厘清思路 明确抓手 层层落实 行动追责——专访北京教育科学研究院基础教育教学研究中心体育教研室主任马凌

本刊记者 郝俊

厘清思路 明确抓手 层层落实 行动追责
——专访北京教育科学研究院基础教育教学研究中心体育教研室主任马凌

本刊记者 郝俊

中国学校体育：您怎么看待这次《意见》的发布？其与中央7号文件、国办53号文件相比有哪些变化和亮点？

马凌：《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见）（国办发［2016］27号）》（以下简称：《意见》）是在一个特殊背景下出台的文件。2007年印发的《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（中发［2007］7号）（以下简称：中央7号文件）要求加强青少年体质，但是从2007到2013年，中央7号文件精神贯彻落实情况不甚理想；党的十八届三中全会明确提出：“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”。《意见》的出台是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是对中央7号文件的具体化和进一步贯彻落实。在此之前，2013年印发了《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》（国办发［2012］53号）（以下简称：国办53号文件），要求“实施学校体育三年行动计划”，随后各地陆续出台落实方案，北京市也推行了《北京市推进中小学校体育工作三年行动计划（2013-2015年）》，这是采取了一个倒逼机制。《意见》与之前印发文件相比，是对之前文件的总结、完善和创新，应该讲是更具体、更有针对性。

（一）明确了各级政府的责任。2011年，我在与全国青联副主席杨扬、北京师范大学体育与运动学院院长毛振明教授一起，就“每天锻炼一小时”的落实问题接受《人民日报》访谈时曾提出：要把青少年的体质健康和学校体育工作纳入各级人民政府和社会发展的规划，同时建立问责制，一级抓一级，层层抓落实。《意见》第一次提出对各级政府要建立问责制，追究责任，这就是纳入了政府的管理体系，并提出对学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校要诫勉谈话，应该说和以前相比这是一个突破。

从目前的情况来看，党和政府非常关注青少年学生的健康，但是，对于每个人来讲，学校体育教育进行了十几年，质量怎么样？能不能开齐上足体育课？能不能做到保质保量？2007年印发的中央7号文件是中共中央关于青少年体质历史上第一次下发文件，规格非常高；2013年，国务院办公厅又下发了国办53号文件，这些文件落实的情况怎么样？这次又印发了《意见》，以落实党的十八届三中全会精神。《意见》从国家管理层面建立问责制，实际上是强调了一个法治思维，党领导人民制定宪法和法律，同时也在宪法和法律这个框架之内行使职权。《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《体育法》、《学校体育工作条例》等相关法律法规，都明确了学生在校期间的体育课、课外活动的时间。但是，现在落实得不好，主要是受升学的压力、应试教育的影响。按照国家课程规定，小学1～2年级每周4课时，小学3～6年级和初中阶段是每周3课时，高中阶段是每周2课时，并且高中阶段采取学分制。高中体育学分是所有学科中最高的，共11个学分，足以说明党和政府、国家教育行政部门非常重视学校体育工作，重视体育课程建设。在课程实施方面，规定了课时，但是落实得不好。2015年，教育部对数学、体育两个学科进行教学质量监测，从问卷调查结果来看，数学按国家规定应该是一周5节课，也就是一天一节课，但调查情况却是有相当部分的地区和学校都超出国家规定，每周上10节课，上这么多数学课，首先就是挤占了包括体育课程在内的非考试学科的时间，同时也占用了包括体育学科在内的非考试学科教师编制，这是结构性问题。课程方案规定，体育课小学1～2年级每周4课时，3～9年级每周3课时。反过来，问卷调查结果显示，现在能上满3课时的学校不到20%，大约是18%；2006-2008年，我在参与制定《国家学校体育卫生条件试行基本标准》时，专门查阅了相关数据，当时的资料显示在义务教育阶段体育教师的编制缺口是30多万。现在很多事情是，无论从国家法规、从文件来看都规定得很好，有法理依据，但落实不好，所以现在最关键的就是要建立问责制，要把学生的健康状况、学校体育工作及中小学生身体健康状况作为考核各级政府、社会经济发展的一项内容。同时，要进行考核，要进行问责。

