地方政府融资平台的改革方向及政策建议

赵　放，刘雅君

(吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012；吉林省社会科学院，吉林 长春 130012)



地方政府融资平台的改革方向及政策建议

赵放，刘雅君

(吉林大学 经济学院，吉林 长春 130012；吉林省社会科学院，吉林 长春 130012)

地方政府融资平台的出现及其对地方经济的带动，使得地方政府缓解了投资方面的财政压力并解决了建设资金的部分短缺问题，对我国金融业的发展产生了重要的影响。但地方政府融资平台在拉动中国经济快速回升的同时，也带来了诸多风险。近年来，国家不断地出台一些规范和监督文件，依据文件的精神，地方政府融资平台正处在改革与转型期，因而有效地把握政府融资平台改革的发展方向具有重要的理论与现实意义。文章通过梳理地方政府融资平台发展问题及研究现状，分析了地方政府融资平台的转型路径与可替代的融资安排，提出了地方政府融资平台的改革方向与建议。

融资平台；改革

一、 地方政府融资平台的建立及存在的问题

地方政府融资平台是地方政府发起设立的组织，如城建开发公司、城建资产经营公司、城市建设投资公司等。政府有关部门以财政补贴等方式作为隐性或间接担保，通过土地划拨、股权投资等方式出资设立这些组织，必要时承诺通过财政补贴的方式作为还款保证。地方政府融资平台以实现承接政府投资为目的，主要从事地方城市基础设施建设、公用事业等活动，是拥有独立法人资格的经营实体。

地方政府融资平台的出现有着特殊的政治经济背景，是我国经济体制改革、社会转型期间、现行体制下地方政府的必然选择，其生成与发展的逻辑为：(1)1994年分税制改革后，地方政府仅有部分税率调整权和减免部分税收的管理权(权力以省级政府为主)，且财权上移而事权下移，这就形成了地方融资平台的初创阶段，在这阶段里融资平台开始在商业银行贷款、减少审批环节、明确项目建设目标等方面发挥作用。(2)1998年亚洲金融危机爆发，为了鼓励地方政府加大投资，拉动经济增长，在积极财政政策的引导下，地方政府融资平台开始大量出现，并形成了政府融平台的推广阶段。(3)2008年，随着世界金融危机的到来，我国政府颁布了4万亿财政刺激方案，中央财政投入达1.18万亿，余下的2.82万亿资金则由地方政府配套，而2008年我国地方财政收入也就是2.77万亿元，地方政府几乎没有财力配套中央的投资[1]。面对这一情况，2009年3月，人民银行与银监会颁布92号文件，文件指出：“要不断鼓励支持具有条件的地方政府搭建融资平台；根据实际情况不断扩宽中央相关项目资金融资的渠道。”*中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见(银发[2009]92号).http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_57911_0_7.html.由此，地方融资平台公司在各省、市、区及地方基层纷纷涌现，当年末，地方政府融资平台就从3000多家增加到8000多家，其中县一级的融资平台就有4000多个，从此开始了融资平台的扩张阶段。

地方融资平台从2008年以后进入发展的高潮，与此同时也埋下一些隐患。比较突出的问题有：

一是融资渠道单一，多是以土地为依托。当经济增长较快时，土地财政估值会相对过多，从而出现过度借债的情况。而经济一旦放缓，土地财政就会出现缩水使得地方政府融资平台的债务偿还能力下降，银行对政府融资平台所拥有的土地估值会随着地价下跌而减少，影响地方政府融资平台的债务偿还。因此，一旦资金链条发生断裂，将无法偿还本金和利息，使得债务无法按期偿还而出现违约情况，从而引发财政风险以及银行风险，甚至导致实体经济的风险。

二是资金的投入与回流问题。融资平台资金投入与回流的关键问题在于在大规模融资后平台将资金投入到基础设施建设中，而基础设施建设的特点是周期长、产出慢，这就意味着地方融资公司自身还本付息压力很大。随着所欠债务不断地攀升，地方融资公司将不得不“拆东补西”，走入一种“借新还旧”的循环困境，用公司的优质资产去弥补缺口，造成公司优质资产不断地减少，从而引发金融风险。

三是地方融资平台的体制问题。目前我国的融资运作体制还不健全，缺乏信息披露机制和具体明确的监管部门。多部门的领导导致工作效率不高，地方融资组织的日常工作中往往无法脱离政府进行有效地独立运营，使得融资平台管理体制权责混乱，易引发道德风险及管理风险。

