港口建设PPP模式的探析

杨俨斌　尹一白 　杨松

摘要：为适应国民经济发展需要，加快我国港口建设，拓宽港口建设投融资渠道，丰富投融资模式成为必然与要求。本文首先对我国港口的供需现状进行了分析，阐述了我国港口投融资存在的问题，然后研究了上海世博会采取的PPP融资模式，指出PPP模式在我国港口是可行的，应该进一步研究和推广。

关键词：港口建设投融资 PPP融资模式 上海世博会

0引言

2014年，全国港口完成货物吞吐量124.52亿吨，全国港口完成集装箱吞吐量2.02亿TEU。我国在全球港口集装箱吞吐量排名前10名中占有7席，港口货物吞吐量和集装箱吞吐量连续12年位居世界第一。港口货物及集装箱吞吐量的逐年上升，表明我国已经成为世界公认的港口业发达的海运大国。但在这利好形势的背后，隐藏着巨大的隐患，那就是港口基础设施结构性矛盾突出、港口功能结构不适应市场经济发展的需要。

随着我国交通事业的进步，交通投融资体制也在不断变化，当前，港口建设过程中投融资方式日益增多，呈现出了多元化的趋势，因此需要寻求新的投融资方式。

1我国水运及融资模式发展

1.1我国水运建设投资

随着经济的发展，我国在固定资产上的投资明显增加，从而对港口固定资产的投入也在增加（见图1）。

但是，2014年水运固定资产投资只占公路水路总投资的8.5%，比2013年下降了1.3%，难以满足国民经济发展对水运的需求（见表1-1）。

1.2我国港口现有的融资方式与状况

投融资问题作为港口企业的主要问题，直接决定了港口的生存和发展。从1949年至今，我目的港口管理体制和投融资体制顺应时代的发展，有了很大的进步。但是，无法回避的问题就是我国港口融资手段仍然比较单一，融资代价较高，融资金额尚无法满足实际需要。

当前我国港口建设资金来源主要有以下7个渠道：一是国家投资，主要是政府的财政预算安排资金，包括国债；二是交通部专项资金；三是企事业单位自筹；四是国内贷款；五是地方自筹；六是利用外资；七是其它方式资金。其中国家投资和交通部专项资金合计约占8%（其中88%来源于港口建设费）。其余5种资金来源于市场筹措渠道，占据了92%的比重。而其中地方自筹、企事业单位自筹和银行贷款是港口企业融资的最主要手段，通过这三种方式筹资的金额占到了港口总筹资的80%左右。

1.3存在问题

总结当前我国港口投融资现状，存在如下问题：

（1）全国交通固定资产投资额有所增加，但是水路交通所占比例只有8.5%左右。可见，国家对水运交通基础设施建设的投资还很少。

（2）由于重视程度不够、财力不足等原因，政府预算内资金的投入力度很小。国家虽然明确了谁投资谁使用谁受益的原则，但在实际投融资活动中，多渠道、多形式、多层次吸引资金进入水路交通基础设施建设还存在一定的困难。

（3）缺乏可行的方式鼓励地方参与基础设施建设。港口企业吸引外资的积极性比较高，但吸引国内其他资本较少，吸收民营资本更少。此外，企业从银行直接贷款的方式较多，致使主要港口的大型企业集团的国有资本比重过大，不利于市场竞争和风险规避。

（4）低附加值货物码头泊位的投融资渠道不顺畅，特别是中小港口。沿海主要港口吸引投融资的难度较小，而中小港口吸引投融资的难度较大，不利于港口的平衡发展、合理布局和结构调整。

2上海世博会的投融资模式

每一届世博会都是对东道国资金融通、金融服务的挑战和考验。承办世博会需要花费巨额资金，因而不可避免地存在着投资风险。在世博会的融资史上，有成功的经验，如2000年汉诺威世博会等；也有失败的教训，如1992年西班牙塞维利亚世博会和1984年新奥尔良世博会等。我国是发展中国家，财政实力不够雄厚，因而更有必要引入灵活多样的市场化的融资方式来建设世博基础设施。

从2003年开始，世博官方机构陆续推出各种招标项目，既包括世博中心多媒体会议系统、主题馆绿化工程等内源项目，也包含浦东园区桥梁景观工程、世博村消防工程等外源项目。采用PPP模式，不仅可灵活引入资金技术、解决融资问题，同时能够完善项目运行管理机制、分散风险，提高资金使用效率。

2.1PPP投融资模式特征

PPP（Public-Private Partnerships），即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，它是目前公共投资领域的一种主要融资方式。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系。狭义上是指公共部门与私人部门共同参与生产和提供物品与服务的制度安排，是一种项目融资方式，包括合同承包、特许经营、补助等。