在实施过程中，关键还是要抓学校，实际学校体育工作难在校长，学校体育工作是“老大难问题”，关键是校长不重视。学校体育工作一定要明确校长这个法人是第一责任人，要一级抓一级、层层抓落实。校长对其任职期间《国家学生体质健康标准》的达标情况、体育课学生学业水平的情况，都应该负责任，如果学校校长重视了，这个事就好办了。当然，做得好的学校要褒奖，做得不好的学校要进行诫勉谈话，甚至要进行追责问责。因此，这次问责制的出台，既是亮点，也是抓手，要把问责制一抓到底。

（二）提出新的思路，明确了落实抓手。《意见》提出“天天锻炼、健康成长、终身受益”的目标。其实，对于目标可以这样理解，其包含了手段、过程、目标三个方面，其中“天天锻炼”是手段，“健康成长”是过程，“终身受益”是目标。这个目标的提出，践行了党和政府提出的“以人为本”的科学发展观，是在教育领域或者学校体育领域落实科学发展观的重要举措。对于目标的实现，主要应从以下五个方面着手：

1.《意见》要求“建立大中小学体育课程衔接体系，鼓励有条件的单位设立全国学校体育研究基地”。同时指出：“幼儿园要遵循幼儿年龄特点和身心发展规律，开展丰富多彩的体育活动”。应该说在目前来讲，幼儿教育还没有纳入义务教育阶段，但是孩子的成长是从小进行的。这次《意见》将学校体育延伸至幼儿园，真正是关注学生健康、未来公民的健康，践行科学发展观。早在1917年毛主席在《体育之研究》中主张：小学之时宜专注身体之发育，道德之养成、知识之增进次之，中学及中学以上，宜三育并重，今人则多偏于智。这是近100年前世纪伟人毛泽东提出的，但现在国家富强了、强盛了，问题并没有得到根本的改变，片面追求升学率的问题依然严重。造成目前学生体质状况不好的原因是多方面的，是多因一果，原因与结果之间是复合型的因果关系，不是直接因果关系。但是不能排除也不能忽视的是，在基础教育阶段，体育教育对学生的健康教育、对身体的健康及对体育工作的重要性。一个人的发展，身体是物质基础，在青少年时期，或者在基础教育阶段，应遵照学生身心发展规律，不失时机地对学生的健康成长进行干预，进行科学锻炼指导，使学生向更健康、更完美的方向发展。这也是《意见》的一个鲜明特点。

2.《意见》要求“提高教学水平”，并指出“研究制定运动项目教学指南，让学生熟练掌握一至两项运动技能……努力提高体育教学质量”。学校体育要抓学生的体质健康，更重要的是要抓支撑健康的抓手——体育课程教学和运动技能。现在的学校体育工作，各方面都有长足的进步。但是，学校体育面向全体学生的课程教学还是基础教育的短板之一，不能说最短，也是相对比较短的。而要把先进的教学理念转化为可操作的教学行为，大面积提高体育课堂教学质量，关键还是要落实到学生身心发展指标上，落实到学生掌握运动技能的程度上。同时，《意见》还要求“加强体育教学质量监测”，并指出“要明确体育课程学业质量要求，制定学生运动项目技能等级评定标准和高等学校体育学类专业教学质量国家标准，促进学校体育教学质量的稳步提升”。目前，现行课程标准中没有运动技能标准这一内容，而这个标准是考核学校体育课程教学、教师教的质量和学生学业水平的依据。技能标准的出台应作为当务之急来抓。而在监测教学质量时，一是不能游离于国家课程标准之外，二是不能游离于国家审定通过的教材之外。审定通过的教材，严格意义上讲，各省市除了香港、澳门地区之外都得执行。如，测球类项目，不测足球测篮球，不测篮球测排球。要是什么也不测，就说明每年的报表存在造假的问题。应该讲，教学质量监测测学业水平，一定是测教师教的、学校教的、学生学的，无论是在课内还是课外。没有教学就进行测试，严格地讲没有依据。再如，2007年，北京市开展了中小学体育教师专业技能考核，要求所有的45岁以下男教师、40岁以下女教师全部参与，基本原则为全员实施、全面覆盖、应考必考、不留死角。那考什么呢？就考北京市用的教育部审订教材当中规定的田径、体操、武术（民族传统体育），对这些进行抽测，抽到什么就考什么。

