他们为何偏爱“层层加码”？

周少来

“层 层加码”，在中国官场似乎不乏其例。这种在执行政策和完成任务时，“逐级向下”增加更多要求和更高指标的现象，是怎么形成的，为什么渐成政治痼疾而难以根治？

“层层加码”是如何形成的？

以政府文件下发的“政策”，有其合法性和正当性根据。但其中要求下级政府或单位完成的“指标任务”，增加了某一层级政府的政治意志和政策指令。这其中便隐含着“层层加码”的隐形生成机制。

必须说明的是，如今党中央“全面从严治党”和“全面深化改革”的新形势，都要求中央的政令畅通和全党服从中央，这是必须坚决拥护和坚决执行的。我们这里分析的“层层加码”的隐形生成机制，主要是指可能带来政治隐患和政治成本的“负面”政治现象。

“层层推进”可能变为“层层加码”。中央治党治国的政策和指令，需要各级政府的“层层推进”，传达到基层和民众。但政策在逐级下达、部署中，每一层级都可能根据发展实际和条件，有意无意增加地方性的特点和要求，这就有很大的“政策空间”来增加地方性的“指标任务”。也就是说，“层层加码”会沿着行政层级逐级加码和放大。

“层层传导压力”可能变为“层层下卸压力”。中央政策必须变成各地改革发展的行动，无形中增加各级领导的“政策性压力”，特别是如今党风廉政建设、信访维稳、环境保护等方面都有主体责任。所以在“层层传导压力”过程中，需要给下级政府和干部更大的“压力和责任”，以保证“留有时间和指标余地”完成任务。

“层层追查责任”可能变为“层层下查责任”。各项政治性和政策性的任务，最终都要“落实到人”。一旦在各个层级的落实链条中，出了“事故”或“完不成任务”，当然要“倒查责任”。在“责任”的层层细化、下传中，“责任条目”和“责任清单”都可能“层层加码”式不断加大增强。“下查”到底层不能再“下查”的“一线执行者”，这也为责任的“层层加码”留有“通道”。

良好意愿也可能导致“层层加码”

所谓的“压力型体制”，可以说是“层层加码”形成的体制性根源。但“层层加码”之所以时常显现，也与各级领导干部的以下主观动机相关。

个别领导“好大喜功”的政绩冲动。如不顾本地实际和发展条件，在中央部署的发展“指标”上随意增加“上线指标”，并以“层层加码”的发展指标向下级政府强行规定。这在各地发展的“GDP排名”中时有出现，也是各地GDP数据总和平均远高于中央公布数据的根本原因。

个别领导“对上负责”的晋升激励。为了在上级领导面前表现“忠心和政绩”，“层层加码”变成了个别领导的“晋升工具”： “层层加码”可以表现“政治正确”和“政治忠心”； 可以表现“超额完成”的“个人政绩”； “层层加码”的指标宣传，可以在当地民众中造成“能干有为”的口碑。

个别领导“推卸责任”的政治权术。“层层加码”式的分解，可以凸显当地发展的行政绩效，也可以“层层下卸发展责任”。一旦发展中出现“事故”或发展指标完成不了，上级追查责任时，就可以“顺势”追查下级政府和领导的“发展责任”。如有些城市政府对“非本地户籍入学子女”的“五证”要求，到了区级政府和教育部门，就可能“层层加码”到“十四证”、甚至“二十八证”的入学标准。

个别领导“良好动机”的“副产品”。“层层加码”也不排除多数领导努力“发展一方”的良好动机。有些领导干部也是从“更严格执行中央政策、超额完成发展任务”的发展责任出发的。如提高GDP增速、尽快完成当地精准扶贫任务等 。但是不顾实际的“层层加码”，“良好动机”也可能带来“意想不到”的副作用。

对社会和民意基础危害巨大

“层层加码”的政治性和行政性“下压”，可能导致各式各样的显性的、隐性的政治危害和政治成本，在各层级、领域中危害治国理政的社会和民意基础。

可能导致经济资源的巨大浪费。如在各级调研中看到，不顾当地人口规模和未来发展的需要，盲目“赶超”城市化指数，造成了各地巨大的房地产投资和“房屋空置”。 “层层加码”式“跟风”和放大效应，也是各地显现粗放型增长和经济过热等的体制性根源。

可能导致“统计数据”的掺假“水分”。 在各种不切实际的“层层加码”压力下，各级政府的各种“统计数据”，就可能“被迫”掺假和“注水”。而“统计数据”的不准确，则直接影响中央的宏观调控和发展规划。

可能导致基层政府“不堪重负”。调研中，基层干部普遍反映“忙死了”，不要说落实“发展行动”，仅是“填报各种报表，就把我们忙‘晕了”。层层下压各种“责任”，也使基层干部最怕工作中“出事儿”，反而谨小慎微不愿干事，形成更难解决的“不作为”。

可能导致干部“机会主义”和“作秀”行为。只要满足“上级所好”，只要“对上负责”，甚至只要“忽悠和取悦”上级，而不用考虑当地人民的所需所急。

可能导致政府公信力的“衰减”。“层层加码”可能导致“假大空”的政绩工程，导致干部“对上不对下”的投机行为，导致中央发展规划和惠民政策未能落实到位。所有这些不符合当地人民需要、甚至漠视当地人民意愿的现象，都极大地“衰减”了民众对当地政府公信力的信任，进而影响到对执政党执政能力的信任。

由此可见，为保证中央的部署执行到位，执政能力提升，要解决“层层加码”现象，不仅需要各级领导干部加强责任意识和依法行政，也需要进一步推进相关体制改革。（作者为中国社科院政治学所研究员）