新泰市推进行政审批“三集中三到位”

郭俊杰

2016年5月23日，国务院总理李克强在湖北考察时强调：“各地政务大厅要真正做到一站式办结，简政放权就是以政府让利换取市场红利。”为深化行政审批制度改革，加快政府职能转变，新泰市建成高标准政务服务中心，统一管理审批服务，制定6项政务服务国家标准，并于2016年3月大力推行行政审批“三集中三到位”工作，进一步加强行政服务效能建设，打造优质高效的政务服务环境，彻底解决办事群众在大厅和部门之间“两头跑”，以及市政府公布的权力清单与部门实际运行“两张皮”等问题。

一、背景依据

随着简政放权工作的深入推进，各地纷纷把政务服务中心大厅作为集中办公、权力下放、优化服务的重要平台，作为推进政府职能转变、提升服务效能的重要载体，狠抓行政审批事项的清理、精简和取消。但是，由于个别部门单位各自为政，信息不能共享，行政审批流程设计“部门化”，审批环节前置多、材料多、重复多的问题仍然不能从根本上解决，服务大厅“只挂号不看病”，导致便民利民成了一句空话。

针对这种情况，新泰市在充分调研论证的基础上，下决心推行行政审批“三集中三到位”，实现部门“行政审批职能向一个科室集中、审批科室向政务大厅集中、审批事项向网上办理集中；审批事项进驻大厅到位、审批授权窗口到位、电子监察到位”。一是法律有规定。《行政许可法》第二十六条明确规定，行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。二是上级有要求。《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2015〕6号文件进一步深化行政审批制度改革的意见》（鲁政发〔2015〕6号）和《中共新泰市委、新泰市人民政府关于推进政府权力清单和全面深化行政审批制度改革的意见》（新发〔2014〕16号）也明确要求将许可职能进行集中，全面实行“一个窗口”受理。三是外地有先例。早在2010年，浙江省一些地区就成功推行了“三集中三到位”工作。今年1月和3月，新泰市编办会同市政府法制办、市政务服务中心管理办公室先后赴成都武侯区、江苏南通、天津滨海新区、青岛市南区以及浙江温州、温岭、宁波、柯桥等地，对行政审批制度改革和投资项目审批服务工作进行了考察学习。四是着实见成效。实践证明，推进行政审批“三集中三到位”工作，确实能够减少办事环节，提高行政效率，提高群众满意度。其一，彻底解决“两张皮”问题。新泰市自梳理完成部门权力清单并在网上公布以来，虽然也编印了相关文件，但在各项清单的落实过程中，由于同一事项由不同科室负责某一环节或某一类别，造成了市政府公布的权力清单与部门实际运行“两张皮”问题。推进行政审批“三集中三到位”，通过清单比对，编制部门进驻大厅审批事项清单，同时明确由行政审批科统一实施，杜绝了对事项的人为分割，从而切实解决“两张皮”问题。其二，解决群众“两头跑”问题。群众办事能够在行政审批大厅“一站式”办结，彻底解决了“来回跑”“审批慢”“意见大”等问题，确实提高了审批效率，方便了群众办事。其三，实现了审批与监管分离，提高了政府管理能力，提升了政府形象。

二、主要措施

概括起来，新泰市主要采取对表、设科、选人、授权、监管等五项措施，逐步推进行政审批“三集中三到位”工作。

一是“对表”。将已公布的行政审批目录及权责清单与部门实际运行的审批事项、权责事项逐一进行比对，编制部门进驻大厅的审批事项及便民服务事项清单，实现“一碗水端平，应进尽进”，真正做到“法无授权不可为，法定职责必须为，清单之外无权力。”按照权力类型，进驻事项主要是行政许可、行政确认、部分便民服务事项以及其他权力（审核转报）。如果大厅容纳不了，可借鉴其他地区的先进经验，建立分中心，纳入中心统一管理。