随着各类风险的积聚，中央政府也意识到地方政府融资平台发展的各类问题，从2010年6月开始，国务院及各部委都不断发出各类《通知》与《意见》来约束和规范地方融资平台的发展，由此地方融资平台也进入到严格监管阶段。2016年3月，李克强总理在十二届全国人大第四次会议的汇报中提到发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用。从报告中我们可以看到：在政府各个融资途径被全面限制的情况下，政府发展基础设施建设和公共服务的决心依然不减，而在短期内，发展基建、公共服务需要的经费只能从地方政府融资平台的改革上寻求出路。因此，研究地方政府融资平台发展与改革的问题对于目前的中国经济发展具有重要的理论与现实意义。

二、 政府融资理论基础及地方政府融资平台的研究现状

(一) 政府融资的理论基础

地方政府融资平台发展的本质来源于地方政府的实际需求。因此，研究地方政府投融资平台的改革方向，必须坚持以政府融资理论为指导，才能确保研究的学术基础。在理论方面，与地方政府融资平台相关的理论研究基础包括公共物品理论、财政分权理论、财政机会主义理论、财政赤字理论等。

1.公共物品理论。公共物品理论主要研究的基本问题包括公共物品是什么、如何实现公共物品最优配置、以及如何合理选择公共物品等。依据这一理论，Hayek(1945)就提出相较于中央政府，地方政府能更好地掌握该地区民众对公共物品的需求信息，能够提供更符合该地区民众偏好的公共物品或服务[2]；舒尔茨(2001)也强调通过地方公共单位通过举债融资的方式来提供公共物品可有效地缓解民众的地区间流动所引发的后来者“搭便车”问题[3]。

2.财政分权理论。财政分权理论主要用于处理政府之间的财税关系，尤其是纵向的财政关系与职能分配。财政分权强调事权与财政相统一的原则。Musgrave(1959)认为，就公共物品供给效率和分配的公正性实现而言，有必要在中央政府和地方政府之间实行分权政策，地方政府在涉及资金配置层面比中央政府更适合实行分权理论[4];Oates(1972)则认为，地方政府提供公共物品的成本比中央政府低，因而应该由地方政府提供公共物品[5]。

3.财政机会主义理论。财政机会主义是机会主义的一种典型行为，而金融部门最有可能采用财政机会主义行为。政府习惯于让金融机构在资本市场上为道路、电厂、学校等建设工程项目融资。这些项目基本是不盈利的，因而无法保证债务偿还，从而导致风险不断累积。除金融机构外，国有企业、下级地方政府都可能被政府部门作为工具，以便于实行财政机会主义行为。Brixi和Schick(2002)认为，面临财政压力、选举压力和预算通过压力时，一旦财政管理规则放松，政治家们就会有动机采取机会主义方法，比如将大量的政府活动转移到财政预算外，以国家担保、直接贷款等形式，产生大量的隐性或非隐性债务等[6]。

4.财政赤字理论。财政赤字即预算年度内财政支出大于财政收入而形成的差额，它反映了一个国家或地区的收支状况。从经济学的角度讨论财政赤字，最重要解决的问题是财政赤字对经济发展的影响。梳理西方财政理论的演变史，基于对市场机制、政府作用、个人理性等认识不同，学术界对财政赤字的作用，其代表性主要有财政赤字有益论，以凯恩斯学派为代表；财政赤字中性论，以李嘉图的等价定理为代表；财政赤字有害论，以古典经济学派为代表[7]。

(二) 地方政府融资平台的研究现状

借用“百度学术”的搜索引擎，以“政府融资平台”作为严格的题目内容，运用大数据查询，可以发现相关文献在2005年发表论文1篇，2006与2007年并没有论文，而2008年发表论文1篇，之后数年有爆发式的增长，至2011年达到最多，全年共发表学术论文229篇，截止至2015年底，有关学术达1154篇。由此，我们可以判断出，我国真正的有关“政府融资平台”的学术研究始于2008年，而研究的高峰集中在2010-2013年前后。正如前文研究背景中所述，2008年正是我国出台4万亿政策的那一年，随后的2009年3月中国人民银行和证监会下发了92号文件，在文件中第一次涉及了在地方有条件的政府组建地方融资平台。与此同时，我国学术界的研究成果也开始逐步涌现。因此，2008年与2009年是我国政府融资问题研究的重要分水岭，之前的研究侧重于政府的融资活动，而之后的研究则具体到政府的融资平台上。

