房地产税，来了

乔宠如

7月23日，在G20财长和央行行长会议税收高级别研讨会上，财政部部长楼继伟表示，受制于信息征集能力弱及利益调整阻碍，目前房地产税制改革尚未推出正式方案，但下一步将“义无反顾”推进改革。

与此同时，法学届人士也纷纷指出，房地产税法已被列入本届全国人大五年立法规划中。考虑到本届人大将于2017年底期满，北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文认为，“预计房地产税法最快将在2017年底前通过，慢的话可能会在2017年底提交审议，在下一届人大任期内通过”。

一切迹象似乎都在表明，房地产税真的来了。

立法13年，房地产税姗姗来迟

从2003年十六届三中全会提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”算起，中国社会各界对房地产税已经探讨论证了13年。

所谓物业税，又称不动产税、财产税，主要针对土地、房屋等不动产，要求其承租人或所有者每年都要缴纳一定税款，而应缴纳的税值会随着不动产市场价值的升高而提高。

尽管名称不尽相同，但世界上大多数成熟的市场经济国家，都会对不动产征收物业税，并以财产的持有作为课税前提、以财产的价值为计税依据。依据国际惯例，物业税多属于地方税，是国家财政稳定而重要的来源。

而在我国，尽管已经过去了13年，但物业税，亦即房地产税，仍然迟迟没有出台。

“在2003年提出物业税之后，社会上有很多不同的声音，而官方又没有正确和权威的解读，致使全社会一直未能形成共识。”物业税征收最早的倡议者之一、中国政法大学财税法研究中心主任施正文回忆说。

实际上，直到今天，社会公众对于房地产税的认识依然十分模糊。房地产税到底是什么？又与房地产领域当前存在的诸多税收有什么关系？

《经济》记者梳理发现，目前，我国房地产领域的税收主要存在于交易环节，包括营业税、契税、土地增值税和城市维护建设税等。财政部数据显示，2014年，以上4类税收总额占全国税收收入的比重达到11.86%，占地方财政收入的比重更是高达18.63%。而针对房地产保有环节，目前仅有房产税和城镇土地使用税两类。2014年，两税收入占全国税收收入总额的比重大致为3%，占地方财政收入的比重也仅为5%。

实际上，这几类税收都被包括在房地产税的所指范畴之中。其中，房产税不仅与房地产税名称相近，而且在征收环节、方式等方面也十分相似。按照《中华人民共和国房产税暂行条例》，房产税由产权所有人按照房产原值一次减除10%-30%后的余值缴纳，税率为1.2%。若按照房产租金收入计算，则缴纳税率为12%。不过，我国目前只针对单位纳税人课征了房产税。对于个人自住住宅，仅在上海和重庆两地试点征收房产税。

“现有的‘重交易、轻保有的房地产税制结构，使得房地产交易环节税负过于集中，造成了严重的税负不公。”财政部财政科学研究所副所长苏明认为，房产税向个人住宅扩围，将有助于抑制房地产企业的投机行为和市场泡沫，避免房地产闲置带来的严重浪费。

但是，房地产税向全国铺开，仍然首先要过立法这一关。

施正文指出，在过去，由于受到房地产评估能力、不动产登记制度等各方面的限制，物业税的征收面临很大的阻力。而在今天，随着房地产评估市场的规范发展和评估法的通过，随着不动产统一登记制度的实施和推进，技术层面的障碍已经不复存在。

2013年，十八届三中全会明确提出，“加快房地产税立法并适时推进”，同时将其列入十二届全国人大常委会立法规划。房地产税的推出似乎已是大势所趋。

“目前，房地产税法草案还未成熟到征求意见的时候。即便草案成熟，还要经过多轮意见征询。提请审议后，还要征求公众意见，最快出台也要到2017年，甚至更久。”施正文特别指出，房地产税法出台，并不意味着马上开征房地产税。“房地产税法只是为地方提供一个法律依据，确定原则性标准。至于何时选择开征、税收要素如何设计等，地方有很大话语权，要根据各地的实际情况来定”。

