旅游安全事故救助制度的构建探究

薛美珏++韩锋

随着经济社会的快速发展，人民生活水平的大幅提高，旅游已成为人们生活的必需品，旅游消费在家庭开支中所占比重也逐渐抬升。然而与出游相伴的可能存在的各类安全问题，旅游安全事故频发，造成不小的负面影响，正成为困扰各国的难题之一。这在一定程度上阻碍了旅游业的发展，给旅游者造成后顾之忧，甚至危及到社会的长治久安。虽然我国《旅游法》规定了旅游经营者责任保险制度，但还是存在相关主体逃避责任致使处于弱势的旅游者的权益未能得到全面、充分保护的情况，因此建立旅游安全事故救助制度已显得刻不容缓。

一、旅游安全事故

旅游安全是指旅游活动中各相关主体的一切安全现象的总称，它包括旅游活动各环节的相关现象，也包括旅游活动中涉及的人、设备、环境等相关主体的安全现象。旅游安全是旅游业的生命线，是旅游业发展的基础和保障。旅游安全常见有六类，即犯罪、疾病（中毒）、交通事故、火灾与爆炸事故、自然灾害和其他意外事故。

[旅游安全事故，是指在旅游活动的过程中，由自然或人为原因所引起，造成旅游者人身或财产损失，并由此导致有关当事人相应法律责任的事件。旅游业发展的事实证明，旅游安全事故的出现，不仅影响旅游活动的顺利进行，而且可能危及旅游者生命和财产，带来巨额经济损失，直接影响社会的安定团结；甚至还会损害国家的旅游声誉，阻碍旅游业持续健康发展。因此，加强旅游安全管理具有重要意义。

二、旅游安全事故救助的意义

（一）完善旅游法律制度

虽然我国《旅游法》规定了旅游经营者责任保险制度，在一定程度上保障了旅游者的合法权益，但还是存在有人违法不投保，或者经营者逃逸躲避责任或者保险公司拖延理赔等情况，致使旅游者的权益未能得到全面、充分的保护。

实践证明，旅游者因事故而遭受的损失一般通过民事诉讼的方式来解决，但多种原因导致诉讼过程往往较长而且不一定能够获得全部赔偿，身体、心理蒙受双重创伤。如果得不到政府的帮助，其他民众势必会产生畏惧心理，不敢出门旅行。旅游安全事故救助制度将起到消除旅游者不安情绪，鼓励远行消费的作用，有利于弥补法律漏洞，完善旅游管理体系。

（二）维护社会和谐稳定

旅游安全事故救助制度就是通过救助那些在旅游过程中遭遇安全事故致使重大伤亡人员及其近亲属，较好地帮助他们摆脱经济困难，较快恢复日常生活；对确实很困难的救助时间可以适当延长，直至帮助他们基本维持社会平均生活水准。

鉴于被害人生活困难后，情急之下很有可能报复责任人并对政府产生怨恨，所以旅游安全事故救助首先要缓解他们这一燃眉之急，起到减压阀、稳定器的作用，既是该制度自身有安全价值的追求，也体现为维护社会稳定的现实需要。

三、旅游安全事故救助制度的原则

（一）有限救助

国家的财力毕竟是有限的，不可能对所有的被害人都进行救助，否则将会入不敷出，难以为继。从长远考虑，首先要在法律明确的期限内审结旅游纠纷，然后在执行环节要加大事故赔偿的强制力度，尽量由经营者自行承担法律规定的责任，自觉履行判决确定的赔偿义务。政府一般情况下不需要主动提议，只有穷尽一切法律手段且经济赔偿明显不足的情况下，才能适当救助，即一方面对象不是所有的被害人而只是造成重大伤亡的；另一方面范围也不是全部损失而只是其中之一部分。

（二）合理救助

救助不是不计期限、不计成本、不计效果的“撒钱”，相反，应该是设定期限、考量成本、评估效果的，就是要设置一个合理时间段，计算一项合理的救助标准，建立一套合理的评估体系。而合理与否的评判标准应以能否保障被害人的生存权为主，另外还要坚持有所差别，依据受害人的实际状况予以适当救助，既不大包大揽，也不一概而论。

（三）及时救助

被害人遭受重大伤亡后，在旅游经营者面前是弱势个体，而民事案件的立案、审判和执行时间普遍较长，影响了权利的实现，如果不能给予他们快速的救助，生活的困难必然加剧精神的痛苦。因此，必须简化救助程序，方便救助申请，快捷救助发放，让被害人早日感受到政府的人文关怀。

四、旅游安全事故救助制度的构建

（一）救助对象的法定化

1.申请主体

囿于有限的财力，旅游安全事故救助的对象范围不能扩大化，应仅限定为遭受旅游事故而造成重大伤亡的人员。对象分为两类：一是，受重伤的被害人，如果具有完全民事行为能力，则本人可以自己申请者；如果变成限制民事行为能力人或者无民事行为能力人的，则其法定代理人可以申请，没有法定代理人的，可改为近亲属。二是，已经死亡的被害人，由近亲属参照继承法的顺序申请，第一顺序为父母、配偶、子女，第二顺序为兄弟姐妹、（外）祖父母、（外）孙子女。需要指出的是，第二顺序人员作为申请人的，必须限于和死者生前具有扶养关系者。

2.申请条件

除了造成人身损害结果外，申请人还应满足下列条件：第一，在事故责任认定上不承担责任或仅承担次要责任。换言之，如果旅游事故系其自己原因引发，主观上存在故意或重大过失，过错达到严重程度的话，其必须对事故所造成的全部后果负责，这也是公平正义的基本内涵。第二，在生活来源上不能获得其他途径的帮助，已经满足不了最低标准，生存变得更加困难。