在2008年及以前这一时期的有关文献中，我国学者的研究大致可分为以下几个方面：(1)地方政府融资与有关区域经济发展研究。如张军洲(1992)认为中西部的金融发展水平存在较大的差异是中国出现中西部经济发展不均衡的主要原因[8]。(2)国有投资公司治理研究。如李靖(2007)认为实施国有经济结构调整与战略调整的市场运作主体是国有投资公司，因此必须建立起适合国有投资控股公司特点的法人管理模式与治理结构、建立母子公司结构体系[9]。(3)西方财经理论深化研究。如袁兰兰(1998)等人支持西方如舒尔茨等人的观点，认为地方政府可以通过发行债券的方法增加地方公共物品的供给，进而提高地方性公共物品供给效率[10]。(4)外国融资模式比较研究。如黄志远(2008)以新加坡作为典型模式进行研究，指出中国国有控股公司的潜在优势和成长途径[11]。

在2009年及以后的这一时期的有关文献中，我国学者才将研究真正地落实到政府融资平台上来。根据中国知网大数据统计，总结2009-2016年被引次数最高的10篇论文，看看他们的主要研究方向依次是平台风险防范问题、平台建设及发展、平台运行机制与运作模式等方面。最受学术界关注是平台风险防范问题。如巴曙松(2009)[12]、封北麟(2009)[13]、李侠(2010)[14]等。

考虑到引用频次与已发表时间的长度存在正相关，即发表时间越长，被引用的可能性越大这一因素。我们列出在核心期刊上最新发表的有关“政府融资平台”的10篇论文如表1所示，来看一下地方政府融资平台的最新发展动态。

表1　有关“政府融资平台”研究的最新成果

资料来源：中国知网http://www.cnki.net/

通过文献的梳理与对比分析，我们可以看到近期的研究成果(2015-2016年)与早期的高引用率的成果(2009-2010年)相比，在平台风险方面有了更加深化的研究，如表1中，序号1和序号7论文。但值得注意的是更多的论文已经由单纯地关注风险防范转向了融资平台的改革与转型的问题上来，如序号为3、4、5、6、7、9、10论文，其中序号3与序号10论文更是提出不同的改革思路。

三、 地方政府融资平台的转型路径与可替代的融资安排

(一) 现有改革观点

针对地方政府平台改革及转型的问题，国内很多学者提出平台改革的建议，主要观点有：(1)地方政府需要转变职能，由“经济建设”型转变为“公共服务”型；(2)积极推进平台市场化改革；(3)转变地方官员的政绩考核体系；(4)逐步建立地方规范的公债制度；(5)地方政府融资平台效率可以通过资产证券化实现；(6)提高融资平台的透明度；(7)逐渐剥离地方融资平台政府的融资功能；(8)保留部分政府融资功能。[25-30]

城市化的发展离不开基础设施建设，这需要大量资金，同时政府官员也需要提高城市化水平作为其政绩，这与地方财力的薄弱产生了矛盾。为了规避现行的政策与体制规定，地方政府融资平台替代政府与银行开展融资，并集投融资、项目建设、经营债务为一体。从这个角度看，地方政府融资平台也算是一种具有中国特色的金融创新。既然是一种金融创新，也就如其它金融衍生工具一样伴随着风险，因此需要改革完善。地方融资平台一直以来就有着其独特的历史使命，并依靠土地及衍生品，在过去几年十分有效。快速发展的地方政府融资平台将对财政、银行体系以及实体经济均带来不小的风险，其自身的成长也因其特殊的使命，而变得缺乏自生能力。在新常态发展背景下，由“经济建设”型转变为“公共服务”型、积极推进平台市场化改革、转变地方官员的政绩考核体系这些观点都毋庸置疑，而且在国家出台的文件中也可得出相似的结论。此外，从国外政府的融资模式考察，结合国务院43号文件*国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔2014〕43号):http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.，并根据国家发改委于2016年2月24日发布的“扩大企业债券发行规模，提高直接融资比重”的要求*国家发改委.扩大企业债券发行规模，提高直接融资比重[EB/0L](2016-2-24)[2016-5-1].http://gzw.jl.gov.cn/jjxx09/201602/t20160224_2160721.html.，可以看出规范的地方公债制度也是未来政府的必然选择。

对于“资产证券化”和“提高融资平台的透明度”这两种观点则需要从金融的角度进行更加深入的探讨。在实际的地方政府债券发行过程中，不同的信息透明程度带来不同的市场均衡。由于证券化和市场流动性的透明度相对较低，若涉及到透明度，金融市场会出现逆向选择的情况，致使一部分资产对信息更加敏感，使得资产出现流动性枯竭以及市场弱化的情况[31]。如预判中国未来经济基本面是比较稳健且抵押品价值相对比较高的情况下，事实上过早地增加透明度是不合适的。因此，从金融的角度看，资产可以证券化但提高融资平台的透明度不是一蹴而就的事情，而需要考虑最优度问题。

