高速公路采用PPP融资模式的思考

陈建平，谢春艳

(1.湖南省永龙高速公路建设开发有限公司，湖南 永顺　416700；2.现代投资股份有限公司，湖南 长沙　410082)



高速公路采用PPP融资模式的思考

陈建平1，谢春艳2

(1.湖南省永龙高速公路建设开发有限公司，湖南 永顺416700；2.现代投资股份有限公司，湖南 长沙410082)

经过多年发展，我国高速公路建设资金筹集现在主要有国家投资、 银行贷款、发行债券股票、利用外资、有偿转让公路收费权等方式；其中银行贷款占60%以上。但长期以来以银行贷款为主修建高速公路也带来了一些不利影响，且影响高速公路建设以银行贷款等方式的进一步融资。引入PPP融资模式进入高速公路行业，成为现实需要。尽管高速公路引入PPP融资模式有部分缓解资金压力、为社会资本提供投资渠道、可改善高速公路服务品质等方面的优势；但其也存在法律风险、增加建设成本的风险、非竞争性条款的风险等不足之处。所以，在引入PPP融资模式建设高速公路时，可行性研究、社会资本合作伙伴选择等方面的工作一定要充分考虑，不可盲目发展。

；高速公路；PPP模式；优势；不足；建议

从1988年，我国第一条高速公路——沪嘉高速建成通车以来，高速公路取得了迅猛发展，取代铁路成为我国主要运输方式；为我国经济、社会发展做出重要贡献，带来巨大的经济效益和社会效益。高速公路发展在充满活力的经济和持续增长的关键因素中充当非常重要的角色。而可持续的、稳定的高速公路建设离不开资金的支持。但是目前，我国高速公路健康发展，面临资金瓶颈。

1　高速公路引入PPP融资模式的现实需要

2013年6月20日，国务院正式发布《国家公路网规划(2013年～2030年)》。在《规划》里，高速公路总里程为11.8万km，大约需新建2.5万km高速公路；并且《规划》指出，将继续执行多元投融资政策，国家给予适当补助。2.5万km高速公路建设资金来源是高速公路建设得以顺利进行的关键。而实际情况是：

1) 国家及地方财政投入偏少，需要引入社会资本。

目前，我国高速公路建设资金筹集主要有国家投资、银行贷款、发行债券股票、利用外资、有偿转让公路收费权等方式。表1是我国2003年到2011年公路建设资金结构比例统计情况。

表1 我国公路建设资金结构情况统计[1]年份到位资金构成比例/%国家财政资金国内贷款外资自筹资金200315.341.62.240.9200414.140.51.344.1200512.738.21.347.8200610.540.70.947.9200713.5380.847.7200814.336.4148.3200914.938.50.646201014.939.90.444.7201120.235.50.543.8平均14.4938.81145.69

从我国公路建设资金结构情况统计来看，国家财政投资比例在逐年增加，2011年已达到20.2%。但“从现今我国高速公路建设信息结构看，我国当前高速公路建设投资比例中，中央财政和地方投入仅占20%～30%，银行政策性贷款达到60%～70%[2]。”“我国公路建设资金中来自中央政府的投资平均只占13.4%，约86.6%的建设资金是靠银行贷款和地方自筹解决的[3]。”引入社会资本参与到高速公路建设中来，破解以银行为主的间接融资模式的不利影响，是现实的需要；有利于改善当前的建设资金来源结构。

2) 以银行贷款为主的间接融资模式，不具有可持续性。

银行贷款具有周期长、信贷额度大的固有特点，其适合高速公路建设对资金需求量大、建设周期长的需要，从而成为高速公路建设主要资金来源；但以银行贷款为主的间接融资模式，也为进一步高速公路建设融资带来很多负面影响。

首先，资产负债率高，不利于进一步融资。“根据2011年北京交通大学的研究结果，我国高速公路建设资产负债率已超过70%[4]。”目前，湖南省高速公路管理局资产负债率已达81%以上，安徽高速公路集团资产负债率达85%[5]。当前高速公路资产负债率很高，对进一步采用银行贷款等融资方式进行融资带来障碍。