在这种模式中，政府部门、民营资本基于某个公用事业项目结成一种伙伴关系，双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使项目建设既摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势，因而能达到比预期单独行动更有利的结果。

2.2上海世博会采用PPP融资模式的特征

2.2.1优势分析

（1）有效解决巨额资金难以安全依靠政府投资的问题

城市基础设施等建设需投入大量资金，完全依靠财政拨款和对外举债筹资会受到多方面限制，且将这些项目完全给外商开发不利于国家安全，因此充分利用私人资本（包括民营资本和国外资本）进行投资建设成为必然选择。在实际操作中，BOT等形式充分实现投资、经营权与最终所有权分离的问题，可有效节省政府建设开支。

（2）有利于分散风险，提高效率

仅从使用角度看，PPP模式可将政府原本需要承担的各种系统和非系统风险通过特许经营合同与项目承接方共同分担，有效分散因建设资金需求量大、跨度长、经营状况不确定而导致的风险。

（3）有效改善外商的投资结构

PPP模式吸引的非政府资本很大部分为外资。外商以往投资主要以企业为主，对公共项目尚处起步阶段。由于公共部门投资多为关系国民经济发展和社会进步的工程，外商资金集中可改变其在华投资结构，将更多资金逐步引入影响国家长远发展的固定资产存量投资上。

（4）有利于将民间资本引入城市基础设施等建设领域

民间资本包括私营企业和国有企业的资本。民间资本进入基础设施建设领域在发达国家非常普遍，而在我国民间资本的进入有利于国家产业结构调整和市场化改革。同时基础设施等城市建设项目多具有自然垄断，回报稳定、收益率高等特点，对民间资本也有较强吸引力。

2.2.2组织机构及运行程序

2010年世博会PPP模式融资是一个完整的项目融资概念，但并不是对世博会各工程项目融资的彻底更改，而是对项目建设过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。2010年上海世博会PPP融资模式是上海政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

2010年世博会PPP模式融资运行程序包括招标、建设、管理等主要环节。

2.2.3 PPP模式的实施效果

PPP方式的优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。而且目前世博会设施、配套工程的后续作用体现出来了，尽管世博会已经过去了，但是一些设施还是吸引国内国外的游客来观赏。

3 PPP模式在我国港口建设中推广的建议

2010年上海世博会采用PPP融资模式是理想的融资方式，是对项目建设融资渠道的拓展、探索和创新。基于上述案例的研究，结合前面我国港口融资现状，现对于PPP模式在我国港口建设中的应用，提出以下建议：

（1）根据港口的经济属性来确定其投资主体。公益性设施（如防波堤、各类航道和道路等）由各级政府直接投资；经营性基础设施（如码头泊位、系缆设施等）由政府规划和审批，由企业投资和经营；竞争性投资项目（如必需的装卸设备、运输工具、仓储设施等）由国内外企业或个人投资，按质收取服务费用。

（2）政府应该为社会融资提供制度上的支持。比如，政府可采取投资参股、无偿赠款、提供优惠借款、提供借款担保、无偿或低价提供土地、减免税收等方式，吸引社会资本进入。

（3）按照PPP项目运作模式做好前期工作。项目前期的可行性研究、规划设计、筹备等工作扎实与否将对项目能否成功运作产生重要影响。此外，规划设计方案的稳定程度、详细程度对项目市场化运作的影响极大，如果设计方案不稳定，会导致一系列问题的出现，项目投资可能因此大幅增加，项目建设将出现难以克服的困难。因此，要成功实施PPP特许经营项目需要充分做好各方面的前期工作。

（4）完善法制建设，注重环境保护。良好的制度规定是保证PPP项目成功实施的关键。在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，需要对政府部门与企业各自承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。因此，PPP项目运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证，对参与双方进行有效约束，以最大限度发挥优势和弥补不足。

（5）合理分担风险，实现资金最佳使用价值。风险分担的目标不是将全部风险转移给私营部门，而是将风险分配给最有能力承担的一方。首先应该识别所有风险（包括一般风险和项目特别风险），确定由政府提供的核心服务以及无法转移给私营部门的服务，从而优化项目风险分担，使项目风险最小化，并使风险实际发生时的不良后果最小化。

4结论

综上所述，港口的健康发展依赖于充裕的资金支持，我国大多数港口企业仍依靠地方自筹、企事业单位自筹和银行贷款，手段比较单一，融资金额不能满足企业的需要，因此我们需要积极拓宽融资渠道，探索新型融资方式。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改。而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。PPP模式是对港口投融资体制运用的新探析，其运用需要政府及完善的法制支持，优秀的专业人才，将PPP模式应用到港口建设必将称谓港口的进一步发展的关键因素。

参考文献：

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