3.《意见》要求“完善竞赛体系”。目前，一些工作没有依据规律开展，如，学校体育缺竞赛。体育项目的发展依靠竞赛是一个铁律，球类项目、集体项目更是如此，无论集体项目还是单项，没有比赛就没有生命力，因此，现在提出要建立四级联赛，形成县、市、省、国家四级竞赛体系。而在基层，则是要建立班级、年级、校级、区域的比赛，要尽量做到让更多的学生参与，最好能够全部学生参与。因为每个学生都有接受体育教育的权利，这是宪法赋予的权利。

4.《意见》要求“在高校招生录取时，把学生体育情况作为综合素质评价的重要内容……修订体育教育本科专业学生普通高考体育测试办法，提高体育技能考核要求”。这是对高等院校体育院系招生、教学质量提出了要求，也就是关口前移，毕业的学生应该是合格的毕业生，不能出现毕业学生能够毕业，但专业技能却不合格的现象。事实上，该现象在很多体育院校都存在。当然，导致这种现象出现的原因是多方面的，比如，在招生过程中，高水平运动员被高水平运动队招收，甚至一些更拔尖的运动员走上了职业化道路。这些运动员被截走，体育院系的体育专业学生素养，或者说体育专项的成绩就会大幅下降，这也是一个成因。

在对招生提出要求的同时，《意见》对高等教育体育教育专业的建设与体育教师的培养也提出了明确要求：“办好高等学校体育教育专业，培养合格体育教师”。对此，应该加强高校的体育教育专业的课程设置，要与基础教育阶段的体育与健康课程标准、教学的要求无缝对接。曾经就有个别高等院校，体育院系的相关负责人不知道部颁操的具体发展情况，新的部颁操已经颁布实施2年，学校培养学生时用的却还是上一套教育部颁布的操。另外，现在有一些体育院校的毕业生，在实习之前不知道中小学用的哪一套教材，也不知道上的哪一套操，自编操、创编操可以不知道，因为学校不一样，但教育部颁布的操是学校必须上的，也是必须要掌握的。总体来看，目前的现状是部分高校与中小学各搞各的，不能有效衔接，并且在培养专业人才上更偏向于和国际接轨。事实上，我国属于发展中国家，社会制度也不同，对人才的要求也不同。因此，要改革学校体育，首先要建立大中小学衔接的课程体系，对高校的体育院系的招生、教学质量、课程设置要有要求，应和基础教育无缝对接，这是一个很关键的问题。

5.《意见》要求“强化考核激励”，并指出要“加强学校体育督导检查，建立科学的专项督导、抽查、公告制度和行政问责机制。”文件的生命力在于落实。以往印发了系列文件，但落实得不好。其问题就在于没有建立问责机制，没有真正地对各级政府、教育行政部门包括学校进行严格地追踪、评估。之前教育部组织制定了《学校体育评估办法》、《国家学生体质健康标准》。就学校体育评估来讲，自查也好，上级部门检查也好，关键是要建立中小学体育教学质量监控的长效机制，要不定期地对区域内的中小学体育课的情况、《国家学生体质健康标准》的测试情况进行检查、自查、抽查，这是最关键的。值得注意的是，一定不能仅仅依赖于学校自查及自己上报，这是因为国民的诚信体系尚未建立，要是学校自己上报，势必会存在问题。教育部体育卫生与艺术教育司从2014年开始，已经开始对全国的情况进行抽测，这个办法应该说是非常有效的，但是要坚持长期开展，要建立长效机制，定期地或不定期地进行抽查，并向社会公示，同时受媒体和群众的监督。应该说，学校体育工作的管理成本、运行成本是比较大的，要想做这件事，就要横下一条心，并坚持下去，要层层抓好落实。