二是“设科”。调整设立行政审批科，把行政审批职能、事项、人员向行政审批科集中，由行政审批科代表部门行使审批权，集中受理、统一协调本部门（单位）的行政审批服务事项。行政服务科整体进驻政务服务中心。其他科室按照政府职能转变的要求，负责综合性工作、政策法规贯彻执行、事中事后监管等。具体科室设置意见由部门（单位）结合工作实际提出，按程序报市编委办公室办理。

三是“选人”。根据进驻事项，选齐配强审批科长及工作人员。选人的标准以忠诚、干净、担当为根本，必须是在编人员，临时人员将逐步退出。原则上政务服务中心（窗口）不低于两名工作人员，确保窗口“一审一核”制的顺利执行，具体人数根据实际运行情况和业务多少确定，同时要保持相对稳定，至少要在窗口工作两年以上。科长按照干部管理权限，由人社或主管部门任命。部门（单位）单独设置行政审批科的，整体进驻政务服务中心，未单独设置的要保证首席代表和专业骨干进驻政务服务中心。

四是“授权”。行政审批科长为部门（单位）行政审批首席代表，首席代表经部门（单位）授权后，全权负责本部门（单位）的审批工作。首席代表行使以下权力：一般事项的决定权，对一般事项实行“一审一核”，现场办结；重要事项的审核上报权，对依法必须上报的事项，提出初审意见，按照审批权限，报送上级业务部门审批，在规定期限内核准发证；组织协调权，对需要技术论证或现场踏勘的事项，有权安排、协调本部门（单位）相关人员按要求进行办理；审批专用章使用权，各部门（单位）要下发授权书，刻制审批专用章，首席代表管理本部门（单位）审批专用章，负责本部门（单位）窗口日常运行，确保窗口独立运行，现场审批，真正实现“一个领导分管、一个科室审批、一个窗口对外、一个审批专用章办结”的窗口运行模式。

五是“监管”。对审批事项的监管，包括对审批本身的监管以及对批后的事项监管两个方面。人员事项进驻后，部门绝不是撒手不管，而是健全制度加强监管，“谁的章谁负责”。市编委明确规定，凡发现审批违法，实施后可能造成重大后果的，依法可撤销审批，实行批管分离。主管部门必须对窗口审批的事项加强日常监管，完善常态化监管机制，通过书面检查、实地检查、飞行检查、双随机抽查等方式，不断提高监管水平，确保审批监管全过程无缝衔接。

三、实施步骤

新泰市推进行政审批“三集中三到位”工作，分三步走：

第一步，涉及投资类项目审批的15个部门率先进驻。3月28日，市发改局等15个部门已全部进驻，权力清单事项共计234项，应进驻202项，原进驻121项，新增81项，新增67%；现进驻202项，进驻率达到100%，进驻人员62人；配备中层干部25人，授权首席代表11人，新刻制行政审批专用章10枚，全部按新模式运行。

第二步，推动其余40个部门全部进驻。市优化办、市法制办、市编办三个部门分7个组分别与40个部门对接，已完成方案上报，近期经市优化办、市编办、市法制办、市政务服务中心等四部门联审后，报市编委批复，7月1日前完成进驻。

第三步，从7月开始至年底，结合全省政务服务平台对接工作，推进行政审批办理、电子监察向网上办理集中。同时，合理划分市政务服务中心、乡镇便民服务中心、村便民服务站三级办理权限、职责边界、衔接流程，实现实体大厅三级协同，实体大厅与网上大厅协同，真正方便群众办事。

四、存在的问题

行政审批“三集中三到位”工作是个新生事物，更是个系统工程，需要相关部门真正从大局出发，摒弃部门利益，全力支持，密切配合，形成工作的强大合力。工作运行之初，难免会出现一些问题和不足。

一是人责岗还不够匹配。由于个别部门负责人认识上的不足，存在应付心里，对进驻科室与后方科室在力量配备上存有较大差距。表面上看进驻科室人员到位了，但从人员级别、数量、业务能力上都是与后方科室无法比拟的，并且后方科室与人员的职能、职责仍然潜在，这对下一步工作势必会带来协调上的困难，造成首席代表“两头跑”的现象。另外，尽管刻制了行政审批专用章，但是盖章前部门“一把手”还签不签字，会不会重新出现“多头签字”问题，这也成为下一步需要解决的现实问题。

