者，其意愿定居地类型是有差别的：在省内小城市(镇)就业者，36.8%的人想在该地定居，34.4%的想在其他城市定居；在省内地级市及以上城市就业者，52.1%的人想在就业地定居，16.4%的想回离家近的小城(市)镇；在省外城市就业者中，30.7%的想在就业地定居，17.5%的想回省内城市定居，19.7%的想回离家近的小城市(镇)定居.可以看出，对于许多想定居城市(镇)的农民工而言，现在的就业地并非是自己意愿中的定居地，日后还可能要进行再次或多次流动.总体上看，与外出就业地以地级市以上城市为主的“城市化”流动趋势不同，进城农民工意愿定居地分布有一定的“逆城市化”倾向，进而可以推知，农民工的流迁路径有随年龄增长呈现“曲线城市(镇)化”规律，即年龄较轻时到离家较远的大城市、特大城市就业，年龄较长时回离家较近的中小城市(镇)定居.

思想是行为的先导，农民工定居行为或定居事实在很大程度上反映着其定居意愿.而农民工定居事实的代表性行为即为在哪里购买商品房.一定意义上讲，外出农民工购买商品房的地点也就是其事实或即将成为事实的定居地，即使现在还可能在其他城市流动就业.为证实定居行为与定居意愿的关系，本调查设计了“在务工地居住场所”以及“在户籍所在县城购买商品房情况”问题的调查.调查发现：在外出就业居住在“自己购买的商品房”中的比例，在省内县域小城市(镇)就业者最高，为23.3%；在省内地级市及以上城市就业者，比例仅为7.3%；在省外就业者，比例更低，仅为2.5%.这在一定意义上说明，外出农民工在现外出地事实定居的比例，省内就业者高于省外就业者.

另对“在户籍所在县城购买商品房情况”的调查发现：尽管在县城就业者在县城“已经购买”和“正计划购买”商品房的比例合计最高，但是在省内地级市及以上城市乃至省外城市的就业者中，也有较高的比例在县城“已经购买”和“正计划购买”商品房；而在各类外出地就业者中，“不会在县城购买”商品房的比例大体相近，见表2.上述两组数据部分地印证了前述农民工定居意愿地“逆城市化”倾向，反映了商品房价格、居住成本以及距离因素、行政因素等对农民工定居地意愿的影响.

表2　新生代农民工在户籍所在县城购房情况　%

3　结论、思考与建议

3.1结论

综上所述，进城农民工定居城市(镇)和转户的意愿有两个突出特点：第一，农民工定居城市(镇)的意愿较强，但是许多有意愿在城市(镇)定居者并不愿意转移户籍，尤其是想在省内定居者，转户意愿很弱；农民工转户意愿有明显的特大城市偏好.第二，农民工在不同规模等级和行政级别城市(镇)定居意愿是有差别的，许多农民工有到远离家乡的大城市、特大城市劳动就业以获取更高报酬的愿望和经历，却倾向于定居于离家近的中小城市(镇)，甚至已经在离家近的小城市(镇)购买了商品房.上述特点的形成是在我国户籍制度改革持续推进和农村经济获得长足发展的大背景下，户籍制度、就业和社会保障制度、农村土地制度以及商品房价格和离老家距离等因素对农民工城市(镇)定居成本和收益影响的结果.

3.2思考与建议

基于上述特点，可以做出如下基本判断：各省乃至全国“十三五”的常住人口城镇化目标比较容易实现，而户籍人口城镇化目标则有相当难度.其原因是：一方面附着福利多的特大城市户籍，对农民工有吸引力，但因落户门槛高，加之物质资本成本高，农民工落户意愿难以实现；另一方面，省内城市，尤其中小城市(镇)，落户门槛虽然已经很低，但农民工不愿落户.以在北京市和石家庄市的受雇农民工为例，按照《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》[5]，在京农民工连续工作且缴纳社会保险5年的积分才相当于一个本科毕业生初到北京的积分；按照《石家庄市人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》[6]，在石家庄市农民工有稳定职业且参加城镇职工基本养老保险达到一年以上的即可落户.这样，我国及河北省到“十三五”末户籍人口城镇化率均要达到45%的目标确有实现的难度.不仅如此，许多到大城市尤其是省外特大城市就业的农民工，不想在就业地定居，也就不想在就业地落户，继续流动就业是许多农民工当下的理性选择，那么，在未来较长时期里，大量流动农民工在不同城市(镇)工作和生活过程中应享受的权益如何保障？负面影响日趋凸显的随迁子女教育问题、春节期间的城市“用工荒”以及“留守儿童”、“留守老人”等问题该如何根本解决？

鉴于对以上问题的思考，特提出以下政策建议：

首先，将农民工权利义务的市民化确定为农民工市民化制度设计的基本理念.应体现以人为本的新型城镇化战略的宗旨，尊重农民工的定居意愿和转户意愿.农民工市民化不仅仅是农民工户籍的城市(镇)化，而更应该是与户籍无关的农民工权利义务的城市(镇)化.所谓农民工权利的市民化是指长期工作和生活在城市(镇)的农业转移人口与同城的本地人在就业、教育、住房、社会保障等方面享有同等的公共服务和制度保障的过程.所谓农民工义务的市民化是指农民工应该依法承担城市(镇)公民应该尽的各项义务，尤其应尽参加社会保险、缴纳个人所得税以及参加志愿者服务等的义务.我国户籍、就业和社会保障、教育、居住证、土地等影响农民工市民化进程的相关制度设计均应以农民工权利义务市民化程度的提高为基本目标.