财政部财政科学研究所原所长贾康同样认为，房地产税的征收可以分步进行，在楼市较热的一二线城市先行实施。在完成立法后，房地产税真正实施的过程中，应赋予地方政府一定范围内的税率制定权。“由中央政府设计幅度税率，各省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内，根据本地经济发展水平、房地产市场状况、居民收入水平和负担能力以及地方政府的年度支出需求等因素确定本地区适用税率。”

沪、渝试点：房地产税效果有限？

从针对房屋流通环节收税为主，转向针对房地产存量财富收税，房地产税被视为调节居民财产性收入、缓解收入差距、抑制投机性需求的重要手段。

中国房地产业协会原副会长朱中一就曾在接受媒体采访时指出，房地产税征收既是全国税制改革的重要一环，也是住房体制改革的需求。“这将抑制投资、投机性需求，盘活存量，进而使房子回归居住本质。”

2010年，在房价持续上涨的形势下，国务院要求要发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用，随后，2011年初，重庆、上海两地分别颁布了针对个人住房征收房地产税的试点办法。然而，5年过去了，关于两地试点效果，业内专家仍然褒贬不一。

《经济》记者了解到，重庆上海两地的房地产税征收差异较大。从课税对象上看，上海主要为本地居民新购二套及以上住房、外地居民新购住房；重庆主要为独栋别墅、新购高档住宅；从税率来看，上海为比例税率0.6%（由于按照市场交易价格的70%征收，实际税率仅为0.42%）；重庆为0.5%-1.2%的累进税率；从免税面积上看，上海按照人均面积60平方米免税；重庆存量别墅按每户180平方米、新购高档住宅按每户100平方米两个标准免税。

2011年，上海房地产税收入22.1亿元，仅占上海总财政收入的0.64%；而重庆2011年房地产税总额则仅为1亿元，约占重庆市财政总收入的0.04%。5年过去，两地房地产税的规模仍然增长缓慢，对于房价上涨的抑制作用也不甚明显。

“有一些观点认为，两地推行房产税试点后，没有看到房价急速下跌，‘动静不大，因此判断房地产税效果不佳。应当指出，这是非常表面化的认识。”贾康撰文指出，住房保有环节上的税是按年征收的，在接近年底时才好判断年度收入；在试点初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后渐进改革基本到位时才能大体看清收入的可能规模。在上海、重庆这样的大城市，房产税改革试点最重要的任务，一定意义上还不是筹集收入，而是要为调节经济和社会生活在制度建设方面“破冰、试水”。

苏明则指出，上海、重庆试点的个人住房房产税是在房价暴涨的背景下出台的，其主要目的在于调节收入分配，引导居民走向合理的住房消费，促进房价合理回归。从实际运行情况看，试点在调节收入分配和筹集保障房建设资金方面发挥了一定的作用，在完善税制和征收管理等方面进行了有益的探索，但两地试点对调控房价的作用并不明显。

他还告诉《经济》记者，沪渝两地试点的房产税税制要素设计其实不甚合理。“一方面，上海和重庆两地仅针对二套以上新购房和高档别墅等增量房收税，而不是对社会存量房产全部征收，不具有税收的普遍性要求，不能反映市场的真实情况，有失公平；另一方面，只在两个城市开展试点，税率偏低，优惠过宽，政策过于温和，房产税在筹集地方财政收入方面也仅仅具有象征意义。”

与此同时，尽管房地产税的设计初衷之一是抑制房价上涨，但在业内专家看来，房地产税对于楼市到底会带来哪些影响，还要依照征税方式、征税主体范围、税率多少等因素综合评判。

中原地产首席分析师张大伟就曾对媒体表示：“短期来看，房地产税可能促使部分投资者抛售房源。但是，长期而言，如果不解决热点城市有效供应少于需求的问题，相关税收依然会转嫁给买房者支付。”