对于是剥离还是保留为政府的融资功能的不同观点，看似不同，实际上并不矛盾，只是这里存在一个阶段性的问题。实际上，是短期内实行逐步转型进行可替代融资安排与长期内平台退出进行中国金融体系优化的问题。但值得注意的是，作为为政府融资的地方平台，时常会发生道德软约束问题，即在政府主导的项目中负责人预期到在经营不善的情况下，政府会给予帮助，因而付出较低的努力。因此，在考虑是否保留为政府融资功能的时候，需要将潜在的软约束问题考虑在内。

(二) 短期内转型路径与可替代的融资安排

2016年3月，李克强总理在政府工作报告中提到了发挥有效投资对稳增长调结构的关键作用，报告指出：“不断深化政府投融资体制改革，通过市场化方式筹集资金作为政府建设的专项资金，不断促进地方政府投融资平台不断转化，扩大政府债券融资规模，不断建立健全政府与社会现有资本的合作模式……充分激发社会资本参与热情。”由此可以看出，政府在各个融资途径被限制的前提下，依然对政府发展基础设施建设和公共服务的抱有强烈的意愿，而发展基建、公共服务需要的经费只能从地方政府融资平台的转型或其它替代的融资方案找出路。

1.短期内的转型路径。2014年9月，国发[2014]43号文件提出赋予地方政府融资适度权限，政府相关的债务不能通过企事业单位筹措，可见融资平台已不能增加政府债务。因而从长远来看，政府融资平台必将转型或退出。短期内，由于平台存在债务余额等相关因素，政府融资平台逐渐转型的几率很大，但从长远来看，政府融资平台必将退出历史舞台。结合43号文件与前文所论述的转型方向，融资平台的转型有三个路径：

路径一：全覆盖型政府融资公司转制为普通企业。政府慢慢从现有参与市场竞争领域的全覆盖型融资平台中退出，或者采取引进民间资本的形式实行混合所有制改革。

路径二：半覆盖型准公益性的公司转制为地方性公营组织。可借鉴国外经验，半覆盖型融资平台转制为下属地方政府、可以吸纳民间资本参与的公营机构。

路径三：以多种方式转制无覆盖型融资公司。对于完全无覆盖型融资平台，由于参与的项目属于没有资金回报的纯公益类项目，转制后可纳入政府管理，由地方财政给予支持。

2.可替代的融资安排。根据国务院下发的43号文件，政府将继续发行公益性债券融资并推动ppp准公益化项目。2016年2月，财政部联合国土资源部、中国人民银行、银监会出台了《关于土地储备和资金管理等相关问题的通知》，对土地储备机构、土地规模、土地融资等方面提出管理意见。实际上，这是进一步锁紧了政府融资职能，进而使得PPP在基础设施建设和公共服务方面的融资责任变得更加重大。从表面上看，政府通过土地抵押进行融资被限制了，但是结合国办发[2015]42文件的相关内容来看，公共部门的土地仍然可以通过划拨或租赁给社会资本方的方式用于PPP项目建设，项目建成后可将项目用于抵押获得融资。可见土地的直接融资虽然被限制，但通过PPP项目合作，土地的价值依然可以间接变现。因此，PPP模式是未来政府融资平台的最重要的替代安排。从整体来看，财政部近年的政策主要倾向于收紧地方政府负债，其宗旨是为规避系统性风险。同时，借由PPP模式引入社会资本参与公共服务和基础设施建设已变成了明确的优质选项，这其中有风险分担的意图，也有调配社会资源的作用。所以，中央在限制地方政府举债的情况下，出台优惠措施大力发展PPP模式也是必然之举。

化解地方政府融资平台存量债务的方法主要有两种：一是可以通过提高存量债务对相应资产效率的影响，从而增强偿债能力；二是通过延长债务期限或引入社会投资者，缓解政府债务和支出压力。引入社会投资者事实上就是采用PPP模式，因此，可替代的融资安排选项，还有资产证券化与允许发行更长期限的债券。

中央政府发放的债券融资成本较低，通过政府发行的债券获取融资不仅可以将成本降低还可以更好地将收益与回收金额相匹配，增强投资者投资的积极性，确保投资活动顺利进行，另一种融资平台就是债务限期错配的融资平台，我们倾向于选择用长期债务工具而非短期债务工具。