其次，全面推行居住证制度，而且，城市(镇)公共服务的提供仅与公民所尽义务挂钩而与户籍脱钩.我国推进新型城镇化的公共政策取向应以公平、正义为出发点，以农民工权利义务的市民化为核心，在提高社会保险统筹层次和完善各项社会保险异地转移接续办法的同时，全面推进居住证制度而弱化乃至消除以户籍为基准配置城乡各项公共福利资源的方式，使户籍逐步与各项公共福利配置脱钩，还原户籍仅有的人口信息登记功能.将进城农民工纳入城市(镇)各项社会保险制度和住房保障制度.严格执行劳动和社会保险法律法规，遵循同工同酬原则，雇用农民工的企业和农民工个人应该依法缴纳各项社会保险和住房公积金.允许自营业农民工自愿参加所在城市(镇)企业职工各项社会保险和住房公积金制度.允许农民工随迁家属参加城市居民养老保险和医疗保险.农民工在城市(镇)能够享受的公共服务内容应该与其所尽义务和居住年限直接挂钩，不应再与其农村户籍有关，更与其是否享有农村的土地权益无关.确保持有居住证一定年限并尽法定义务的农民工及其随迁家属实现业有所就、住有所居、学有所教、病有所医、老有所养.

第三，尽快出台政策，固化农村土地权益并赋予农民土地权益的处置权.真正解除进城农民工转户对土地权益的后顾之忧，需要尽快出台政策，明确将农村人口的土地权益在土地确权基础上予以固化.固化的农村土地权益不应再以与是否拥有农村户籍直接相关，农民工即使转出农村户籍而落户城市(镇)，对所享有的农村土地权益也仍有独立的处置权.农村土地权益处置制度设计应该尊重农民工的意愿并加以适当引导.本调查显示，在有意愿定居城市(镇)的农民工中，有75%左右仍希望保留耕地承包权和宅基地使用权；有12.5%的希望希望“有偿转让耕地承包权”，22.2的%希望“有偿转让宅基地使用权”； 对保留耕地承包权表示“无所谓”的占13.8%，对保留宅基地使用权表示“无所谓”的只占3.7%.之所以有如此高的比例希望保留耕地和宅基地使用权，反映了农民工对进城后就业和生活稳定性的担忧.如果进城定居农民工完全纳入城市(镇)社会保障制度，其担忧自然也会消除，进而对农村土地使用权的处置方式也会发生改变.

第四，打破行政地域分割，发挥特大城市、大城市在区域内的辐射带动作用，积极发展中小城市(镇)，提高中小城市(镇)对农民工的吸引力.当下，京津冀协同发展已经成为国家战略，而京津尤其是北京的城市人口容量已经接近资源环境承载极限，河北省应借机在承接京津产业梯度转移过程中有意识地进行省内各地市产业的合理布局并提高中小城市(镇)教育、医疗等公共服务质量，通过创造更多的就业机会和更多高质量的公共服务吸引更多的农民工在离家较近的中小城市(镇)定居下来.

第五，大力发展县域经济，鼓励和引导农民工回乡创业，促进县域内小城市和小城镇的发展.这不仅有利于促进在户籍所在地就业的农民工的就地城镇化，同时也为有意愿回户籍县城定居的异地农民工创造了条件.毫无疑问，如果越来越多的农民工能够在离家近的城市(镇)就业，农民工市民化的经济成本和心理成本便会大大降低，农民工异地流动所带来的负面影响也会大大减少.这也应该是我国新型城镇化战略推进中应重点考虑的问题.

[1]国家统计局.2015年农民工监测调查报告[EB/OL].(2016-04-28)[2016-05-11].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html.

[2]张乔.落实户籍改革 让农民进城更能安家 [EB/DL].(2016-02-17)[2016-05-11].http://finance.cnr.cn/jjpl/20160217/t20160217_521398028.shtml.

[3]中共中央,国务院.国家新型城镇化规划(2014-2020年) [EB/DL].(2016-03-16)[2016-04-11].http://baike.baidu.com/link?url=UyODvD1APm0GZ5qUvKiQWJrjb8XZCURRtVl9TnL6N_xXuvkmbC-l24oCRNFjr3rSbzsjg3REszNmABDLxW7wx_.

[4]国务院.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见[Z].国发〔2016〕8号.

[5]刘欢.北京市积分落户管理办法征求意见 包括十项关键指标[N].北京日报,2015-12-11.

[6]石家庄市人民政府.石家庄市人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见[Z].石政发〔2015〕1号.

责任编辑：李敏

An investigation of the migrant workers and their settlement in cities or towns in Hebei

SU Zhi-xia,SHI Jin-zhi,YANG Zhong-min

(School of Business,Hebei Normal University,Shijiazhuang,Hebei 050024,China)

This study investigates on 503 migrant workers from Hebei province over their intentions of settlement in cities or towns.It is found out that they have strong intentions to settle down in larger cities rather than the towns where they are currently employed.Moreover,a few of them have an inclination to counter urbanization.Therefore,we suggest that residential permits should be implemented,migrant workers should be respected of their intentions to settle down in cities,and their legal rights and interests should be guaranteed to handle their land.

migrant workers; settle down; intention; residential permit; land; rights and interests

2016-05-18

2014年度河北省社会科学发展研究重点课题“‘顶层设计’背景下省域农民工市民化政策的对接路径”(2014020401)的阶段性研究成果

苏志霞(1965-)，女，河北平山人，河北师范大学教授，硕士，研究方向：劳动经济与人力资源管理；

时金芝(1965-)，女，河北威县人，河北师范大学副教授，博士，研究方向：劳动经济；

杨忠敏(1976-)，女，河北定州人，河北师范大学副教授，博士，研究方向：技术经济与管理.

1009-4873(2016)04-0001-05

F249.2

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