贾康则明确指出，房地产税并不可能使得热点城市房价“应声而落”。他分析称，目前，中国的实际城镇化水平还不到 40%，以后要一路走高到 70%-80%才能相对稳定，在此过程中，没有任何力量能够阻止中心区域不动产价格的上升。

但是，他强调，房地产税的出台将会使不动产价格上升的过程更平稳，减少泡沫，避免价格大幅波动对社会生活带来的负面冲击。“在上海，大家都愿意在城市中心区购置不动产，‘宁要浦西一张床，不要浦东一套房，管理部门很苦恼。在试点过程中，通过一个很小的差别化杠杆——中心区域的税率是 0.6%，周边区域的税率是 0.4%，就把不少买主引流到周边区域，产生了过去多年求之不得的土地利用格局优化效果。”

房地产税走向何方？

在目前关于房地产税的争论中，有一种观点认为，房地产税只能适用于土地私有制国家，在公有制下，个人并不拥有土地所有权，不具有纳税基础。但在苏明看来，房地产税和土地私有制没有必然的联系。

他告诉《经济》记者，房地产产权包含了所有权、使用权、收益权、处置权、开发权、转让权等多种权利。土地公有制意味着国家对于土地享有最终所有权，但公民可以依法拥有土地使用权。在使用权有效期内，土地的使用、转让带来的收益完全属于使用权人，即使没有最终所有权，但拥有使用权，也能给权利人带来收益，从而可以成为课税对象。

另外，房地产税与土地出让金在性质和职能上也完全不同。前者是租金，是政府配置土地这一稀缺资源的有效手段；后者是税收，主要目标在于为地方政府筹集税收收入，同时兼顾对收入分配和房地产市场的调节功能。“从国际经验来看，即使在土地公有制国家，或者在部分土地公有制国家，在国家所有土地上建设的住宅，承租人也同私有土地所有者一样，需要每年缴纳房地产税，典型如英国、新加坡、以色列等国家。”苏明说。

但他同时指出，十几年来，伴随着房地产市场的持续升温，土地出让收入和交易环节税收的规模也在不断膨胀，逐渐成为了地方政府重要的收入来源之一。但是长期来看，无论土地出让收入还是房地产交易税收，都是不可持续的。在此背景下，有必要对房地产保有环节和交易环节的相关税费进行综合性改革。

“在保有环节，随着房地产税的开征，目前征收的房产税和城镇土地使用税相应取消；在交易环节，应当取消土地增值税，对房地产转让实现的收益（不动产利得）分别纳入企业所得税和个人所得税中征收，同时保留契税、取消印花税，并对房地产相关收费基金项目进行清理。”苏明说。

据了解，契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。其目的是调整不动产交易行为，抑制房地产囤积行为，因此契税仍有保留的必要。而印花税对书立、领受应税凭证征税，与契税在一定程度上功能重叠，因此苏明认为，“从消除重复征税的角度考虑，有必要取消印花税”。

除此之外，他还建议，在税率设置上，应按照“宽税基、低税率”的原则，同时结合房地产相关环节税收制度的改革和税负平移情况，合理确定税率上限。在改革初期，可以选择偏低的税率水平，逐步培育居民住户的纳税意识。

但在贾康看来，美国等国家对住房保有环节采用的“普遍征收模式”未必适用于我国国情。他认为，房地产税制度调节是重点针对改革开放中间先富起来的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥补瘦”的原则所作的合理调节。“中国在可以预见的很长时期内，必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端，否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。”

他建议，每个家庭可以认定的第一套住房，或者家庭人均一定标准之下的住房面积，应给予免税处理。“不管家庭富裕程度如何，独立别墅除外，对第一套房都不征收房产税，而从中国的普遍情况看，第二套房征收税率从低也具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必给予税收优惠了，应该一丝不苟地征收。”