其次，银行贷款利息高，资金成本大。并且，除了利息，还有名目繁多的各种收费，使采用银行贷款的方式融资成本大大提高。“今年以来贷款利率一直在上浮，10%以上的利率已成为普遍现象，企业要想真正贷到足额款项，最终付出的成本几乎要翻一番[6]。”

再次，受国家信贷政策影响大。以银行贷款为主的高速公路建设资金来源，在国家信贷政策变动情况下，受信贷政策影响很大；尤其是在信贷政策趋紧情形下，断贷现象容易发生，对高速公路可持续发展产生不利影响。

最后，到期偿债压力巨大。由于建设高速公路时大量资金来源于银行贷款，加上有些路段虽然产生良好的社会效益，但经济效益并不太好，集中起来，偿还银行到期贷款的压力巨大。

以银行贷款为主的间接融资模式，受资产负债率高、资金成本大、到期偿债压力大、受国家信贷政策影响大等因素，制约着以银行贷款等融资方式的进一步融资。

再生细骨料主要是建筑垃圾在破碎、筛分后得到的粒径<4.75 mm的颗粒[7]，主要由天然砂、废弃混凝土碎屑、石屑和细小粉料(如泥土)等组成。相对于天然细骨料，再生细骨料的表观密度小、吸水率高、吸水速率快，含有大量硬化水泥浆，颗粒棱角多，表面粗糙且具有较多微裂缝[8]。

3) 引入PPP融资模式，受国家政策鼓励和引导。

2014年，财政部相继成立PPP工作领导小组、PPP中心。为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)，增强公共产品供给能力，鼓励和引导社会投资等要求，2014年国家发展改革委发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724)；2014年12月，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》[财金(2014)113号]；2015年1月19日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》；2015 年六部委共同发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(25 号令)；等等。这些规章和规范性法律文件的发布，为高速公路引入PPP融资模式提供适合的法律环境。

2　高速公路采用PPP融资模式的优势

高速公路作为基础设施，其建设周期长、投资巨大，在有限的财政资金很难满足当下经济社会发展对高速公路产品的需要下，为满足社会、经济发展对高速公路基础产品的需求，需加强对社会资本的融资，引入PPP融资模式也是一种趋势。高速公路引入PPP融资模式至少有下列优势：

1) 部分缓解高速公路建设资金压力，改善建设资金来源结构。

我国高速公路行业经多年高速发展，为我国经济和社会发展作出巨大贡献；但长期以来以银行贷款为主修建高速公路也带来了一些不利影响：资产负债率高，影响进一步采用银行贷款等融资方式进行融资；资金成本高；受央行信贷政策影响波动大；到期偿债压力巨大等，引入社会资本加入高速公路行业成为现实需要。而高速公路引入PPP融资模式主要目的之一，就是该融资模式可以部分缓解高速公路建设资金压力，还能改善现有以银行贷款为主的间接融资模式的建设资金来源结构，实现转移部分融资风险。2015年公路项目资本金降低到20%，自带资本金的PPP融资模式引入高速公路建设，缓解资金压力的作用比较明显。多条已规划的高速公路需要开工建设，在财政投资有限的情况下，资本金是一个前置条件，可能导致有些规划的高速公路项目不能按期开工；而社会资本投资者如果以PPP模式建设、运营高速公路项目，经投入资本金部分以上的资金进入高速公路建设领域，可部分缓解高速公路建设资金压力；至少可以在满足资本金的前提下，使该规划项目如期开工建设。通过引入PPP融资模式进入高速公路行业，可起到缓解部分高速公路建设资金压力、改善高速公路资金来源结构的作用。

“2011年中国对外直接投资流量主要特点之一：在非金融类对外投资流量中，国有企业仅占55.1%[7]。”“根据商务部数据，截止到2013年年底，上海非公有企业(主要为民营企业)对外投资达到了20.9亿美元，基本占上海对外投资额的一半[8]。”“在浩浩荡荡的出海企业大军中，民营企业从2008年占全国对外投资的14%，上升至2013年的45%，5年增长了3.5倍，所占比重接近国企[9]。”“据会计师事务所普华永道统计，今年上半年披露的中国内地民营企业海外并购金额较去年下半年暴增218.6%，而同期国有企业海外并购金额环比增幅仅为5.03%[10]。”

