浅谈完善社会保险法律体系

郭巍

经过多年的社会保障制度改革和探索，我国城镇基本上建立了养老、失业、医疗、工伤和生育等保险险种。在一定程度上为遭遇这些风险的劳动者解除了后顾之忧，为劳动者提供了很好的底线正义，对国家的和谐与稳定起到了不可估量的作用。但是，随着我国社会主义市场经济的发展和不断完善，现有的社会保险法律制度存在的问题逐渐地暴露出来，主要表现在立法严重滞后和不健全、现有的社会保险制度的法规、规章立法层次低，各种保险制度之间缺乏协调统一、社会保险的法律实施机制较为薄弱、社会保险的制度安排存在缺陷等，因此，我们应顺应市场经济发展的要求，立足于我国的国情和实际需要，同时要借鉴和吸收其他国家的经验和教训，通过改革和制度创新，尽快由全国人大或常委会制定、颁布在社会保障法中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，构建开放而健全的社会保险法律体系。

一、选择适合我国国情的社会保险制度模式

1.注重我国的实际国情

在我国的社会保险立法中，必须充分考虑到我国现阶段的经济发展状况和基本国情。一是我国经济发展水平较低，地区之间发展不平衡；二是城乡二元化经济结构还将在相当长的时期内存在；三是在经济改革与发展过程中，各地区各行业经济发展状况不平衡；四是人口多，人口老龄化进程快；五是计划经济体制下形成的传统保障制度的束缚和影响较重。因此，社会结构的不同、文化背景的差异，决定了我们对西方国家的社会保险制度不应简单地照抄照搬。应根据我国的国情，构建出适合我国国情的社会保险模式，并用法律的手段使之制度化，从而推动我国社会主义经济全面健康发展。

2.建立低水平、保基本、广覆盖、多层次、互助互济的混合型的社会保险制度

由于我国人口多，经济发展水平低，各地区经济发展水平有很大差异，这就决定了我国社会保险法规定的待遇标准不能过高，保险标准要有所区别，不能实行福利型的社会保险模式，要根据国家的财政和企业的实际承受能力，适当降低缴费的费率，同时也降低享受的待遇，提供一个最基本的保障。

广覆盖，就是逐步扩大社会保险的覆盖范围。社会保险的对象不仅仅是职工，而应覆盖到全体公民，比如，养老保险问题，不仅规定职工的基本养老保险，也应包括城镇居民的养老保险、农村居民的养老保险、失地农民的养老保险、事业单位人员和公务人员的养老保险；基本医疗保险不仅包括职工基本医疗保险，还应包括城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险。

多层次，就是在开展社会保险的同时，还要建立企业补充保险、参加市场化的商业保险、鼓励个人储蓄型保险。建立多层次的社会保障体系，以满足不同人群、不同行业的多层次的社会保障需求。

二、加大社会保险的立法力度

目前，社会保险基本法的制定和颁布，已成为为我国社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境及社会和谐稳定的当务之急。当然由于我国目前城乡存在着二元结构，基本法的制定应该较粗、较简，然后国务院依据城乡有别原则尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，从而可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保险法律制度的科学化、合理化，以保证社会保险工作有法可依。同时，社会保险制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保险法律规范的有效实施。

推动当前仍以部门规章为主要依据进行试点的工伤保险和生育保险的社会统筹步伐，加强养老保险、失业保险和医疗保险的法律实施，可以实现五保合一，统一管理，统一征缴，强化社会保险制度的实施机制，明确各主体的法律责任和义务，确保社会保险基金筹集到位、保值增值和社会保险待遇按时足额发放。并围绕《社会保险法》，应出台一系列配套法律法规，包括《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险争议处理条例》

三、完善社会保险的各项制度

1.建议社会保险范围实行全覆盖

国家应当实行全民强制社会保险，不分公务员还是企事业单位、农民及自由职业者，使全社会公民都能够享受到社会保险待遇。并且在设计各类社会保险制度时，要做到相对公平，避免因职业、身份、地区的不同社会保险待遇差距过大。

2.取消或降低养老保险最低缴费年限

社会各界不少意见提出，养老保险要做到广覆盖，同时却规定15年的最低缴费年限，达不到最低缴费年限的不能领取养老金，等于将已经纳入保险的职工再排除出去，这让人不能理解，建议取消最低缴费年限的规定，确立“多缴多得、少缴少得”的待遇计算原则。还有的意见提出，很多四五十岁的人以前由于种种原因没有缴纳社会保险费，如果从现在开始缴，到退休时也不够15年的缴费年限，建议降低最低缴费年限。

3.提高医疗保险待遇水平

看病难、看病贵，是让不少人非常焦心的问题。虽然有了医疗保险，但报销起点高、报销比例低等问题的存在，使得不少人个人医疗费用负担较重。造成这种现象的原因是多方面的。包括公共卫生投入不足、医疗保障覆盖面不广、统筹层次不高以及个人账户降低了风险分摊功能等。因此，提高医疗保障待遇是这一制度发展的必由之路。目标即是疾病医疗不再构成参保对象的负担。从当前现实出发，医疗保险制度需要解决的问题主要有：一是尽快扩大覆盖面，力争这一制度覆盖到全体劳动者身上，同时促使城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗制度并轨，由三元制度安排发展到二元制度安排，以促进公平性；二是加大公共投入，包括政府对城乡居民的医疗保障补贴，发展公共卫生事业；三是完善医保经办机构，将职工医疗保险、城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗由一个统一的经办机构经办，彻底改变各行其是的分割格局，以便提高管理效率并为日后多元制度的整合奠定基础；四是取消职工医疗保险中的个人账户，将个人账户基金全部纳入社会统筹基金，真正按照风险分摊、互济互助的原则构建社会化的医疗保障制度；五是应当将医疗保险与疾病预防、公共卫生事业乃至医疗机构改革、医药流通改革等结合起来，求得相得益彰的效果。

4.加强对社会保险基金的监督管理，明确运营不当的法律责任

社会保险基金是老百姓的“保命钱”，社会保险基金监督工作虽然不断加强，但由于一些问题的影响，基本还是粗放型的，尚未形成有效的机制，与社会保险事业发展不相适应。因此，要建立健全社保基金监督法律法规，明确监督和被监督的主体，加强对违反社保基金管理的处罚力度，建立纵向与横向的监督职能。第一，对社保基金预算、筹集、支付、管理、监督检查等做出规范，强调社保基金纳入单独的财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用，也不得用于平衡财政预算。第二，各级社会保险经办机构从组织机构、业务运行、信息系统等方面加强内部控制建设，从源头防范风险。第三，各级人力资源和社会劳动保障部门要畅通工作渠道，及时掌握社保基金安全状况，重大要情及时上报，对隐瞒要情不报或报告不及时的，要对有关负责人实行问责，追究决定人的责任。

因此，对当前社会保险立法的关注，不应止于一部“集大成者”的社会保险法，更要将目光投向一个符合国情、内外协调且具有开放性、可操作性的社会保险法律体系。社会保险立法是一个开放而复杂的系统工程，只有在社会保险基本法的统领下，完善与之相匹配的其他单项法规，以形成一个健全的社会保险法律体系。