四、 地方政府融资平台的改革方向与建议

地方政府融资平台与区域体制改革和经济政策紧密相连，防范和治理地方政府融资平台风险，不能就事论事，应该站在宏观角度寻找改革良策。

(一) 平台公司的经营市场化

未来的融资平台公司的转型将不断剥离传统体制性错位的公益性项目投融资功能，转向以经营性业务为主。平台融资回报不再依赖政府财政性资金支持转向主要依靠自身经营创造的现金流。作为转型后的具有独立法人地位的平台公司，无论是采取投资控股还是特殊项目主体等不同组织形式，都要实现从单一虚拟贷款平台转变为市场化公司型综合产业运营实体，运营重心从项目建设导向融资建设，而平台转变为投资经营为目标的控股型公司。为此，本文提出如下改革方向：一是将现有的平台进行重组，政府注入更多可市场化运作、能够产生稳定现金流的城市经营性资产或项目，诸如燃气、水务、公交等传统市政公用类资产；二是引入私人资本，与政府融资平台合作经营棚改项目、停车场、广告牌、部分经营性文体资产、房屋等商业设施；三是根据时代变化通过特许经营权转让、政府购买服务以及拨付改租赁等更加市场化的支持方式，将以往没有直接收益性的公益性事业改造为能获取稳定经营性现金流的项目，诸如养老、康复、社区服务等。

(二) 平台公司的管理规范化

从形式上看，现有的地方融资平台已经建立起类似公司治理结构，但由于传统条件下政企不分的特点，公司治理效率低下且存在诸多不规范地方：一是地方融资平台仍存在大量的机关与事业单位法人；二是在监管上存在多头管理的现象，政府的财政、银监、人行、审计以及金融办等部门的工作都涉及到政府融资平台的工作，职能分工不够清晰。为此，本文提出如下改革方向：一是继续加速现有融资平台的转型，改制后的平台作为独立法人，必须严格按照公司法的规范，建立体现独立性、相互制衡制约、决策高效的董事会、监事会制度。二是做好平台公司职员的身份确定工作，高管人员不能具有公务员身份，改变原有平台公司战略短期化和偏好行政化的特色，使内部激励约束机制与市场化经营性要求相统一，按照现代企业制度要求建立科学的激励约束机制；三是健全公司治理结构，在董事会、监事会中扩大外部独立董事、监事比重，减少行政力量对平台公司日常运作的干扰。四是明晰政府监管部门的职责，逐渐提高资产管理的透明度；四是加强对融资平台公司经营能力的考核。

(三) 大力发展社会资本合作模式

通过PPP模式将社会资本融入公共服务和基础设施建设中是当前地方政府实现融资平台改革的有效途径，这不仅有助于风险分担，而且发挥了调配社会资源的作用。对此，本文提出如下改革方向：一是加快国家PPP综合信息平台建设，使得PPP模式在系统化和规范化的操作的帮助下得到较快发展；二是进一步将平台公司的股权设置多元化，增强平台公司的可持续融资能力，通过PPP模式来改变传统资金来源单一的困境，使现有的平台通过改革在资金、市场、管理等多方面更接近于经营性、市场化等原则。

(四) 加强各监管机构的沟通

由于地方融资平台的信息保密性，银行机构与地方政府的债务确权工作存在一定的障碍，有时银行机构无法准确了解债务确权工作的进展情况。因此，建议地方政府加强与银行机构的沟通，建立地方政府与平台公司以及银行机构的三方信息共享机制，及时与平台公司及相关债权银行通报政府性债务纳入预算的情况。

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(责任编辑孙敬水)

On Local Government Financing Platform’s Reform Direction and Policy Suggestions

ZHAO Fang, LIU Ya-jun

(1.SchoolofEconomics,JilinUniversity,Changchun130012,China;2.JilinAcademyofSocialSciences,Changchun130012,China)

Driven by local investment and financing platform, local government reliefs the insufficiency of financial resources and the shortage of construction fund partly. It plays a significant part in the construction of local financing. Local government financing platform drives the China’s economy to rise rapidly, and meanwhile, brings about a number of potential dangers. In recent years, the government has put forward many regulation and supervision policies. According to these documents, the reform and transformation of the local government financing platform are underway and an effective identification of the direction is theoretically and practically significant. Through sorting out the development problem and the results of the study of the current local government financing platform，this article analyses the way out and the substitutive arrangement in the local government financing platform transformation, and put forward the reform direction and some suggestions.

financing platform; reform

2016-05-19

国家社会科学基金项目(14CGL001)；吉林省科技厅软科学项目(20150418009FG)

赵放，男，副教授，经济学博士，金融学博士后，主要从事政治经济学、金融学研究；刘雅君，女，助理研究员，经济学博士，主要从事产业经济学研究。

F832

A

1000-2154(2016)09-0090-08