农民工“市民化”的成本及推进模式探析

郭 力

（河南工业大学 a、经济贸易学院 b、粮食经济研究中心，河南 郑州 450000）

农民工“市民化”的成本及推进模式探析

郭 力a、b

（河南工业大学 a、经济贸易学院 b、粮食经济研究中心，河南 郑州 450000）

加快农民工实质性“城市融入”是未来十年我国城镇化的工作重点。本文通过对农民工“市民化”的养老、医疗、子女教育、住房支持、新增基础设施等成本进行分析及横向比较，发现东部地区、大城市由于房价与地价高企、资源与生态环境承载力不足、心理适应性困难等原因，很难再继续承受大量新增人口压力。而相比大城市与小城镇，百万人口左右的内地中小城市更具成本与效益优势，应当成为推进农民工“本地市民化”的重点依托。

城镇化；市民化；社会保障

一、引言

2015年我国城镇化率已达到56.1%，基本进入城镇化中期的后半阶段。但是，城镇化水平的突飞猛进难以掩盖其内部的质量与结构缺陷，其中突出问题之一是已进城务工农民工的“半市民化”或“非市民化”。当前的官方统计将在城市居住超过6个月、没有城市户籍的农民工计入城市常住人口计算城镇化率，却忽视了他们的收入水平、生活方式、公共福利待遇与市民存在巨大差距，实际处于非城市融入状态。据测算，2010年我国有2.14亿人生活在城市、却没有城市户籍，户籍人口城镇化率仅为34%，远低于常住人口城镇化率的50%［1］。

在大多数国家的城镇化进程中，农民的“非农化”与“市民化”是同步实现的。而我国由于长期的低价工业化与高价城镇化策略影响，以及户籍制度限制，城镇化实际上采取了两步走策略：先鼓励农民向非农转移为农民工，支持工业化进程；再由农民工转变为市民，实现实质性城镇化。“半市民化”迁移方式虽然避免了我国像拉美国家那样出现大面积贫民窟，在客观上也提高了农户收入与生活条件，但是长期以往不仅容易造成农民工缺乏对城市的归属感与认同感，阻碍其城市定居意愿，而且还会导致人口与生产过度集中在发达地区与大城市，加剧区域经济非均衡性，阻碍城市文明扩散。

随着经济社会的发展与居民收入水平的提高，农民工在城市定居落户的愿望将越来越强烈；城乡协调发展目标与二元经济体制转变也要求打破进城农民工的“两栖式”迁移方式，实现实质性“城市融入”。未来5—10年我国城镇化重点应从追求速度转变到落实农民工的“市民化”，才能避免城镇化落入“只见产业、不见市民”、“只见企业，不见居民”的尴尬境地。在此背景下，哪种途径可以较低成本地推进“市民化”？哪类城市最适宜接纳数以亿计的进城农民工“安居乐业”？对这些问题的实证分析与对策探析具有重要的实践意义。

二、农民工“市民化”的成本及其横向比较

当前我国的“市民化”带有“补课”性质，本质是如何通过制度创新，将城市基础设施、公共服务与基本社会保障覆盖到农民工群体，最终实现农民工享有与城市居民同等的经济、社会、政治权利，以及现代城市生活方式与文明观念［2］。根据相关调研数据，2010年农民工的养老保险覆盖率为9.8%，失业保险覆盖率为3.7%，住房公积金及住房补贴覆盖率分别为3.4%与3%。进城农民工参与养老保险、医疗保险、失业保险的比率分别为城镇职工参与率的48.2%、36.9%、15.4%［3］。由于大部分城市基础设施如公共交通、公园、体育场馆、图书馆等都具有一定的“非排他性”，扩大享用人群范围的新增边际成本并不高，因此“市民化”的主要困难在于建立覆盖农民工群体的基本社会保障与公共服务体系的成本过高，主要包括养老、医疗、最低生活保障，以及子女教育、住房支持等成本。

