关于工程移民社会保障的问题及对策

郭巍

一、工程移民社会保障在现实中存在的问题分析

1.制度设计存在缺陷

目前，我国社会保障体系仍然是城乡二元结构体制，农村社会保障体系还处于起步阶段，因此，工程移民直接纳入农村社会保障体系，并不能有效降低移民社会风险，而将他们纳入城市社会保障体系又存在制度障碍。作为一个特殊社会群体，土地资源的丧失给移民生活带来了极大的不稳定性，他们虽然为国家建设做出了巨大牺牲，但很难与城市社会保障衔接。因此，破除城乡二元社会保障结构制度，切实保障移民权利，是我国亟待研究和解决的重大课题。

2.社保资金缺口较大，资金监管混乱

尽管经过改革开放近40年经济的飞速发展，但资金来源仍然是约束工程移民社会保障的瓶颈。与城市社会保障比较，工程移民社会保障无论在保障项目还是投保档次上都存在很大差距，所需资金缺口大。如果由移民个人负担，则由于移民安置补偿金标准偏低而无力承担。以养老保险为例，根据规定，个人养老保险金缴纳年限必须满15年，才能在到达法定退休年龄时领取养老金。工程移民如果转入城镇保险体系，原有的农村保险要进行折算，不足15年的需要进行补缴。按照现行移民安置政策，每个移民生产安置费显然无法解决。由征地单位为移民缴纳社会保障基金，则因缺乏法律的强制约束力在实践中也难以落实，而由政府财政负担，又因财力问题解决起来有很大难度。可见资金来源问题是建立工程移民社会保障的一大障碍。当前，我国社会保障缺乏统一监管使移民社会保障基金管理效率较低。移民社会保障基金主要由民政部门主管，但民政部门既是基金的管理者还是政策的执行者。角色的多元化导致职能混乱、交叉，效率低下。各相关部门间职责不明、监管不力、相互推诿时有发生，对移民社会保障工作的开展也极为不利。

3.部分移民观念陈旧，“等、靠、要”思想严重

部分移民观念陈旧，“等、靠、要”思想严重，是实施工程移民社会保障的观念障碍。目前，土地收入仍然是农村工程移民家庭经济的重要支柱。农民特别是我国中西部地区的农民，市场意识、竞争意识比较淡薄，一旦土地被征用后，他们不是积极寻找就业机会，而是一味等待征地单位为自己安排就业和缴纳社会保障金，负责他们的生活和养老。

二、进一步建立和完善工程移民社会保障的基本对策

尽管建立工程移民社会保障困难重重，却是势在必行，刻不容缓。工程移民社会保障问题是一个庞大、复杂的社会工程，需要科学论证和实施。

1.科学确立工程移民社会保障基本原则

根据我国社会经济发展不平衡的特点，结合工程移民实际，工程移民社会保障建立的原则应该包括：一是人本原则。政府要尊重工程移民的人格尊严，考虑移民的利益诉求，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。二是公平原则。政府在建立移民社会保障体系过程中，要充分保障移民的各项权利，在公正、机会均等的基础上最大限度地满足移民的利益诉求，使他们得到的补偿，为他们提供经济后续发展的能力。三是多样性原则。政府部门同社会各界力量共同做好移民社会保障工作，对于不同类型的工程移民，采取不同的保障标准，并多渠道地筹措移民社保资金来源。四是层次性原则。我国地区经济发展水平不平衡性决定了不同地区移民保障具有鲜明的层次性，工程移民的社会保障水平要与地方经济发展水平相适应。五是渐进性原则。随着我国经济发展水平的不断提高，工程移民社会保障水平也应与时俱进。

2.构建功能完善覆盖全面的社会保障体系

工程移民社会保障体系应该是一个完善的系统，可以分为若干个彼此独立、功能互补、覆盖全面的子系统，包括工程移民社会保险子系统、工程移民社会救济子系统、工程移民社会福利子系统、工程移民社会优抚子系统和工程移民其他社会保障子系统。更为重要的是，应加强移民社会保障的法制建设，在借鉴和整合近年来各部委颁布的各项关于移民文件资源基础上，结合中国移民实际状况，制定一部科学规范的移民法，在法律上给予移民社会保障。

3.建立专门管理机构，加强基金筹集管理，加快队伍建设

在管理机构方面，应建立统一的移民管理机构，实行集中管理。由人力资源和社会保障部门会同移民开发部门设立移民社会保障机构，对全国移民社会保障实行统一的领导。在统一领导的前提下实行分散管理，由地方政府人力资源和社会保障部门会同移民安置实施机构具体管理，建立科学合理、运作高效、便于操作的管理机制，实现移民社会保障有效管理。在资金方面，应建立专项工程移民社会保障基金。基金来源可本着多元化、多层次、多渠道的原则来解决。如通过国家财政单独拨款，国家和地方财政按比例拨款以及从征地搬迁到补偿安置费用或扶持基金中抽取一定比例等方式建立移民社会保障基金。同时加强基金监管，实现移民地区至少以县一级为基金统筹单位，通过安全可靠的基金运营，实现基金保值增值。在队伍方面，要建设一支思想过硬、业务精湛、作风严谨的移民社会保障工作专职队伍。要加强对这一队伍的教育和培训，提高他们的政治、业务素质，增强他们的法律观念和工作责任，实现移民社会保障队伍年轻化、专门化和科学化。此外，有必要加大移民社会保障的政策宣传力度，消除移民的陈旧观念和思想疑虑，从而推进移民工程顺利进行，真正实现工程移民全面而科学的社会保障。