从上述数据资料可见，我国民间存在巨量社会资本，且这些资本需要投资渠道。如果将社会资本有效引入到我国高速公路建设中来，既可以部分缓解高速公路建设资金压力，同时也为社会资本提供投资出口。而且根据有关规章和规范性法律文件规定，高速公路PPP项目，可为社会资本合作伙伴带来合理的回报，可以实现公私双赢。

3) 风险共担，优势互补。

在高速公路PPP融资模式中，公共部门与社会资本投资者之间秉承的是一种风险共担、优势互补的原则。公共部门并没有将高速公路PPP项目中有关融资、设计、工程建设、运营等所涉及的风险都向社会资本投资者进行转移，而是根据风险性质、可控性程度、适合的方式等因素，由公共部门和社会资本投资者中最适合控制该风险的一方承担。通过这种风险共担机制的建立，既可以发挥公共部门宏观调控、协调机制等方面的作用，又能够充分发挥社会资本资金优势、先进管理方式、技术经验等方面所拥有的长处。这样在公共部门与社会资本投资者之间形成一种风险共担、优势互补的机制，降低整个项目的风险，实现双赢合作。高速公路采用PPP融资模式，可以实现不增加有关政府负债下满足社会对高速公路这种基础设施的部分需要，还可以实现高速公路产品服务质量和服务效率的提高。

3　高速公路采用PPP融资模式几个方面的不足

尽管高速公路建设运营采用PPP融资模式有部分缓解资金压力、提高管理水平和产品服务质量、为社会资本提供投资渠道等方面的诸多优势，但也有不足之处，主要包括以下几个方面。

3.1法律风险

总体而言，我国在开展PPP投融资模式方面没有法律障碍。国家有关部委针对开展PPP投融资模式的特殊性，也出台了一系列规章和规范性法律文件；但从前文可以看出，这些规章和规范性法律文件存在一定风险：首先由于其法律位阶较低，政策稳定性不强，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第36条就明确指出“3年”有效期；其次，由于部委之间没有充分协调，导致这些规章和规范性法律文件有冲突的地方，不利于实际顺利开展PPP项目。另外，PPP项目的合同履行较易产生纠纷，且由于公共部门主体地位的特殊性，使纠纷发生时选择怎样的纠纷解决方式还有争议。

3.2建设成本可能增加的风险

纵观世界其他国家，不管是发达国家还是发展中国家，开展PPP融资模式介入基础设施领域，一个非常重要的因素就是缓解政府投资压力。我国高速公路开展PPP融资模式在很大程度上也有缓解财政投资压力的考虑。在社会资本存量巨大的前提下，由政府与社会资本合作，采用PPP融资模式修建高速公路，不光能够部分缓解建设资金压力，而且也有提高高速公路服务产品质量的可能。但是，如果社会资本合作伙伴在满足20%资本金的前提下，不再投入资金，而是靠银行贷款等方式进行融资的话，正常情况下增加高速公路建设项目的成本是在所难免。因为，在考虑建设成本的前提下，还要增加社会资本合作伙伴获得合理回报。相比较传统高速公路建设模式，成本支出这一块需要多出社会资本合作伙伴的合理回报。这样的话，增加成本支出的概率很大。

3.3非竞争性条款风险

社会资本投资者参加高速公路PPP项目的建设、运营，最主要的动力就是获得可观的投资利益。高速公路建设有周期长、资金回收期长、且资金需求量巨大等特性，为保障社会资本投资者获得合理回报，世界通常做法是在特许经营协议中约定非竞争性条款。该条款内容的约定非常重要，如若约定不当，极易引发矛盾纠纷，不利于项目的进一步实施；更甚者公共部门需以昂贵的经济代价来提前终止条款。如美国加州91号快车道PPP项目。