中国学校体育：《意见》指出：“对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地器材缺乏等问题依然突 出”。《意见》中对后面的几个方面都给出了具体落实举措和建议，但对于“对学校体育重要性认识不足”并未给出相关的直接论述，您对此怎么理解？

马凌：从认识高度来讲，一是要树立法治思维，学校体育工作、教育工作是依法行政、依法执教，没有将学校体育工作上升到法律层面，是落实国家相关法律的问题，这是认识不到位。认识决定思维方式，认识不到位，就会导致措施不到位，体现在学校体育工作中，就会出现体育课不按照要求排课的现象。对于这个问题，现在有一个“怪现象”：学校体育场地短缺，但是上午一二节在过去基本不安排体育课，也看不到体育课，场地没有得到充分利用；而在下午上课的时候，一下子出来多个班级，场地又不够用，也就保证不了体育课的质量。这种现象体现出的就是认识不到位的问题，是缺乏法治思维的体现，没有将学校体育工作提升到法律层面，依法行政，依法执教。二是要把体育工作纳入学校的管理。但目前的现状是，很多学校没有这样做或者说没有做到这点，体育工作没有被列入学校工作的议事日程，一些学校重视体育也是重视“锦标”，比如区运动会的成绩等，很少关注课开展得怎么样。而且，中央文件要求建立公告制度，对学生健康要公告，最早做的就是北京，而在其他地方很少有这样做的。三是要把体育学科纳入学科教学管理的范畴。但现状是体育学科基本处于边缘化，学校体育在教育中处于边缘化，体育教学在学校体育中处于边缘化，两个边缘化就导致了多年以来这样一个局面。对于本次国务院办公厅印发的《意见》的落实，还是会由教育部门牵头，要协调方方面面，不是一个部门能做到的，这些问题的解决依旧面临很多困难。所以，也只能够从宏观上指出“对学校体育重要性认识不足”。

中国学校体育：“一校一品”和“一校多品”应该是第一次在正式文件中提出，您怎么理解这种教学模式？

马凌：这个提法符合目前我国学校体育工作的现实情况。“一校一品”是指体育教学资源有限的情况下，开设一个项目；学校有条件，场地、器材、师资等条件允许，则可以“一校多品”，提供多个项目供学生选择。事实上，教学大纲背景下也是这样要求的。对此，各学校要改善办学条件，要适应课程标准，适应现在社会对人才的需求，适应目前中小学生体育兴趣爱好的培养。所以，这是针对全国提出的要求。

中国学校体育：《意见》中提出“社会力量支持学校体育不够”；“要逐步形成家庭、学校、社会联动，共同指导学生体育锻炼的机制”。您认为教育部门在其中应该扮演什么角色，承担怎样的职责？

马凌：首先，学生体质状况的问题主要还是形态、体格等方面的问题，成因是多方面的，是多因一果，既有先天遗传因素，也有社会变革因素。但是，学校体育应尽的责任不能逃避。而且，在学校体育工作中对体育课开齐上足、保质保量解决不了。此外，所有课程当中体育课最尴尬的是都学过、都没学会、都没人管，也就是过后不思量。包括校园足球在内，要在课堂上教会学生，就涉及到教的方法的问题，课堂上要教会学生练习方法与手段，但学生要真正地掌握技能，得课后去练习。所以，这就要求要构建一个有效的教学环境，但是目前还没有。