（二）救助方式的多元化

每个申请人面临的困难是不一样的，需要的帮助也是不同的，所以救助应该因人而异、各予所需，现金为主、其他为辅。

首先，被害人发生事故后会产生高昂的医疗费、丧葬费、护理费、营养费、误工费、交通费、残疾器具费等直接损失，和失业等间接损失，为了防止其陷入突然的生活困境，需要通过现金救助来有效补偿物质损失。考虑到医疗费、丧葬费等一开始就已经产生，数额又往往较大，被害人家庭因此而背上沉重包袱，故宜一次性给付救助金；而生活费、扶养费等在以后的日子里才会产生，是持续长期费用，为了保障被害人家庭以后的基本生活，故宜分期给付救助金。

其次，除了安装义肢等特殊情形，救助一般不宜发放实物，因为被害人会就实物的品种、数量、质量、价值等与救助机构产生矛盾，反而偏离了预期目标，削弱了救助效果。另外，实物的价值折算也是难题，双方很难形成一致意见。

再次，救助除了直接给钱给物以外，还可以制定优惠税收政策鼓励被害人创业，提供劳动技能培训，增加就业工作岗位，既可以减轻国家财政压力，又可以充分发挥被害人的智慧才干，还可以为社会提供劳动力，实现多方共赢。

最后，救助不能“一刀切”，应当不同的救助方式对应不同的申请者。若为被害人本人，应视其身体健康情况而定，不能继续工作的，应予现金救助；若恢复后能继续工作的，应予现金结合其他救助方式。若为近亲属，一般均应予现金救助。给付方式上，既可以一次性给付，又可以分期给付。若申请者为非本市户口的，因工作具有较大的流动性，宜一次性给付救助金；若申请者为本市户口的，为保障他们稳定的生活，宜分期给付救助金。

（三）救助来源的广泛化

第一，救助金的主要来源应当是财政拨款，既能充分保障资金的稳定，确保不会因为缺钱而出现大幅震荡，进而影响救助工作有计划、有步骤的展开；又能与各种社会民间救济有所区别，体现出政府救助的高度权威性；还有利于各级政府根据本地区经济社会发展程度编制财政预算，确保在固定的时间能够足额拨款。

第二，可以采用对经营者处以罚款、将经营者违法所得没收上缴国库和上缴国库的无主财产中的部分等作为救助资金的补充来源，从而弥补财政拨款的不足部分，并可以积极开拓宽新的渠道，努力做大救助金这块蛋糕。

第三，社会各界为事故被害人的捐助善款也可以作为救助资金的重要来源。管理模式上，救助金应当采取多方筹集，分层管理，专款专用，滚动积余、独立核算的财务管理办法，接受审计部门的财务审计，严禁挤占挪用贪污侵占等违法违纪行为，并将审计结果通过媒体向社会公布，接受各界群众监督。

（四）救助金额的梯度化

救助金额的确定，应基于我国经济社会发展水平的现状，参照人身损害赔偿案件的相关司法解释规定，并借鉴国外的通常标准，在被害人目前的生活状况和政府能够提供的救助数额的基础上，按照受害的不同情形，综合考虑事故性质、被害程度、实际受损及过错责任等因素，确定阶梯式的金额比例。即被害性质、受损程度严重和自救能力差的应多补，反之，可少补或不补；被害人无主观过错的应多补，反之，可少补或不补；被害人未获得赔偿的应多补，反之，可少补或不补。

同时，还应当对救助金额的最高标准做出明确规定，这也是借鉴国外的通行做法，以免支出过于庞大而严重超出财力许可范围。因此，最高救助标准应当低于法律规定的人身损害赔偿最高数额。

（五）救助机构的专门化

作为合适的救助专门机构，旅游行政主管部门的职责是负责救助申请的审核、救助方式的选择、救助标准的确立、救助资金的接收、管理、发放和协调处理其他救助事务。一方面是由救助的性质所决定。旅游安全事故救助是一项国家救助，要求和程序都不同于社会捐助及其他救助，民政部门的管理模式已不能适应该项制度的运行。另一方面是由旅游行政主管部门的职能所决定。旅游安全事故救助是带有一定行政性质的救助，因此，救助机构也必须要与旅游事务密切相关。再一方面是由旅游行政主管部门的工作方式所决定。由于旅游安全事故救助往往要求在较短的时间内完成，而司法程序通常都比较复杂繁琐，相比而言，行政程序比司法程序简洁高效，更便于及时安抚被害人，因此旅游行政主管部门比人民法院更加适合担当该项职责。

（六）救助程序的简捷化

“救急”的目的和被害人经历了冗长的调查程序后心力已经疲惫的双重考量，决定了救助程序的设置应当宜简不宜繁。

1.申请。被害人或者其近亲属应当在旅游安全事故调查结论做出后一个月内，向旅游行政主管部门提出救助申请，同时一并附有申请人的户籍证明、医药费票据和家庭经济困难证明等。

2.审查。接到救助申请后，旅游行政主管部门先进行形式审查，对于不符合相关程序规定或资料不全的申请，可以要求申请人在合理期间内补正；逾期不能补正的，可以决定不予受理或驳回申请。

3.决定。旅游行政主管部门自受理申请之日起十个工作日内做出决定，对于符合救助条件的，应当决定救助；对于不符合救助条件的，应当决定不予救助。

4.补救。旅游行政主管部门实施救助以后，如果发现经营者有可供赔偿的财产，应当从财产中将救助金额扣除后，剩余部分赔偿给被害人或者其近亲属。