众多学者采用抽样调查、统计分析、计量模型预测等方法对这些“市民化”成本进行了定量测算，一些代表性的研究结论如表1所示。由于所用统计口径、数据来源、样本空间与计量方法的不同，导致“市民化”成本的具体估算结果差异较大，但是基本可以得出两点特征：第一，由于城市住房、生活品价格的急剧攀升以及保障费用的动态调整，近些年实现“市民化”的必要成本具有快速上升趋势；第二，城市规模越大，“市民化”的成本越高，特别是特大城市的生态环境承载力、社会保障体系、交通基础设施难以适应大量新增人口压力。如果将政策目标定为低成本、高效率地实现“市民化”，在各级城市生活融入效果差别不大的条件下，中西部地区、中小城市要比东部沿海、大城市更适宜作为下一步“市民化”的重点依托城市类型。

三、大城市“市民化”成本高企的原因分析

近二十年来我国的城镇化实际上是“大城市化”，表现为产业与劳动力越来越多地集聚在东部地区、大城市以及各城市的中心区，造成了城市体系规模结构的两级分化与位序分布的扁平化。产业与人口的过度集中带来区域内非贸易要素成本的快速上升，引致房价高涨、交通拥挤、生活费用提高等，不仅降低了农民工在东部大城市务工的实际收入与进城落户意愿，而且也削弱了沿海大城市发展劳动密集型产业的核心竞争力。第一，东部地区及大城市不适宜作为“市民化”重点的主要原因是高昂的地价与房价成本。新世纪以来，我国大城市的地价和房价飞速上涨，一方面使得城镇化建设中同样规模的实物投资需要更多的资金，大大抬高了城镇化引致的实际资金规模与投资门槛；另一方面使得农民工越来越难以在大城市买房定居，大多只能“候鸟式”迁移。如一项对深圳165位农民工的抽样调查显示［11］，一半以上的农民工是因为买不起房而不愿在深圳定居；有部分即使愿意定居深圳的农民工也大都只能选择市区以外的龙华、布吉等郊区购房置业，或者采取租房的形式定居。

第二，近年来资源品价格上涨和生态环境约束增强是推高大城市“市民化”成本的一个重要原因。城镇化是以工业化为动力，因而城镇化进程需要资源、能源与环境承载力作为支撑。西方发达国家处在城镇化加速阶段时，资源、能源供给相对充裕，生态环境容量相对宽松，为农村人口集中迁移提供了较好的外部条件。而我国与众多发展中国家同步进入城镇化加速阶段，世界主要资源、能源供给不足的特征日趋明显，尤其是大城市的碳排放控制、大气质量维系、水污染治理要求日益提升，客观上抬高了我国大城市推进“市民化”的资源与环境成本。

第三，由于我国农民工的主要迁出地与迁入地在地理空间上的分离，以大城市为主的“市民化”模式意味着大规模的异地迁移人群。大批农民工要远离中西部家乡迁移居住，不仅会加剧“春运”等社会难题，而且很难保证大城市不出现像拉美国家那样的“贫民窟”泛滥的现象。另外，农民工要重新适应异地新环境，不得不承受社会关系网络、归属感、心理认同上的机会成本。

表1“市民化”成本的代表性研究及其结论

第四，交通成本与生活成本对农民工“市民化”意愿的影响较小。这一方面是由于“两栖式”迁移的农民工在城市大都选择群居或租房居住，居住地变动灵活；另一方面百货连锁超市遍布全国，交通运输条件也越来越便利，各区域的日常生活品价格基本趋同。实际上，农民工对城市交通、生活成本的不敏感性刺激农民工过度集中在工作机会较多的大城市或城市核心区，在客观上“成全”了大城市的集中膨胀。

综上所述，如果我们完全放开大城市户籍，重点尝试在各个直辖市、省会城市、计划单列市给予农民工“市民化”身份，自然要面临高昂的住房、医疗、教育、社保、生态环境维系等成本。“大城市—异地迁移”的“市民化”模式在财力上困难重重，只适合极少数农民工，而不符合大多数农民工的主流意愿与能力。

四、采取“中小城市—本地迁移”的农民工“市民化”模式

2008年金融危机以来，我国出现了明显的区域经济均衡化趋势。以往落后的中西部地区及中小城市通过承接劳动密集型产业梯度转移实现了经济增速提升，城市基础设施逐渐改善；在就业机会增多与工资待遇提高的引导下，越来越多的农民工愿意回流到中西部实现本地就业。在此背景下综合考量，本文认为100万人口规模左右的内地中小城市不仅具备吸纳农民工进城落户的现实潜力，也更符合大多数农民工的心理适应性意愿，中小城市应当成为推进农民工“本地市民化”的重点依托。