4　高速公路采用PPP融资模式的建议

高速公路采用PPP融资模式既有优势又有不足。所以，建议高速公路采用PPP融资模式时要考虑下列因素。

4.1不可盲目推进

高速公路采用PPP融资模式有部分缓解高速公路建设资金压力，改善建设资金来源结构；为社会资本提供投资渠道，获得合理回报；风险共担，优势互补等方面的优势。其也存在法律风险、建设成本可能增加的风险、非竞争性条款风险等不足之处。如果不充分评估高速公路项目是否应该采用PPP模式开展？就盲目上马，轻者达不到前期要求，引起法律纠纷；重者需要以极大的代价终止条款或提前回购项目。

4.2完善相关法律制度

现有针对PPP投融资模式的规章和规范性法律文件，由于其法律位阶较低，稳定性不强，较易引发法律风险；另外，由于各部委出台的规章或规范性法律文件协调不充分，细节上难免有不一致的地方。所以，为顺利推进PPP融资模式的实施，完善现有专门针对PPP投融资模式的规章和规范性法律文件；最好是制定更高位阶的法律，以增强法律的稳定性和统一性。

4.3选择优秀合作伙伴至关重要

在成功的高速公路PPP项目实施过程中，优秀的合作伙伴选择非常重要，可以说合作伙伴选择好坏直接影响项目的成功实施。目前我国在高速公路PPP融资模式中选择合作伙伴主要依据：《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等法律。在具体的合作伙伴选择中，对各方面的细节把握需要恪尽谨慎的义务。因为合作伙伴一旦选定，在长达10～30 a的期限中，需要相互合作、包容，其对项目的顺利完成至关重要。在实践中，公共部门应充分认识选择优秀社会资本合作伙伴的重要性，这将为高速公路PPP项目成功实施打下坚实的基础。

所以，首先必须要考察社会资本合作者的经济实力，在此基础上再谈判其他合作条件。虽然，采用PPP融资模式修建高速公路在一定程度上能够缓解部分资金压力，但不能以牺牲成本更多支出为代价。选择有经济实力的社会资本合作伙伴应是合作伙伴选择的前提。

5　结语

高速公路通过采用PPP融资模式引入社会资本的加入，不光可以为社会资本投资者提供优质的投资平台和投资出口，还能够改善高速公路建设的资金来源结构；并可在提供项目资本金的情况下，使部分待建高速公路得以及时开工建设，为公众出行提供便利，为所在区域经济和社会发展做出贡献。所以说，高速公路引入PPP融资模式拥有广阔的发展前景。尽管如此，在高速公路引入PPP融资模式时，得充分考虑现实实际情况、法律风险等因素，综合分析其可行性，切不可盲目发展。

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[2]鲍学员，马延安.我国高速公路融资方式的局限性及其创新[J].中国商贸，2014(31).

[3]李佩昱.我国高速公路融资方式及其风险探析[J].对外经贸，2012(8).

[4]沈晓琴.高速公路建设项目融资问题研究[D].西安：长安大学，2012.

[5]张宇哲，赵静婷.中国高速公路负债率急剧膨胀流动性风险或爆发[EB/OL].http：//wenku.baidu. com/view/ 41d05a290066f5 335a81210b.html，2011-09-12.

[6]赵宇航，赵宇飞.企业实际资金成本高出贷款利率近一倍[N].经济参考报，2014-09-29.

[7]张丽娟.2011年度中国对外直接投资统计公报[J].中国经贸，2012(17).

[8]胡志军，温丽群.中国民营企业对外直接投资新特点与新问题研究[J].国际贸易，2014(6).

[9]罗兰.民企对外投资快速赶超国企[N].人民日报(海外版)，2015-02-02.

[10]张明双.民企海外投资骤增 中国经济走向成熟[N].民营经济报，2014-11-18.

2016-08-02

湖南省交通运输厅科技进步与创新项目(项目编号201439)

陈建平(1973-)，男，经济师，从事高速公路项目财务管理工作。

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