其次，吸纳社会力量这个思路是正确的，因为目前教师编制是结构性缺编，尤其是在特大城市，如北京要控制在2300万人，上海要控制在2500万人，就不可能再进人，或者说很难再增加体育教师编制，想靠编制解决问题是解决不了的。但是，吸纳社会力量需要一个渠道，按照《教师法》的要求中小学教师要具备教师资格，没有相应资格就进入学校，无论从事教学还是训练，严格意义上讲都是不合法的。尤其是体育课涉及到学生的健康，体育内容选错了、器材用错了、运动负荷强度过大，超出学生正常的承受范围，轻者伤、重者亡，人命关天。因此，在这个问题上，教育行政部门要建立一种机制，针对社会力量进入学校，在没有教师资格证的情况下，需要出台一个政策。不求所有，但求所用，这是一种人才观。要充分地吸纳社会力量，就要有一个合理的渠道，使社会力量在没有教师资格证的情况下能够进入学校，培训上岗得做好甄别，否则出现问题，谁来买单？谁来承担？所以，教育部门还要承担起这样一种责任。

中国学校体育：目前，不管是什么原因，一旦发生体育伤害事故，要有效解决还是要落实到法律层面，但由于学校和体育教师无法可依，最终难免会承担责任，这势必影响学校和体育教师开展学校体育工作的积极性。《意见》指出：“完善校方责任险，探索建立涵盖体育意外伤害的学生综合保险机制。鼓励各地政府试点推行学生体育安全事故第三方调解办法”，有什么积极意义？

马凌：对于“安全”这个问题，应该有一个正确的认识。在学校范围内，无论体育课还是课外活动，还是学生正常的校园活动，发生伤害事故应该说不可能杜绝，只能说加强防范。并且在出现以后，要做好后期处理，这就涉及到保险的问题。因此，要从两个方面进行解决：一是做好防范，消除隐患。如，在体育场地建设、器材设施选购、体育课教学文件制订方面，要关口前移，把安全隐患都考虑到，就能够使伤害事故出现的几率降到最小。在2007年、2011年北京市做过实验，对9个区县中小学近6000人进行双杠和单杠的测试，只有1例因为保护方法不当造成了伤害。这也就说明，只要加强安全保护措施，就能够减少伤害事故的发生。如果说建立保险赔偿制度，可能伤害事故的后期问题会好解决，对于学校体育课的教学内容的开展，预设合理的练习密度和运动负荷等都是有利的，这些都是相关联的。也就是这里要讲的第二点，即建立发生伤害事故的赔偿机制，保护教师的合法权益，为他们排忧解难。如果这个问题解决不好，就会出现“谈虎色变”。现在出现了一些较为普遍的现象，如，“认为上体操器械课就会出问题”；“一些学校以怕出现伤害事故为由，不按照国家审定教材，不按照课程标准要求开展体育课”等，这就导致学生学习运动技能出现低层次的重复，出现了一些不合理的“教学现象”。就排球教学来讲，从小学教到高中，就是一传到底、一垫到底，永远看不到比赛，学生怎么会感兴趣，这种体育课就不可能是成功的，更不可能是快乐的。此外，在体育教学中还要注意挫折教育的开展。如耐久跑，无论是800m、1000m还是1500m，人的体能不一样，训练水平不一样，出现极点只是时间和距离不一样，这是必须面对、无法逃避的，所以就要接受挫折教育，一些课堂上出现的“让距跑”是有悖于公平竞争原则的，是有害的。起点都不同，怎么能够公平，而公平正义是人类追求的目标，如果把公平游戏化，那社会还有规则吗？所以很多时候学校体育教育没有考虑教育的因素。而且，现在不守规则，将来就可能不守法。总之，在这个问题上一是要注意防范的方法，二是要做好后期处理，一定要给体育教师一个相对宽松的、民主的、和谐的教育教学氛围。

（本文根据录音整理）