二是流程还不够衔接。在互为前置问题上，还存在着部门之间沟通不畅、相互推诿的现象。现在把审批权力集中起来，前置能不能消减，还需要进一步做好沟通对接。在审批流程运行上，整个流程并联还是串联，每个环节分别由哪个部门牵头？责任是什么？这些都需要明确。在综合受理窗口与部门服务窗口的关系上，存在着综合窗口业务不熟、审核转办个别不到位的问题；部门服务窗口不能直接了解情况，影响办事效率，两个窗口之间的协调运转还需要加大力度。

三是服务还不够到位。事项进驻只是形式，解决问题才是核心。窗口工作人员多为部门临时组建而成，新人、年轻人居多，综合业务素质、服务意识亟待提高。根据部门工作性质特点，还有大量工作需要在现场办理。比如国土局，一些土地、矿产类审批业务需要现场勘查，大部分审批事项需转报上级批准，协调时限长、难度较大。对一线服务与坐班服务的标准要求，还需要根据实际情况进行深入研究探讨。

五、工作建议

推进“三集中、三到位”是行政审批制度改革的一次新跨越，更是充分展示政府以民为本、执政为民良好形象的载体和平台。各级各部门领导干部必须率先转变思路，积极作为，充当深化改革的坚定推动者和执行者。具体工作中，要处理好四个方面的关系。

一是处理好管理与服务的关系。政府是管理社会的主体，也是对人民群众的服务主体，管理与服务都是政府应尽的职责。高效的管理意味着高效的服务。推行“三集中、三到位”改革，关键要找准政府管理与服务的有机结合点，把管理高度浓缩，把流程职责高度精简变革，切实提高工作效率，铲除滋生腐败的土壤，强化对社会的有效管理。

二是处理好授权与监管的关系。各部门对首席代表不仅要充分授权，更要充分授责。如果部门授权不到位，还是导致群众“两头跑”，“三集中三到位”就成了“形式主义”。既要做到充分授权放权，又要确保依法依规用权，就必须加强监督管理，实行“一岗双责”，逐步弱化审批，强化事中事后监管。相关部门要按照标准要求选择最放心的干部到窗口任职，并加强培训，增强业务办理和综合协调能力，使其熟练掌握业务，熟悉所有进驻事项的审批办理流程和相关政策。

三是处理好窗内与窗外的关系。行政审批专用章应由窗口保管并使用，是窗内的工作。但是个别部门仍存在窗外“接私活”的现象，窗内不带公章，仍然让群众来回跑。为杜绝让群众“两头跑”现象，遇到首席代表不敢决定，需要“一把手”或者领导班子集体决策的事项时，就需要“一把手”来回跑。对此，“一把手”要定期到窗口坐班。另外，国土、人防、规划、住建、地震等部门的审批事项窗内解决不了，需要现场踏勘，这就要求相关部门把业务骨干汇集在一起，采用集中会战方式，集中力量攻克难关。

四是处理好创新与效能的关系。深化“三集中三到位”工作是审批体制机制的变革与创新，涉及到部门审批权力格局的调整以及审批责任的落实，目的就是解决行政审批环节多、时间长、公开透明度不够等问题，落实“优化流程、批管分离、阳光审批、限时办结”的行政审批新模式。在改革创新过程中，创出的是经验，得到的是实惠，锻炼的是队伍，形成的是好作风、好习惯。为促进“三集中三到位”落到实处，全面提升行政效能，必须同步加强监管体系建设。要充分借助新形势下的互联网和大数据技术，建设在线审批监管平台，建立透明、规范、高效的协同监管机制。要开通政民互动平台，在门户网站对外公布投诉举报电话，通过电话、函件、微信、QQ群等方式，加强交流互动，督促相关人员按时办理审批事项，处理好来信来访和投诉举报，做到事事有回音，件件有落实。要联合有关部门开展行政效能监察活动，推进网上受理、办理、监管“一条龙”服务，让信息多跑路、群众少跑腿，不断提升群众满意度和政府形象。

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