第一，中小城市具有住房成本较低的优势。相对于产业与人口过度集聚的大城市，中小城市及大城市郊区的土地资源较宽裕，房地产价格较低，更能够为农民工提供低成本居住条件。即使农民工选择传统的租房或群居方式，中小城市也更具优势。据调研，2008年苏州市区农民工的人均住房面积为3.93平米，有38%的农民工每月住房支出超过200元；而周边临湖镇的农民工的人均居住面积为4.37平米，只有14%的农民工月均住房支出超过200元［11］。

第二，中小城市提供基本社会保障与公共服务的成本更低。以农民工最关注的子女教育问题为例，中小城市解决农民工子女入学的费用要远低于大城市。从教育质量来看，当前大城市的公办学校普遍超员，只有分布更广、数量更多的中小城市的公办学校才有可能满足农民工子弟享有高质量教育机会的愿望。

第三，中小城市具备推行“土地换社保”的优势。以地级市、发达县级市为代表的中小城市不仅直接濒临大片农村地区与大量农村劳动力，而且自身又具备相当的经济、社会、文化功能，是连接乡土社会与城市文明的纽带。因此，中小城市更可能广泛推行“土地换社保”制度，用土地出让收益弥补“市民化”的资金短缺难题，推进农民工进城落户。

第四，农民工在中小城市定居的归属感、认同感与心理适应性更强。据相关研究，在打工地的社会地位较低和受到明显歧视是影响农民工定居城市的重要因素［12］。与大城市相比，靠近家乡的中小城市的生活成本更低、压力更小、乡土社会气息更浓厚，不仅更容易融入当地城市生活，而且可以兼顾家庭与延续社会关系网络。

第五，小城镇不符合农民工“市民化”的主流意愿与条件。虽然一些学者主张依托10万至30万人口的小城镇实现“户籍地市民化”［13］；但是考虑到中西部省份的县城、小城镇规模过小，人口与经济规模难以发挥城镇化的集聚效应及扩散效应，劳动生产率与经济效益支撑不了高昂的“市民化”成本，也无力解决环境污染及土地资源浪费难题，很难成为“市民化”的重点选择。而且小城镇的生活设施缺乏，公共服务体系滞后，也不符合新生代农民工的“城市生活融入”意愿。因此，下一步应当主要依托100万人口规模左右的中西部中小城市，大力推进“本地市民化”。

［1］郭力：城镇化道路调整——基于产业转移与劳动力流动的视角［M］.郑州大学出版社，2016.

［2］简新华、黄锟：中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究［M］.人民出版社，2008.

［3］盛来运：城乡福利一体化：探索与实践［M］.社会科学文献出版社，2010.

［4］陈广桂：房价、农民市民化成本和我国的城市化［J］.中国农村经济，2004（3）.

［5］中国科学院可持续发展战略研究组：2005中国可持续发展战略报告［M］.科学出版社，2005.

［6］肖鼎光：中国农民工与城市流动人口研讨会综述［EB/OL］. http：//www.cids.org.cn.

［7］张国胜：基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择［J］.中国软科学，2009（4）.

［8］牛文元：中国新型城市化战略的设计要点［J］.科技促进发展，2009（1）.

［9］国务院发展研究中心课题组：农民工市民化进程的总体态势与战略取向［J］.改革，2011（5）.

［10］申兵：“十二五”时期农民工市民化成本测算及其分担机制构建——以跨省农民工集中流入地区宁波市为案例［J］.城市发展研究，2012（1）.

［11］范红忠：中国城市化与区域协调发展——基于生产与人口空间分布的视角［M］.中国社会科学出版社，2010.

［12］简新华、何志扬、黄锟：中国城镇化与特色城镇化道路［M］.山东人民出版社，2010.

［13］辜胜阻：让农民工回流就地市民化［EB/OL］.http：//finance.qq.com/a/20080529/002071.htm.

（责任编辑：胡冬梅）

国家社科基金青年项目，编号：16CJL032；国家社科基金青年项目，编号：15CSH050。